“钓鱼”变形记(《财经》 2009-11-9)

“钓鱼”变形记

　　11月2日下午，19岁的河南小伙子孙中界手指上还缠着厚厚的绷带，登上了返乡的长途客车。

　　今年10月14日，这位血气方刚的年轻人，在被上海原南汇区交管执法部门“钓鱼”扣车后，不惜砍断手指自证清白，从而引发舆论的强烈关注，也将上海近年来“钓鱼”不当执法所积累的民怨，彻底地激发出来。

　　经过两轮调查，孙中界最终被证明清白，上海浦东新区政府也公开承认错误。但孙中界的手指已留下永远的伤痕，而且，孙中界的哥哥告诉《财经》记者，由于“触动了太多人的利益”，孙中界将来还会出来打工，但“可能不会再来上海了”。

　　截至本刊发稿，孙中界的赔偿事宜还没有定论。

　　同样没有定论的，还有上海市数以千计的、要求翻案的被“钓鱼”司机的退赔要求。

　　上海市浦东新区区长姜假10月26日公开承认在“孙中界事件”中政府犯错时，并不讳言这是一个“制度性、系统性”的问题。

　　据《财经》记者调查，长久以来，上海在相关部门的收益需求和国有出租车公司维护牌照垄断利益的推动下，各郊区城市交通行政执法大队通过安排“暗乘”“钓鱼”的方式，打击没有运营牌照的黑车，并衍生出一套以黑打黑、以黑养黑的灰色秩序体系；而当争端出现时，执法部门漠视矛盾的存在，司法部门则不顾法律界人士的强烈反对，为政府的不当行政执法提供“合法性”解释，使得政府行为缺乏必要的制约。“钓鱼执法”遂愈演愈烈，最终成为殃及无辜的“恶政”。

　　在浦东新区政府认错后三天，上海市交通运输和港口管理局于10月29日晚发布通知，要求立即开展为期三个月的打击非法营运专项整治行动，以此表明打击黑车政策的连续性。不过，此番打击黑车，禁止“钓鱼执法”已成为各方共识。

“钓鱼”溯源

　　所谓“钓鱼执法”，是指执法人员设置执法圈套，诱惑当事人从事违法活动，然后再加以惩罚。

　　在法治国家，行政执法中一般严格禁止这种执法方式。刑事案件中，对于毒品交易等难以取证的犯罪可能会采用执法圈套，但有严格限制条件：其一，诱捕的对象必须是有其他证据证明存在犯罪嫌疑的人员；其二，诱捕设套造成的当事人本次犯罪事实并不能作为惟一的定案证据（参见本期“非法证据于法不容”）。

　　据中国官方内部资料，“钓鱼执法”大约从上个世纪90年代初开始出现。

　　《财经》记者了解到，上海市交管部门早期打击黑车时，执法人员会自己充当“暗乘”——即假装乘客上黑车，然后将司机指引到执法地点，在司机收钱的瞬间，执法人员实施抓捕，人赃并获。

　　随着打击黑车的力度加大，“暗乘”逐渐演变为由社会人员充当。查处黑车后，执法部门会付给充当“暗乘”的社会人员一定金额的报酬。由此，“暗乘”遂发展成为一个行当。随着上海打击黑车机构逐步演变，以及打击力度一步步增大，“暗乘”人员不断扩充。

　　1996年7月，针对上海市郊逐步出现的黑车现象，上海市公共交通客运管理处（1997年更名为上海市出租汽车管理处）成立。该机构和上海市公交管理处在各区县政府协同配合下，先后建立各郊县（区）稽查中队，实行“两块牌子，一套班子”，对当地的公交、出租汽车等客运市场进行综合执法管理。

　　第一稽查中队当月组建成立。该中队主要分管奉贤的打击黑车工作，这是当时黑车最为泛滥的一个区域。

　　该中队成立后不久，队长王文权找来自己的同乡、奉贤新寺镇南宅村的蔡志伟做“暗乘”——上海话又称“钩子”。

　　据《财经》记者了解，蔡志伟外号“J钩”（甲钩），开始他只是个人充当“暗乘”，很快便带了一些徒弟，逐步做大，自己成为“钩头”（即“暗乘”团伙的召集人）。蔡志伟最终成为上海“暗乘”业界无人不晓的元老级人物，奉贤也成为上海出产“暗乘”最多的区域。

　　“孙中界事件”中，调查组最终认定存在“钓鱼”行为的主要原因，便是发现孙中界所载的所谓“乘客”陈雄杰，虽然自称不是“钩子”，但调查组在执法大队随机翻了几份近期的执法卷宗，即发现其名字两度出现，经核对笔迹后认定就是陈本人。随后，调查组又与执法队员谈话，对方承认了陈雄杰的“暗乘”身份。

　　调查组一位成员还向《财经》记者透露，在执法大队的财务记录中，前来领取“暗乘”报酬，即所谓“专项整治劳务费”的另有其人，大多由一个叫蒋国辉的人领取。执法队员称蒋为联系人，但事实上，此人为陈雄杰的上一级，即“钩头”。

　　《财经》记者获悉，这个名叫蒋国辉的“钩头”，曾拜师于“J钩”蔡志伟，后自立门户，目前活跃于上海的闵行区和原南汇区，算是上海“暗乘”界的第二号人物。

　　1997年，上海的南汇、闵行、崇明、松江、青浦和宝山等区县，也陆续成立稽查中队，对“暗乘”的需求于是大大增加。很快，“钓鱼执法”模式陆续被引入其他各区县。此后，这一方式长期被用于打击黑车。

　　但黑车泛滥的情况仍然继续发展，一些黑车团伙也逐步成形。在此背景下，上海再次酝酿对打击黑车的机构进行改组。

　　2005年10月底，上海市政府改革城市交通领域的执法体制，撤销上海市公共交通客运管理处、出租汽车管理处等九个事业单位建制，组建上海市城市交通行政执法总队（下称执法总队）、上海市城市交通运输管理处，分别负责现场综合执法和行政审批的综合管理。

　　在改组后，打击黑车在市区由上海市执法总队直接负责，在郊区则由各区县分别组建一支独立的城市交通行政执法大队，主要接受各区相关部门（比如建设和交通委员会）以及执法总队的领导。

　　执法大队主要是由此前的稽查中队改组而成。正是在这个阶段，随着“钩子”队伍的壮大和执法大队任务指标的增加，“钓鱼”纠纷渐增。

畸形依存

　　与相关执法队伍组建同步，上海在2006年全面启动了打击黑车的行动。

　　2006年初，上海市政府相关部门下发《关于进一步整治非法营运车辆的工作意见》等多个内部文件，还出台了上海市政府第60号令《上海市查处车辆非法客运规定》（下称《规定》），并于当年7月开始实施。

　　官方统计显示，2006年上海查处了非法营运车辆22402辆，这个数字比2005年翻了近3倍；2007年（前11个月）和2008年（前十个月），上海分别查处2.5万辆（次）、1.8万辆（次）黑车。今年以来，在迎接世博会的形势下，更进一步加大打击力度，仅上半年就查处黑车1.67万辆（次）。

　　经过数年持续打击，各个郊区的黑车也确实出现收缩态势。故此，在官方对内或对外的书面材料中，对“钓鱼执法”的方式不乏肯定，称为“先进的技侦手段”“有效的办法”。

　　上述几年也是“暗乘”行业最为风光的日子。一般来说，每“钓”到一部黑车，“钩子”就会获得一定的提成奖励，各区价码不同。据一名来自奉贤的“钩头”张扬（化名）称，原南汇区委奖励250元，闵行区奖励500元，奉贤奖励600元。这些钱按月由“钩头”到各区执法大队结算领取，“钩头”提成后再分发给每个“钩子”。

　　据张扬介绍，“钩子”的月收入，多则五六千元，少则一两千元。像他这样的小“钩头”，月收入一两万元是常有的事。他自称生意做得最好的一年，带领手下人共“钓”车1059辆。

　　在张扬看来，一个“暗乘”能否成为“钩头”，以及如何扩展势力范围，完全取决于和执法大队的关系。这种关系的维护，都是用钱开路。有人暗收抽成，有人则愿意接受其他馈赠，形式多样。“能拿到多少活，一定程度上就是取决于打点的多少。”

　　正是基于这层关系，这些大小“钩头”们各自依附于不同的关系人，并吸纳一批兄弟，形成各自的帮子，各拥有一定的势力范围，颇具帮派气质。参与其中的，或是劳教、劳改释放人员，或是失地农民，或是外来务工者。彼此之间，关系有亲有疏。一些活跃在同区、彼此有一定竞争关系的，也会出现摩擦。

　　相较“暗乘”人员，黑车帮子也成气候。上海市路管局办公室主任吴润元曾在2006年撰文称，黑车司机在不少区域已形成团伙，暗藏棍棒、刀具等，欺行霸市，盘踞一方。黑车活动猖獗的地区，这些司机明目张胆，招摇过市，公然与交通执法抗衡。

　　十几年来，在上海郊区的各个地盘上，“暗乘”和部分黑车司机形成大小帮子，相互倾轧，斗殴、绑架，甚至酿成血案。

　　这些情况其实一直为官方掌握，却无实质作为。官方一份2008年的内部材料记载称，多年来由于采用“暗乘”人员调查取证的方法打击非法营运行为，造成当事人抵触情绪大，矛盾增多，存在一定危险性。

　　伴随着官方的放任，在这种残酷的“江湖斗争”中，一些“暗乘”帮子和黑车帮子，反而逐步形成了某种主动或被动的默契勾结，一种灰色秩序逐步成形。

　　比如在闵行区，一位隶属于某黑车帮子的司机，在支付了每月300元的“信息费”之后，能准确掌握到相对应的某个“暗乘”帮子每次参与打击黑车执法的时间，有效地减少了被“钓鱼”的可能性。

　　如此，“信息费”也成为“钩头”一笔可观的收入来源。在上交“信息费”后，这些黑车会在车上某个位置贴出龙凤之类图腾标注，“钩头”便会嘱咐“暗乘”不对这些黑车实施“钓鱼”。

　　这种默契关系还能延展到黑车与执法大队之间，一些有关系的黑车司机，被抓之后往往可获从轻处罚。

　　日积月累下，执法大队、“暗乘”以及部分成气候的黑车司机，逐渐形成了一种畸形的依存关系——“暗乘”通过平衡与执法大队和黑车司机的关系实现收益，执法大队通过“暗乘”完成打黑指标，成气候的黑车司机则利用“暗乘”通风报信，有效逃避处罚。

殃及无辜

　　上述畸形关系之下，有越来越多的普通司机，或因同情，或因贪小便宜，成为被“钓鱼”的对象，被处以重罚。

　　2009年9月8日中午1时许，在上海市闵行区工作的外企“白领”张晖驾私家车上班，在元江路路口等红灯时，遇到一个自称“胃痛”想搭车的男子。

　　张晖好心载上此人后不久，这名男子突然要求停车，在扔给张晖10元钱后，抢夺下车钥匙。随后，七八个执法人员一拥而上，把张晖拖出车外，并扔给他一张《闵行区城市交通行政执法大队调查处理通知书》。张晖最终被认定为“非法营运”，并处以1万元罚金。

　　愤怒的张晖把这番遭遇写成一封公开信，化名为“张军”，张贴在各大网络论坛。

　　在此后的一个月里，张晖的公开信被越来越多的人看到，还有一些人也在网上发帖，描述自己与张晖类似的被“钓鱼”遭遇。一时之间，“钓鱼”“倒钩”和“胃痛”等，成为了网络流行语。

　　在这样的氛围下，10月14日，“孙中界事件”横空出世，更是将公众对“钓鱼执法”的民怨推向最高潮。

　　10月14日晚7时许，在上海打工的孙中界开着单位的白色面包车，去南汇区航头镇接公司下班的工友。在路上，他好心搭载了一位自称“衣服穿得少，等了一个小时等不到车”的年轻男子，即“钩子”陈雄杰。之后，孙中界的遭遇几乎是张晖的翻版。所不同的是，年轻气盛的孙中界，因为公司的车被扣，为了表明清白，当晚在宿舍里，举起菜刀砍向自己的小拇指……

　　“孙中界事件”后，上海市政府承诺问责相关责任人。接近原南汇区相关部门的人士称，该区执法大队已经展开整顿，相关人员也已被要求“休假”。但截至本刊发稿，有关部门尚未宣布问责情况。

　　与此同时，诸多被“钓鱼”的司机也纷纷要求翻案，退回罚金。10月28日起，上海各区相关部门开始采取信访形式先行应付，让司机前往登记个人信息和诉求，以避免出现群体性事件。

　　根据官方统计，2005年至今，上海共处罚黑车超过9万辆（次），其中多数是通过“钓鱼执法”方式擒获的。

　　截至本刊发稿，前去各区登记的司机人数已有数千人。

灰色罚金

　　在“钓鱼执法”被揭露之前，官方通过媒体传播出的信息是：数年来打击黑车行动“硕果累累”，各区处罚数量连年攀升。

　　比如，闵行区委的党务公开网站上，曾张贴出一份《闵行区交通行政执法大队2007-2008年度创建文明单位工作总结》。该总结自陈：在两年时间里，该大队“查处非法营运车辆5000多辆”，“罚没款达到5000多万元”，“超额完成市总队和区建管局下达的预定指标任务”。

　　“钓鱼”事发之后，上海市交通局和执法总队均对指标方面的问题三缄其口。

　　一位司法系统人士透露，一般来说，各区执法部门会和上级商定下一年打击黑车的指标，这个指标通常是根据上年的执行情况，然后再加适度的增长比例。

　　在上海市执法总队党风廉政网站上，还张贴着一份国务院下发的《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》。其第八条称，下达或者变相下达罚没指标的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予降级或者撤职处分。

　　捆绑在“钓鱼执法”上的，不仅是指标，还有各区执法大队乃至其上级部门的利益诉求，一些“台面下”的花费，一定程度上是需要通过“钓鱼”的罚金来实现。

　　某区一位相关部门政府人士称，执法大队每年获得的财政拨款根本不够“开销”。由于财政卡得很死，一些很需要花钱的“招待上面”的费用、执法人员的福利、各种吃喝开销等，都需要另外想办法解决。以该区为例，执法大队几十号人马，一年不到200万元的的拨款，只够维持四个月。而一个（执法大队）领导不能“妥善处理”这方面问题，则会影响其仕途。

　　对于这方面的质疑，浦东新区执法大队副队长严良民公开回应称：“我们接受罚款的那个账户是只进不出的，我们没有从那个账户上取钱的权限。”

　　根据“收支两条线”的基本原则，打击黑车所收缴的罚金，属财政性资金收入，应全数上缴国库。但也有相关部门人士私下吐露，如何“取钱”，只是一个操作层面的问题，大家各有手段，心照不宣。

　　即便在正常流程范围内，一些执法大队内部对查处黑车也有明文奖励，抓到一车执法人员能获得几百元的奖金。只是这些钱是要在罚金上缴之后，再由另外的账户返回执法大队。

　　这方面的灰色情节，从原第八稽查中队队长殷杏荣的案件中，或可窥得端倪。

　　2003年初，殷杏荣因涉嫌私分罚没财物罪被刑拘，当年5月，闵行区人民检察院对殷杏荣提起公诉。而闵行区打击黑车工作，正是殷所领衔的第八稽查中队分管。

　　《财经》记者获得的该案判决书显示，1998年10月至2001年5月，在担任上述职务期间，殷为了谋取单位利益，在查处闵行区无证经营客运车辆的执法过程中，采取将有关罚没材料不上报接受上级处理的方法，将预收的罚款存入单位“小金库”，并以单位名义将其中的12万余元，通过发放加班费、奖金、家属慰问费等形式予以集体私分。

　　最后，闵行区法院虽然认定殷杏荣之行为构成私分罚没财物罪，但考虑其自首情节，以及犯罪情节轻微，给出了“免予刑事处罚”的判决。

　　知情人士透露，结案后，系统内部对殷采取的是调职的处理方式。公开资料显示，殷杏荣2008年已成为闵行区运管所的副所长，今年还获得了闵行区城市管理“五一贡献奖”。

　　“钓鱼事件”后，公众对罚金流向强烈关注。当媒体向严良民问起罚没款的总金额及相关支配情况等问题时，他表示无法回答。截至本刊发稿，亦无部门就此问题给予答复。

　　某区一位执法大队的队员，在电话中向朋友表示，他们现在最担心的就是“上面”下来查钱的事情。另一位相关部门官员则感叹道，人都换了几拨，“糊涂账”早已不可考。

司法失法

　　在延续至今的“钓鱼执法”史中，被“钓鱼”者也曾试图反抗，通过司法渠道来寻求救济，但最终纷纷“落败”。其原因在于，尽管执法部门的“钓鱼”举动广被外界质疑，但在上海的司法层面却获得了合法性解释。

　　据《财经》记者了解，早在2005年“钓鱼执法”开始大规模推广时，上海市第二中级法院曾给交管部门提供过一份《司法建议书》。

　　该《司法建议书》称，根据最高法院的司法解释《关于民事诉讼证据的若干规定》，“如果没有其他违法情形，也没有诱使行为人违法，仅仅是使行为人暴露违法的意图，该种方式取得的证据应当可以采信”。

　　正是从这个阶段开始，各区执法大队开始要求“暗乘”携带录音笔取证。

　　据“钩头”张扬回忆，大部分被“钓鱼”者，不管他们是职业黑车还是贪图小便宜的普通司机，在执法部门拿出通过“钓鱼”手法炮制出的所谓《乘客笔录》和录音等证据之后，往往会自认理亏，不再追究。

　　除了提供司法建议，上海的法院还直接在具体案件审理中，为交通执法部门提供保障。据《财经》记者统计的官方公开的案例，多年来上海出现的涉及“钓鱼执法”的维权诉讼，几乎全部以被“钓鱼”者败诉告终。

　　目前公众所知的惟一例外，是一名为周洋的司机，在经过了一年多持续不断的交涉以及通过网络曝光维权过程后，终于在2008年6月由法院调解后拿回罚金。即便如此，他的诉讼也是两审败诉。

　　在周洋领回罚金的当月，上海市高级法院行政庭出台了一份《关于审理出租汽车管理行政案件的若干意见》（下称《若干意见》）。该文称，这是和上海市交管部门等共同形成的一个审理出租汽车管理行政案件的文件。

　　知情人士透露，《若干意见》出台，乃至周洋的退款，都与当年一桩因“钓鱼”引起的杀人案有关。

　　2008年3月，在上海奉贤区境内，一名为陈素军的女性“暗乘”在“钓鱼”过程中，被22岁的黑车司机雷庆文刺死。血案发生后，雷庆文被判以死缓。两个都是只想多赚一点血汗钱的青年，成为“钓鱼执法”的牺牲品。

　　这起案件发生后，也一度引起媒体和网络的对“钓鱼执法”的批评，并引起了上海有关部门的警觉。但有关部门非但不收缩“钓鱼执法”手段，反而着手为“钓鱼执法”提供更大程度的合法性支持。

　　比如，在交管部门提供给上海市高级法院的一份调研报告中，甚至建议：法院不要将“暗乘”人员的身份界定为协查人员，否则显得与行政机关关系太过紧密，在收集证据的客观公正上存在瑕疵，造成对当事人的显失公平，即使有录音证据等旁证也无法证明其客观公正性；且舆论导向对行政机关也会造成被动的地位。

　　从最终出台的《若干意见》来看，果然通篇都只有“乘客”，而没出现“协查人员”之类的字眼。

　　在上海新文汇律师事务所律师富敏荣看来，《若干意见》明显偏袒行政机关，对被罚司机不利。

　　事实上，《若干意见》在制定时，曾邀请多位上海法学专家参与研讨，并阐明是为“暗乘”取证寻找法律依据。在这个研讨会上，专家们曾提出了各种强烈的批评意见。一位专家表示，从最终出台的文件来看，他们的意见被置若罔闻。

　　上述专家担忧，行政执法部门假如和法院行政审判部门结成联盟的话，未来将会出现更大的后遗症。

　　一年多以后，预言成真。

残局难了

　　10月26日，在浦东新区政府就“孙中界事件”认错的同时，张晖也获得了“平反”。当天下午，他收到了闵行区相关部门的《行政处罚撤销通知单》，通知单上印着一个颇有意味的编号——200900001。三天之后，他拿回了自己的1万元罚金。

　　此时，对那些过去数年里和张晖一样遭遇“钓鱼执法”、并被处以高额罚金的其他司机而言，翻案之路才刚刚起步。

　　除了被“钓”司机群起翻案，还有一个问题困扰着上海的相关政府部门——后“钓鱼”时期应如何有效打击黑车？尤其现在已经到了2010年上海世博会行将来临的关键阶段。

　　10月29日，上海相关部门紧急发出专项整治黑车的通知。事实上，通知的内容中除了突出联合公安和打击黑车团伙两点，其他了无新意。过去相关部门打击黑车的各类文件上，早也有过类似字眼。只不过长期以来，“简单高效，取证方便”的“钓鱼执法”模式，成为了执法部门的不二选择。

　　因此，未来若是摒弃“钓鱼执法”，如何有效地抓获黑车和取证，仍面临考验。

　　“可以预计的是，未来不管出台什么措施，打击黑车的效力也是有限的。”某区一位建设交通系统官员表示，只要黑车繁荣的根源还在，任何措施都是治标不治本。

　　所谓根源，即是黑车明显的价格优势，以及随之产生的庞大市场需求。较之正规出租车，黑车价格可以便宜一半左右。这种价差，来自政府对出租车牌照总量管制，以及由此产生的国有企业对出租车行业的垄断经营。

　　在上海，正规出租车约4.7万辆，牌照绝大部分掌握在大众、强生、锦江、巴士和海博五大出租车公司。这些公司的牌照，主要也是上世纪八九十年代通过一定的行政方式从政府购得。

　　近十几年来，上海罕有发放新的出租车牌照，理由是现有出租车数量“既满足了城市交通的实际需要，又保证了全行业的有序运营”。

　　受这些公司雇佣的司机，每人每月必须向公司上缴超过5000元的牌照使用费。这种“坐地收钱”的出租车生意，成为上述五家公司重要的利润来源，并反映在各自相关的上市公司财务报表上。

　　“黑车‘钓鱼’和正规出租车的垄断赢利，实为一个硬币的两面，均是以公权力的滥用来成全政府的利益最大化，同时实现相关者的个人利益。”一位律师告诉《财经》记者，再加上现行体制下，弱势的司法对于政府的逐利性缺乏纠错能力，最终造就这场“钓鱼”恶政的制度悲剧。

　　“政府必须正视现实，系统地解决这个制度性问题了。”前述律师建言。■