中美装备采购管理体制比较研究

中美装备采购管理体制比较研究

社会探讨   2009-09-02 08:25   阅读9   评论0  

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侯祥丽1  李 工2

（1、上海长海医院财务科  上海  200433；

2、军事经济学院襄樊分院基层财务系  湖北 襄樊  ）

【摘要】 上世纪九十年代以来，随着世界军事革命的兴起，武器装备呈现出技术密集、知识密集、系统复杂等特点。武器装备的高技术化的同时，也带来了高风险、高投入，其采购费用给各国带来的经济压力越来越大。外军都在重新设计装备采购战略，构筑新的采购管理体系，提出充当军品的“精明买主”口号，强调以经济有效的方式采购武器装备，加强装备采购的军民一体化发展和社会化保障，进一步精简采购组织体系和采购程序，实现系统化、网络化管理。

【关键词】 中美  装备采购  管理体制

一、我军武器装备采购管理体制的现状

总装成立以来，我国武器装备采购和管理体制有很大调整，已基本形成有效运行的采购机制，国防科技和武器装备建设正处在“形势喜人”的局面。但是，面对不断发展的市场经济，面对军事斗争准备需求，现有体制中仍然存在一些与高技术武器装备采购不相适应的地方。主要表现是在以下几个方面。

1、需求论证和评估不充分，存在盲目投入、采购效益低的现象

部分武器装备立项从部门需求出发，或为了局部利益，或为了盲目跟踪国外武器装备技术的发展，缺少根据国家防卫政策、敌方潜在威胁、现有的技术水平和目前武器装备更新需要进行的充分论证。即使进行了论证，也未能对需求和方案进行全面的评估，造成有时对象不明，研制出的武器装备或者车不合辙，无用武之地；还有的因军种之间协调不够，出现低水平重复，造成浪费。

2、研制过程缺乏有力的监督与激励机制，存在较多的“拖、降、涨”现象

目前我军的武器装备科研已经实行了合同制，这使武器装备科研走上了法制化轨道。同时，通过将军代表的工作“前伸后延”，使军代表肩负起协助监督科研工作的进度和质量的重任，科研工作效益有了明显的改善。但由于装备采购体制和机制的不够完善，制约措施有限，还存在一些失控的现象。同时，由于合同定价方式是以实际成本为依据，缺少约束条件和激励措施，按时完成任务没有奖励，完不成任务不用担心受罚反而能多要经费，就出现了客观上鼓励“拖、降、涨”的现象。

3、缺乏有效的成本控制机制，造成武器装备价格不合理上涨

目前我军的武器装备订购合同的定价形式基本为成本加成本百分比，利润与成本成正比。合同中缺少必要的激励条款，军方的成本核算又以承制方实际发生额为依据，使得承制方缺少通过优化设计、改进技术、改善管理来降低成本的动力，有的承制单位受经济利益驱使，反而想方设法多报成本；而随着市场经济的发展，企业的运作方式日益多样化，成本审核工作的技术性、专业性越来越强，由军代表兼职审价，有时限于人力，缺乏会计专业知识和物资价格信息，难以审出武器装备的真实成本，这就造成武器装备价格不合理上涨，费效比低。同时，由于缺乏竞争，承制方没有主动降低成本的压力，这是造成武器装备价格不合理上涨的另一重要原因。

二、美军装备采购管理体制的特点及成功经验

1、美国武器装备采购的管理体制主要有两个特点：

（1）统分结合，职责明确。在国防部设立了一个代表国防部长全面负责采购工作的职位──主管采购、技术与后勤的国防部副部长，使职责和权力更为集中统一。负责采购与技术的副部长办公室是全军采购政策与计划的管理部门，该部门有一个副部长首席帮办，七个副部长帮办，一个国防部长助理，一个国防研究与工程署署长组成，下属两个直属业务局和一个国防科学委员会，组成一个庞大的采购管理体系。

（2）分级管理，层次分明。建立了以国防部为主，其他有关部门为辅的庞大的军事装备采购管理系统。国防部是军事装备采购的集中统一管理部门，三军负责具体组织实施，实行国防部统一领导和三军分散实施相结合的装备采购管理体制。海、陆、空三军在国防部统一领导下，负责本军种采购工作的具体实施，包括本军种采购计划和预算的编制，采购计划的具体组织协调与落实。军种系统也分两个层次对采购工作进行管理，负责研究和采购的助理部长办公室是军种政策，计划的管理部门，各采购司令部是具体实施部门。

2、美军武器装备采购管理的成功经验

（1）实现互操作性。互操作性指系统、装置或部队之间相互提供和接收数据、信息、装备和服务的能力，依靠这些交换的数据、信息、装备和服务形成联合作战能力。美国国防部明确提出，互操作性是决定未来战争成败的关键，所有国防装备系统都必须实现互操作性目标。为了贯彻这项首要采购政策，美国国防部提出了几项政策要求，一是实行信息数据标准化，实现数据信息共享，构建综合体系结构，建立互联关系；二是树立“武器系统族”概念，摒弃孤立看待某个系统的旧观念，要特别关注武器系统的内在联系，站在整个“武器系统族”的高度，提出关键性能要求；三是要高度重视建立各系统与关键系统之间的接口。

（2）将科学技术迅速有效地转化为产品。进一步强调重视科学技术，特别是强调科技成果转化，反映美军科技强军思想进一步明确和深化，其最终目标是依靠科技进步，使美军成为世界上技术领先的军队。

（3）提高采购效率，加速部署，迅速形成战斗力。因为武器装备的采购不是简单的购买，需要采购的装备绝大多数是没有现货可买的，所以采购所涵盖的范围是从需求确定→方案探索→工程研制→制造过程确定→生产→部署→使用、保障，直至退役处理这样一个完整的过程，它很容易延长成一个漫长的过程，甚至采购周期尚未结束，装备已经过时了。因此美国国防部一直在为提高采购速度和效率而不懈努力。

三、美军装备采购管理体制对我军的启示

1、军种之间的采购应加强协调

美国的武器装备采购体系十分注重在国防部的统一调配下的武器装备采购工作。美军设有由参联会副主席主持的“联合需求监督委员会”，负责对重大国防采购项目进行需求评估。我国经济基础薄弱，军费极其有限，容不得丝毫浪费，更要弄清真正的需求，并分出轻重缓急，以便将有限的经费用在刀刃上。我军各军兵种虽有武器装备论证机构进行武器装备需求论证，但投入少，特别是缺少需求评估和高层次综合权衡。在目前我军武器装备采购分散管理的情况下，如能在总部一级建立类似美国联合需求监督委员会的机构，对各军种之间的采购工作进一步加强协调，对重大国防采购项目进行需求监督和评估，既有助于避免资源的浪费，又有助于优化武器装备结构。

2、逐步建立项目管理体系，实行分级管理

目前我军对重大武器装备采购项目采用型号管理办公室或类似的机构负责管理，在实践中取得了较好的效果和有益的经验。但我们的型号管理办公室或类似的机构一般都是在武器装备科研机关领导下履行职责，管理工作往往到武器装备定型时也就结束，所以权力有限，时效有限，人员也很少。应以现有军代表系统为基础，着眼于装备全系统、全寿命管理的总要求，在项目立项论证研制初期或某一阶段设立项目办或型号办，项目办或型号办的编制由各军兵种装备部负责制定，组成人员由军代表局负责指派。为了充分发挥项目管理人员的积极性，可实行项目主任负责制，赋予项目办主任充分的业务自决权。这样一是有利于促使武器装备采购管理人员主动在武器装备采购中贯彻“三全”要求、运用并行工程等技术，因为所有的问题最终都要自己解决；二是便于对项目管理人员的业绩进行评价，因为武器装备采购的最终效率和效益，结果清楚，责任明确；三是有利于项目管理人员获得对采购全程的感性认识，积累数据资料，在今后的采购中更好地贯彻“三全”要求。

3、运用高新技术，为实现高速高效采购提供有效手段

引入以计算机信息管理为辅助管理的先进管理手段，可以大幅度提高项目管理工作的效率，及时完成所有信息的采集、传输和处理，对于合同管理尤其重要。运用电子商务等网络技术，实现实时的信息交流和过程监督，提高办事效率。建立与武器装备采购有关的各种数据库，实现各有关部门和人员的信息资源共享，为竞争、评价、监督、激励机制的有效运行提供坚实的技术基础。价值工程是对采购项目进行功能分析，以最低费用实现各项必要功能的活动，可用于项目的研制、生产或管理过程。美国国防部通过开展价值工程活动，每年节约二三十亿美元，大大提高了采购效益。可通过为承制方提供方案研究和实施费用，并与之分享成果的方法，激励承制方探索和提出VE方案，降低武器装备成本，提高武器装备经费使用效益。

4、改变采购观念，由保守的被动式向开放的主动式转变

机械化时代，各国武器装备研制、生产和订货基本上由国家统一组织，统一实施。武器装备采购部门作为职能部门，拥有装备价格审核权和质量监督权，但不具有装备采购决策权，只能根据生产部门提供的武器装备信息，进行保守的被动式采购，致使采购主体自主创新意识受挫。信息化时代，制信息权将成为主导战争制胜的关键因素。谁掌握了制信息权，谁就能够获得最大的战争主动权。而信息化武器装备做为构成制信息权的主要物质基础，如何采购主要取决于采购主体对战争需求信息以及市场能够提供武器装备信息的把握。因此，在信息化战争条件下，各国装备采购部门都力求以未来战争对武器装备的需求为着眼点，积极转变采购观念，不断强化职权意识、创新意识，努力做到战场与市场二者之间的有机融合。例如，美国国防部在长期实践和经验总结的基础上，认为武器装备采购首先要分析国家面临的威胁(包括现实威胁和潜在威胁)，然后针对威胁确定未来战争对武器装备的需求，并依据市场提供的武器装备信息，最后确定具体采购项目。

5、采购重心由关注单元武器性能向注重武器系统配套转变

机械化时代，各国武器装备采购主体在定位采购对象时，优先考虑的是装备性能优势，力求能够买到技术含量高、射程远、速度快、精度高以及毁伤力强的武器装备。但是，随着时间的推移，这种采购目标的定位已经难以满足军队装备建设需要。因为许多武器装备的射程、速度、杀伤力、精度等性能指标已基本达到其物理极限，再想有所创新、突破，已非一朝一夕所能完成；加之信息化时代，战争的对抗焦点正在从“以平台为中心”向“以网络为中心”的方向发展，一体化联合作战成为基本的作战样式，在武器装备建设方面，更加突出各军兵种装备的互操作性，即武器系统的配套、集成。这就决定了国防采购主体在定位采购对象时，不仅要考虑采购对象的信息含量，还要考虑其是否能与其他武器系统集成。目前，各国装备采购主体为提高武器装备和作战系统的整体效能，已经将视野扩展到民用领域，采购适合装备需求的民用技术等产品，从横向上对现有武器系统进行现代化改造或改进，使其具备通用性、联动性。如美国国防部就明确指出，互操作性是决定联合作战成败的关键，并将其视为装备采办的主要政策，位于5大采办政策之首；而且在勾画未来蓝图时，强调采购的武器系统在战场上要有一股协调一致、稳定可靠的数据流、信息流和服务流在它们之间不停地流动，使之成为一个有机的整体。

【参考文献】

[1] 陈雄智、李士新：军事经济监督学（第一版）[M].北京：海潮出版社，2001.

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