华生:只管政务官:革新党政不分的干部管理制度(南方周末 2009-10-29)

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只管政务官:革新党政不分的干部管理制度

作者: 华生 2009-10-28 21:48:53 来源:南方周末

执政党党建改革建议

■党提名政务官候选人,由人民代表大会审查、质询、表决人选的通过和政务官提交的各种议案

■党的经费和党维持自己正常活动运转的财产应当和国家财产划分明晰的界限

 图/向春

本来,腐败与共产党人是无缘的。共产党人在夺取政权的斗争中有一句著名口号,就是“共产党人不是要做官,而是要革命”。多少共产党人,为革命抛头颅洒热血。执政后,不用再去发动革命,而是要执好政。怎么防范共产党人在为官后不被权力腐蚀,怎么保证建国后开始从政从官的人不是挟私利而来,显然是党在执政后面临的最大挑战。

民众意见最集中的四大腐败

在建国前后,党对执政以后干部队伍的可能腐败高度警觉。建国初期对进城后迅速贪污腐败的刘青山、张子善的极刑处理,震动了全党和全国。在建国执政的前30年中,虽然党犯过其他方面的错误,但是,干部队伍的高度清廉则受到了党内外一致公认。由于当时干部队伍是从长期革命战争中走过来的,大多保持着过去的革命传统和艰苦奋斗的作风,也因为实行的是高度集中和平均主义大锅饭的计划体制,贪污腐败的违法风险和成本极大,加上政治运动不断,很少有人敢以身试法。

改革开放以后,随着市场经济和内外资等多种经济成分的发展,全民经商一度成为热潮。1990年代末,中央果断决定禁止军队和党政执法机关经商办企业,刹住了军队和执法机关向钱看的歪风。但是,伴随着市场经济的繁荣所必然产生的贫富差距的扩大,部分社会群体的迅速暴富,对原本在平均主义社会中地位优越、感觉良好的许多干部产生了极大的刺激。这时共产党人面临的不仅是公务权力带来的特惠和优待,还有金钱即货币权力的诱惑,以及行政权力与货币权力相互追逐而产生极度奢靡傲慢的放纵。

在这个背景下,党内干部主要是各级领导干部的腐败滋生发展,乃至在很多地方和很大程度上越演越烈。有些领域的腐败已经尾大不掉,积重难返。当前党内外民众意见最集中而又似乎无能为力的四个主要方面是:

1.官场腐败。官就是权力,就是尊严,就是资源,因此,谋官、保官、跑官、要官现象普遍,为升官而送礼,为荐官而说情所在多有,买官和卖官屡禁不绝。为保官和升官而做政绩、上形象工程,说大话、空话、假话,夸大成绩、掩盖问题,成为很多地方官场不言自明的潜规则。

2.经济腐败。贪污受贿、腐化堕落、官商勾结、权钱交易,甚至黑白两道通吃的现象此起彼伏,虽然这是反腐打击的重点,但未见有好转的明显迹象。

3.职务腐败。靠山吃山、多吃多占的在职消费恶性膨胀,各种招待、接待、公车、公房、公产的滥用、浪费和营私舞弊已成天文数字增长,公产、公权力自用、拉关系用、为领导用等,相当严重。

4.亲属腐败。党的各级领导干部子女亲属经商与介入经济活动成风,而且与当年党政军机关办企业一样,有相互感染之势,而且真假难辨,影响恶劣。

事后监察已难以遏制干部腐败

腐败现象的广泛蔓延,造成了民众的普遍不满,也让众多关心党的事业和命运的共产党人忧愤不已。这说明,除了现有的查处、打击方法之外,要根本改变腐败对党的肌体的侵蚀,还要对长期延续不变的党政不分的干部管理制度进行重大改革。

党管干部曾是党在革命战争时期的重要经验和传统,而且曾经也管得很有成效。但那时党不执政,实行的又是供给制,干部基本上没有什么个人或家庭财产。建国后虽从供给制改为等级工资制,但级差不太大,而且是以战功和经历论资排辈,无论对否,大家基本上都能接受。

从计划经济向市场经济转变,以及党的干部队伍成分的完全改变(在岗干部已全部为党执政后加入的),表明党管干部的外部生态环境已经发生根本变化:干部基本都未经过风险和牺牲的考验,干部的个人及家庭财产收入状况已经多元化且极不透明,各种事后的监察打击措施虽每年都导致成千上万名干部落马,但效果并不理想,而且有时难免投鼠忌器,不能不适可而止。特别是当涉及一些有背景的人和事时,深究与否,还得要有关主要领导权衡定夺。尽管如此,这无论对党还是对当事人及其亲属而言,造成的代价已经越来越大。因此,面对今天做官无需流血牺牲奉献,而自然就有权有势有资源,在职消费和公产公权私用难以约束,大事化小、官官相护是利益使然的现实,仅靠提高道德要求的教育和调节监察打击的力度,显然并不能从根本上扼制腐败的势头。 

难点在一元化的干部领导体制

在目前的干部管理体制下,各级党的领导和组织部门,要给数以千万计的党政军和事业单位、社会团体、国有企业等广大干部作评价、定级别、授官位,乃至查坏人、防腐败,这就如同在计划经济时代,党和政府统一安排社会一切经济活动一样,包揽了太多自己干不了也干不好的事情。

同时,党通过组织部门任用干部,党领导纪检政法部门查处干部,党掌控新闻媒体披露干部,在这种一元化的领导体制下的干干部任用或处理方式,难以保证反腐败斗争的独立性和彻底性。

党只需直管政务官,政府和人大管事务官

因此,真正要解决腐败问题必须从制度入手。共产党是执政党,而全世界执政党的最重要执政方式就是,通过提名各级政府及部门首脑候选人执掌政权,实现自己的执政纲领。

因此,党管干部的核心,就是管这些被提名担任各级政府及部门要职的干部,即通常被称为政务官的那种干部。执政党垄断政务官的提名是现代政治制度运行的通例。通过党提名的政务官来实现党的纲领和目标,是既保证共产党的执政地位,又能使党在宪法和法律范围内行动的具体形式。

党提名政务官候选人,由人民代表大会审查、质询、表决人选的通过和政务官提交的各种议案,由民众包括新闻媒体去检查、监督官员们的德行操守,这样,共产党领导、人民当家作主与依法治国的有机统一,就能最终找到具体的承载和实现形式。

至于数量巨大的公务员和俗称技术官僚、执行官僚即事务官的,本来就不应是执政党直接任命和管理的对象。他们的提升、考察和监督是政府本身和人民代表大会的职责和权力。因此,他们清廉与尽责与否,本也不是执政党的直接责任。人民政府和人民代表大会应该发展一整套考核、晋升和监察制度,去满足人民的期许和需要。

这样分流后,党管干部的范围和工作量就大大缩小了,但却抓住了执政的核心。可以集中精力考察、选拔、管理和监督决定国家命运的政务官。这样党才能从一个经济、行政和封官定级等事务缠身的状态中解脱出来,真正实现党要管党的目标,恢复和弘扬共产党人的先进性和先锋队本质。

党内干部可取消行政级别

实现这样彻底党政分离的干部管理制度改革后,党的先进性建设就可以真正起步。

党章规定,党除了最广大人民群众的根本利益,没有自己的特殊利益。党员包括党的干部“永远是劳动人民的普通一员”,应当履行“吃苦在先,享受在后,克己奉公,多做贡献”的党员义务,因此,党内应取消行政级别,党的干部也不应享受任何行政特权。党的各级机关应尽可能少地占用社会资源,党务工作人员应大大精简,大量工作要由党员义务工作者和志愿工作者承担。党的经费和党维持自己正常活动运转的财产应当和国家财产划分明晰的界限。

这样,就和党群关系鱼水交融的时期一样,党员和党的干部本身就是没有行政权力的群众,自然就不会脱离人民群众;党的工作人员没有优惠特权,投机分子自然就望而却步或进入了也会主动淘汰;党内没有爬台阶的行政级别,党可以不拘一格吸引和选拔全民族的优秀人才,保持自己的生机和活力;党员和党的干部要付出比一般群众更多的努力和贡献,却并没有更多的特殊待遇和享受,其先进性从根本上就可以得到保证;党要管党,党对自己提名的政务官的考察、监督就自然更加到位、更加客观、更加超脱。党政分离,党不对短期的经济、社会等政策及效果直接负责,这样党对不称职的政务官乃至不孚民望的政府,就可以行使党的纪律处分权和提名权,通过人民代表大会的程序进行罢免或换届更换。让党的肌体离开权力之火的煎烤,回到人民中间。

可以想见,对于已习惯于把共产党的干部等同于父母官或权贵的人来说,推行这个改革太难了,简直匪夷所思。但是,回看历史,重读党章,难道这不才正是当年流血牺牲的人们所誓言的崇高信仰和“永不变色”,不才正是真正的共产党人的理想吗?在反腐败这个关系党生死存亡的问题上,现在是在制度变革上下大决心的时候了。应当像当年果断禁止军队和执法机关经商办企业一样,痛下决心实行党政分离的干部制度改革,使党的组织和机体从根本上免除权力的侵蚀和腐化。

(作者为燕京华侨大学校长)

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