电子报 >>南方周末>>第1342期

【法眼】执政党行使公权力如何监督

作者: 姜明安 2009-11-04 21:59:18 来源:南方周末

■编者按：10月27日，中纪委、监察部召开了“加强新形势下反腐倡廉建设”的专家座谈会，中共中央政治局常委、中央纪委书记贺国强出席会议听取专家的意见和建议。作为与会专家，北京大学宪法与行政法研究中心主任、中国法学会行政法学研究会副会长姜明安教授提出了如何建立健全执政党各级党委、纪委、政法委等党的机构行使公权力的监督制约机制的学术建议。

南方周末特约姜明安教授，撰文分析权力监督制约机制的精微设计。

■为了加强对各级党委和党的工作部门行使公权力的制约监督，现在五年召开一次的党代表大会，有必要授权同级人大中的中共党员代表，组成“党的代表会议”在代表大会闭会期间行使其职权。

■在“人代会”和“党的代表会议”闭会期间，“党的代表会议”授权同级人大常委会中的党员委员，组成各级“党的代表会议的常设机构”，行使“党的代表会议”的职权。

■一定数量的人大常委会党员委员还可对党委和党的工作部门的领导干部提出罢免案，由“党的代表会议的常设机构”审议和作出是否罢免的决定。

在社会主义国家，如何建立民主、法治？如何把共产党执政与民主、法治结合起来？这个问题是各国共产党执政必须解决好，但却至今都还没有完全解决好的一个涉及执政党生死存亡的问题。

中国共产党对此一直探索不止，但是，直到今天，其政治体制改革和民主执政问题亦未能得到根本解决。以至中共十七届四中全会的《决定》提出警示：我们党内“一些领导干部特别是高级干部中发生的腐败案件影响恶劣，一些领域腐败现象易发多发。这些问题……严重损害党同人民群众的血肉联系，严重影响党的执政地位巩固和执政使命实现”。

为什么会出现上述问题，主要是因为没有解决好执政党执政的民主、法治问题：

长期以来，执政党各级党委和党的工作部门（纪律检查委员会）由党的代表大会产生以后，不仅行使党的事务的决策权、执行权，而且直接行使国家和地方事务的主要决策权和部分执行权（国家公权力），但党委和党的工作部门（组织部、纪委、政法委等）在行使党和国家公权力的时候，却几乎不受制约和监督。各级党代表大会每五年才开一次，相应级别的党委和党的工作部门（纪委）要等换届时才向代表大会报告工作，五年期间内不存在党代表大会对其权力的制约和监督。党委和党的工作部门自然也不向人大和人大常委会报告工作，并接受其质询，从而也不受国家权力机关的制约和监督。

这样，一些党委和党的工作部门即使工作做得很不好，有关领导干部即使很腐败，党的代表大会、人大和人大常委会也不能罢免或撤换他们，公民、法人和其他组织就更难对其行为加以制约和监督。公民、法人和其他组织对政府的行为不服，尚可向人民法院提起行政诉讼。但对党委和党的工作部门行使公权力的行为不服，公民、法人和其他组织既不能通过人民代表机关对之提出异议，也不能向法院起诉。党委和党的工作部门既不能通过人大承担其决策行为的政治责任，又不能通过司法承担其具体职务行为的法律责任。这样，党委和党的工作部门中的一些人，特别是某些行使重要权力的领导干部，就不可能不滥用权力，不可能不腐败。孟德斯鸠说过，权力没有制约就必然滥用，必然腐败，这是一条千古不易的规律。

正是有鉴如此，中共十七届四中全会提出了明确的目标：执政党必须通过对自己权力的制约监督走民主执政的道路。当然，这条道路具体如何走，尚待执政党自身，以及学者们认真和艰难探索。

在10月27日中纪委召开的“加强新形势下反腐倡廉建设”的专家座谈会上，笔者曾就建立健全执政党权力运行制约监督机制提出三条建议：一是以法治手段反腐；二是对执政党权力的制约监督；三是整合和协调反腐资源（载2009年11月3日 《检察日报》）。现根据笔者在专家座谈会上提出的第二项建议，对建立健全执政党权力制约监督机制的设计做进一步的说明：

为了加强对各级党委和党的工作部门行使公权力的制约监督，现在五年召开一次的党代表大会，有必要授权同级人大中的中共党员代表，组成“党的代表会议”在代表大会闭会期间行使其职权。“党的代表会议”每年紧接着“人代会”开，党委和党委的重要权力部门（如组织部、纪委、政法委等）每年向“党的代表会议”报告工作和重大决策、重要事项，接受“党的代表会议”的审议。在“党的代表会议”上，党员代表可对党委和党的工作部门的工作提出质询、询问，被质询、询问的机关必须当场或限期答复。一定数量的党员代表还可对党委和党的工作部门的领导干部提出罢免案，由“党的代表会议”审议和做出是否罢免的决定。在“人代会”和“党的代表会议”闭会期间，“党的代表会议”授权同级人大常委会中的党员委员，组成各级“党的代表会议的常设机构”，行使“党的代表会议”的职权。地方各级党委和党委的重要权力部门定期或不定期向相应“党的代表会议的常设机构”报告工作和重大决策、重要事项，接受“党的代表会议的常设机构”的审议。在“党的代表会议的常设机构”会议上，人大常委会党员委员对党委和党的工作部门的工作亦可提出质询、询问，被质询、询问的机关必须当场或限期答复。一定数量的人大常委会党员委员还可对党委和党的工作部门的领导干部提出罢免案，由“党的代表会议的常设机构”审议和做出是否罢免的决定。建立这样的机制有利于通过正式的民主组织形式对各级党委和党的工作部门的权力运作予以制约。

提出这样的建议理由有四：第一，我国的政治体制不同于西方国家的政治体制：执政党直接行使一定的国家公权力，故有通过人大和人大常委会（直接由其中的中共党员组成的机构）对之加以制约监督的必要；第二，建立党代表大会常任制成本太大，而依托于现行体制内的人大和人大常委会，建立党的代表会议和常设机构，其运作可如人大一样日常化而具实效；第三，地方各级人大中的中共党员代表、地方各级人大常委会中的党员委员，既是经人民直接或间接选举产生的，代表人民，又是在民选前经党代表大会确认推荐（如果现在没有这样做，今后应该这样做。地方各级人大中的中共党员代表真正经民选和真正经党代表大会推荐非常重要，这是该制度的基础）的，从而能代表相应地域的全体党员、全体人民。故这样的制约监督机制不仅具有合法性、正当性，而且这样的机构相对于党委会、党委常委会及党委工作部门，具有相对独立性，从而其监督制约更具公正性、权威性。第四，目前这种制度可先在地方实验，风险较小。

笔者认为，以上建议如果被中央采纳，确定在全国实行，需要今后党的十八大时修改《中国共产党章程》，通过党章正式确立。当然，这之前需要先试点。若实验成功，我们即有可能探索出一条社会主义执政党依法执政、民主执政，社会主义和民主、法治真正结合的中国特色社会主义的新路。