构建惩治和预防腐败体系的思考与探索

党中央、国务院把从源头上防治腐败工作纳入了经济和社会发展的整体进程，采取了一系列重大举措，解决了一些多年来没有解决的突出问题。1、军队武警部队政法机关不再从事经商活动达到预期目标；2、党政机关与所办经济实体和管理的直属企业脱钩工作顺利完成；3、行政审批制度改革取得重要成果……

　　○当前，我国的反腐倡廉建设已呈现出四个特点：1、由浅层面到深层次的结合和转变，既注意对腐败结果的治理，又强化对源头的治理，着力解决深层次问题；2、由单项工作到综合治理的结合和转变，既对已经出现的问题一个一个地解决，又着眼于全局和长远，坚持系统治理和整体推进；3、由应急抓到经常抓的结合和转变，特别强调将监督贯穿……

　　○六点思考：第一点思考：反腐倡廉建设必须以完善惩治和预防腐败体系为重点，按照科学发展观的要求，统筹协调、系统治理、整体推进，推动反腐倡廉建设打开新局面，提高新水平，取得新成效。第二点思考：反腐倡廉建设必须以全面坚持反腐倡廉方针为核心，既坚决惩治腐败，又有效预防腐败，做到两手抓、两手都要硬……

　　○惩防体系建设的主要任务要选准“四个点”：1、从提高党的执政能力和拒腐防变能力入手，选准惩防体系建设的着眼点；2、从加强对领导干部、权力运行、重要领域和关键环节的监督制约入手，选准惩防体系建设的着力点；3、从改革和制度建设入手，选准惩防体系建设的切入点；4、从解决损害群众利益的问题入手，选准惩防体系建设的落脚点。

　　构建和完善惩治和预防腐败体系，是党中央从完成经济社会发展的重大任务和巩固党的执政地位的全局出发，为做好新形势下反腐倡廉工作作出的重大战略决策,意义重大而深远。2005年1月，中共中央颁发了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》。2008年5月，中央又印发了《建立健全惩治和预防腐败体系2008－2012年工作规划》。这是深入推进党风廉政建设和反腐败斗争的两个重要指导性文件。

　　 惩防体系建设的时代条件和实践探索

　　构建惩治和预防腐败体系，具有相关的时代条件和国内外重要的历史背景。

　　（一）社会主义市场经济体制的建立为惩防体系的构建提供了制度条件

　　改革开放以来，我国腐败与反腐败的状况与体制转轨、社会转型有着直接的联系。从党的十一届三中全会到十五大前的这一段时间，由于旧的计划经济体制被打破，新的社会主义市场经济体制尚未建立起来，使得腐败现象一度来势很猛。在这种情势下反腐败，不具备提出惩防体系的条件。我们党根据实际情况，果断采取措施，先后提出了领导干部廉洁从政的数十个不准，同时一方面坚决有力地查办大案要案，一方面认真切实地纠正损害群众利益的不正之风，以期遏制腐败蔓延的势头。在实践中逐步确立了反腐败三项工作格局，以后又形成了整体推进反腐倡廉建设的良好局面。

　　党的十四大明确提出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，“要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。经过多年改革，我国社会主义市场经济体制初步建立，市场在资源配置中的基础性作用得到越来越大的发挥。在市场准入、市场体系、市场运行、宏观调控，以及收入分配领域改革、社会保障体系完善、政府机构改革和职能转变等方面，都取得了重要进展。这些都为更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用提供了条件。与此相适应，涉及党政领导干部廉洁从政的法规制度也逐步健全。但应该看到，由于我国建立社会主义市场经济体制的时间短、进程快，一些领域的制度和体制机制还不完善，尤其是适应新形势下反腐倡廉要求的法律法规还不完善。这就决定了过去计划经济体制下不曾发生的腐败现象，将来市场经济体制完善后不易发生的腐败现象，都可能发生。改革开放以来,腐败问题在消费品领域、流通领域、生产要素领域滋生、消长的轨迹，充分证明了完善社会主义市场经济体制和健全反腐倡廉法规制度的必要性和重要性。

　　可见，社会主义市场经济体制的确立和完善，为反腐倡廉建设尤其是惩防体系建设创造了制度条件。

　　（二）我们党长期以来的不懈探索为惩防体系的构建提供了理论准备

　　构建惩治和预防腐败体系，是近些年提出的任务，但是它的基本思想从萌芽到逐步形成，经历了一个较长的时期。

　　第一，以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体，为我们党端正党风和反对腐败奠定了思想基础。

　　第二，以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体，为改革开放和社会主义现代化建设时期反腐败斗争指明了前进方向。

　　第三，以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体，在总结与创新的基础上，初步形成了一条适合中国国情的反腐败新路子。

　　第四，以胡锦涛同志为总书记的党中央，在继承中发展和创新，提出了有中国特色的惩治和预防腐败体系的构想。
从2002年11月党的十六大召开，到2005年1月颁布《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，中间只隔了两年多一点时间。在这期间，党中央一方面带领全国人民聚精会神搞建设，一心一意谋发展;一方面高度重视党风廉政建设和反腐败工作，提出了一系列重要思想和论述。自2003年10月起，胡锦涛同志20多次强调要加强党风廉政建设和反腐败工作，建立健全惩治和预防腐败体系。

　　在党的十七大上，胡锦涛同志明确指出，要以完善惩治和预防腐败体系为重点加强反腐倡廉建设。以后他又强调说，这是我们党深刻总结反腐倡廉实践经验、准确把握我国现阶段反腐倡廉形势得出的科学结论，也是我们推进党风廉政建设和反腐败斗争必须抓好的战略任务。

　　（三）党中央关于从源头上防治腐败的决策部署及其实施为惩防体系的构建提供了实践基础

　　改革开放以后，针对腐败现象这股风来得很猛的实际情况，我们在一段时间内侧重治标，力图把腐败现象蔓延的势头遏制住,作这样的选择和努力是正确的,也是有效的。所以党的十四大要求加大反腐败工作力度。随着党风廉政建设和反腐败斗争的深入发展，随着面上的腐败问题和不正之风在一定程度上得到治理和纠正，反腐倡廉工作越来越触及到体制机制制度等深层次问题。为此，党的十五大要求“通过深化改革，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤”。党的十六大要求逐步加大治本的力度，从源头上预防和解决腐败问题。党的十七大进一步明确，要在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域。

　　党中央、国务院把从源头上防治腐败工作纳入了经济和社会发展的整体进程，采取了一系列重大举措，解决了一些多年来没有解决的突出问题。1、军队武警部队政法机关不再从事经商活动达到预期目标；2、党政机关与所办经济实体和管理的直属企业脱钩工作顺利完成；3、行政审批制度改革取得重要成果；4、财政、金融、投资体制改革不断推进；5、干部人事制度改革深入发展；6、司法体制和工作机制改革稳步实施；7、工程建设项目招标投标、国有土地使用权出让、产权交易和政府采购“四项制度”逐步完善；8、治理商业贿赂工作取得重要阶段性成果。

　　处于这样的大背景下，我们党在强调加大惩治腐败力度的同时，作出了建立健全惩治和预防腐败体系的重大决策，之后又进一步完善了反腐倡廉指导方针的提法，把它完整地表述为四句话、十六个字，即标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防。

　　惩防体系建设的功能定位和理论思考

　　我们要不断深化对构建惩防体系的理性认识，准确把握惩防体系建设的战略布局，发挥其全局性和关键性作用。

　　（一）惩防体系建设的功能定位

　　惩防体系具有五个显著特征，这些特征决定了它的功能定位。在反腐倡廉建设中，惩防体系处于全局性地位，起着关键性作用。它是一项科学决策、一个综合战略、一种制度性安排，也是一个创新工程。

　　第一，从党和国家工作的大局看，它具有战略性。

　　其一，它着眼于提高党的执政能力和全党拒腐防变能力的历史任务，具有前瞻性。其二，它调动的是全党和全国各方面的力量，具有全局性。其三，它安排的是一个比较长时期、需要坚持不懈抓好的工作，具有经常性。其四，它重在做好打基础、利长远的工作，具有稳定性。其五，它着力于解决实际存在的“教育不扎实、制度不健全、监督不得力”的问题，具有实效性。

　　第二，从滋生腐败与遏制腐败的发展逻辑看，它具有科学性。构建惩治和预防腐败体系，体现了以科学发展观指导反腐倡廉建设的新视野、新境界。构建惩防体系既是贯彻科学发展观的重要体现，又是推动科学发展观落实的重要保障，并且本身也是一个科学的体系。客观上，是基于社会主义初级阶段世情、国情、党情的深刻变化；主观上，反映了我们党对反腐败斗争长期性、复杂性、艰巨性的清醒认识。有四条非常重要：1、系统总结了反腐倡廉的基本经验；2、准确把握了我国现阶段反腐倡廉形势；3、自觉遵循了我们党在长期执政、改革开放和发展社会主义市场经济等三个基本条件下推进反腐倡廉工作的客观规律；4、牢牢坚持了与中国特色社会主义事业总体布局、与完善社会主义市场经济体制、与我国发展进程、与党的建设新的伟大工程相适应。经历了这些年的探索和实践，我们都有这样的感受，凡是反复出现的不廉洁现象，必有规律可寻；凡是集中发生的腐败问题，必有其滋生发展的深层次动因。当前，我国的反腐倡廉建设已呈现出四个特点：1、由浅层面到深层次的结合和转变，既注意对腐败结果的治理，又强化对源头的治理，着力解决深层次问题；2、由单项工作到综合治理的结合和转变，既对已经出现的问题一个一个地解决，又着眼于全局和长远，坚持系统治理和整体推进；3、由应急抓到经常抓的结合和转变，特别强调将监督贯穿于权力运行的全过程，把内部制约与外部监督结合起来，重在构建法律制度和制约机制；4、由侧重遏制到注重预防的结合和转变，把工作思路由单纯地亡羊补牢调整到着力未雨绸缪上来，建立有效的预警机制。
第三，从体系的内部结构看，它具有系统性。惩防体系的主体内容——教育、制度、监督、改革、纠风和惩治，是我们党长期以来特别是改革开放以来从严治党、从严治政的主要实践活动，涵盖了党风廉政建设和反腐败斗争的基本方面，且每项任务之间又有必然的内在联系，一环紧扣一环。如何抓好这六项任务的思路和对策，都是从实践经验中总结和提炼出来的，具有很强的系统性。系统论的六大原则，即整体性、关联性、动态性、时序性、层次性和综合性，都得到了体现。惩防体系建设的六个方面分工明确、彼此相联，统一于反腐倡廉建设的大系统之中。正是因为依托惩防体系，我们才能更加明确地把反腐倡廉作为一个系统工程，有目标、有计划、有步骤地向前推进。

　　第四，从国际反腐败斗争的背景看，它具有开放性。

　　做好反腐倡廉工作，必须要有战略思维和世界眼光，深刻分析国内反腐败斗争所处的背景，注意观察国际反腐败斗争的走向，不断拓宽眼界和思路，为坚决惩治腐败和有效预防腐败搭建更加广阔的平台。

　　当今世界，是以经济一体化、全球化为基础的世界；当代中国，是全方位开放的中国。这一特点，理所当然地会反映到我国的反腐败斗争中。腐败已经是一种世界性的通病，反腐败是各国政府必须共同面对的严峻挑战。这一现实，既要求我们不能“关门反腐败”，也为我们借鉴国外有益经验，促进我国的反腐倡廉工作创造了有利条件。纵观人类社会发展的历史，政治文明始终处于不断演进之中，并与一定的国家形态相联系。研究借鉴国外反腐倡廉的经验和做法，不能生搬硬套，一定要适合中国国情，为我所用。

　　（二）惩防体系建设的六点思考

　　第一点思考：反腐倡廉建设必须以完善惩治和预防腐败体系为重点，按照科学发展观的要求，统筹协调、系统治理、整体推进，推动反腐倡廉建设打开新局面，提高新水平，取得新成效。

　　第二点思考：反腐倡廉建设必须以全面坚持反腐倡廉方针为核心，既坚决惩治腐败，又有效预防腐败，做到两手抓、两手都要硬，统一于反腐倡廉建设的全过程。

　　第三点思考：反腐倡廉建设必须以制度设计和安排为关键，逐步铲除滋生腐败的土壤和条件，从源头上预防和治理腐败。

　　第四点思考：反腐倡廉建设必须以贯彻和体现降低反腐败成本、增加搞腐败风险为基本要求，增强反腐败的预见性和威慑力，提高工作效率和质量。

　　第五点思考：反腐倡廉建设必须以发展和改革为根本途径，用开阔的视野全面审视国内和国外大环境的变化和特点，立足发展，深化改革，不断创新，走出一条适合我国社会主义初级阶段基本国情的有效开展反腐败斗争的路子。

　　第六点思考：反腐倡廉建设必须以促进科学发展、构建和谐社会、捍卫公平正义、维护人民群众根本利益为主要目标，最大限度地遏制和防止腐败。

　　惩防体系建设的重大意义和指导原则

　　我们要深刻理解和准确把握惩防体系建设的重大意义和指导原则。

　　（一）惩防体系建设的重大意义

　　构建和完善惩治和预防腐败体系，对于更加坚决、更加科学、更加有效地惩治和预防腐败，保持党的先进性和提高拒腐防变能力，具有十分重要的意义。党的十七大将建立健全惩治和预防腐败体系写入党章，以党的根本法规的形式固定下来，这是对近年来反腐倡廉理论思考和实践探索的科学总结和充分肯定。

　　第一，扎实推进惩防体系建设，是促进中国特色社会主义事业顺利发展的重要保证。

　　第二，扎实推进惩防体系建设，是全面推进党的建设新的伟大工程的客观需要。

　　第三，扎实推进惩防体系建设，是深入开展反腐倡廉建设的必然要求。
（二）惩防体系建设的指导原则

　　构建和完善惩防体系建设，必须以党的执政能力建设和先进性建设为主线，坚持党要管党、从严治党，紧密结合党的思想建设、组织建设、作风建设和制度建设，以改革创新精神整体推进惩治和预防腐败体系建设各项工作，为改革发展提供有力保证。

　　第一，必须服从服务于党和国家工作大局。坚持党要管党、从严治党，把反腐倡廉建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设和党的建设之中，与中国特色社会主义事业总体布局、完善社会主义市场经济体制、发展社会主义民主政治和推进党的建设新的伟大工程相适应，更好地体现反腐倡廉与改革发展同步推进、协调发展的战略意图，既发挥服务和促进作用，又推动反腐倡廉建设深入开展。要调动全党力量，整合各方面资源，组织群众积极参与，实行多措并举，加强系统治理，整体推进反腐倡廉工作。

　　第二，必须深入贯彻落实科学发展观。惩防体系建设是一个系统工程，需要建立综合战略，讲究手段的综合性、过程的渐进性、思路的开放性和工作的层次性。要做到这些，必须增强运用科学的方法和手段推进反腐倡廉建设的能力，牢牢把握发展这个党执政兴国的第一要务和全面协调可持续的基本要求，紧紧围绕科学发展谋划和推进反腐倡廉建设；牢牢把握以人为本的核心理念，切实把立党为公、执政为民、发展、保障党员权利、促进党内生活健康和谐作为反腐倡廉建设的基本价值取向；牢牢把握统筹兼顾的根本方法，遵循反腐倡廉工作规律，努力形成内外衔接、上下配套、结构合理、运作科学的反腐倡廉工作机制。

　　第三，必须全面坚持反腐倡廉方针。随着改革的深入、经济的发展和市场化进程的加快，经济成份的多样化，利益主体的多元化，社会生活的复杂化，腐败的成因和表现形式越来越复杂多变，反腐败斗争的具体形式和内容也随之发生了变化，综合性、整体性的要求越来越高。对一种腐败现象的治理，往往需要多方位展开，各种措施综合运用才能奏效。中央提出的反腐倡廉方针，是一个完整的指导思想，要全面准确地理解和把握。必须正确处理治标与治本、惩治与预防的关系，使二者相互融合、相互促进，统一于反腐倡廉建设的全过程。坚持惩治和预防两手抓、两手都要硬，既要坚决惩治腐败，又要加强有效预防。

　　第四，必须大力推进实践和理论创新。深刻把握我们党在长期执政、改革开放和发展社会主义市场经济条件下加强反腐倡廉建设面临的新形势新任务，认真研究党风廉政建设和反腐败斗争中的新情况新问题，及时总结实践中的新经验新做法，探索和把握反腐倡廉工作的规律，以改革精神推进制度建设，以创新的思路寻求治本办法，不断提出反腐倡廉的新思路新举措，推动惩治和预防腐败工作向纵深发展。

　　第五，必须狠抓各项任务落实。各级党组织要切实担负起领导惩防体系建设的政治责任，严格执行党风廉政建设责任制，坚持党政齐抓共管。各级纪检监察机关要充分履行职责，加强组织协调，开展监督检查，增强工作实效。要以建设性的思路、举措和方法推进反腐倡廉建设，不断形成有利于反腐倡廉建设的思想观念、文化氛围、体制条件、法制保证和工作机制。要把教育的说服力、制度的约束力、监督的制衡力、改革的推动力、纠风的矫正力、惩治的威慑力结合起来，提升反腐倡廉建设的综合效应。

　　惩防体系建设的整体目标和主要任务

　　惩治和预防腐败体系建设涉及党的建设、政权建设和社会管理的各个领域，覆盖面广，任务量大。我们不仅要制定科学的整体目标，还需提出明确的工作任务。

（一）惩防体系建设的整体目标

　　《实施纲要》把惩防体系建设的战略性目标确定为：到2020年，建成完善的惩治和预防腐败体系。《工作规划》把惩防体系建设的阶段性目标确定为：到2010年，建成惩治和预防腐败体系基本框架。

　　就整体目标问题，要注意把握好以下几点：

　　第一，正确理解惩防体系建设的目标。确立以上目标，既有充分的依据，又留有一定的余地，没有把话说满。到2010年社会主义市场经济体制比较完善时，建成惩治和预防腐败体系基本框架是有把握的；到2020年社会主义市场经济体制已经成熟时，建成完整的惩治和预防腐败体系也是能够实现的。因为现在已经有了比较好的基础，有利条件也很多。比如，我们已在思想教育、法律法规、权力监控、源头治理等方面取得了重要进展，再加上社会主义现代化建设的又好又快发展所提供的物质和社会基础等等。

　　第二，准确把握构建惩防体系与反腐倡廉建设的关系。党的十七大明确把完善惩治和预防腐败体系定位为反腐倡廉建设的重点。抓住体系建设这个重点，就抓住了反腐倡廉建设的主要矛盾。反腐倡廉建设要紧紧抓住体系建设这个重点，突出这个重点，围绕这个重点来开展。要把体系建设的进程作为衡量和检验反腐倡廉建设成效的重要尺度。

　　第三，有效保持战略性目标与阶段性目标的互动。

　　惩防体系建设是一个渐进的、持续的发展过程，既要有战略思维，又要有具体要求；既要　 有长期目标，又要有近期安排。《实施纲要》明确了惩防体系建设的战略性目标，《工作规划》根据形势和任务的发展变化，充实、调整了惩防体系建设的阶段性目标。后者是前者的深化和具体化。要通过每一个过程的努力，以各个时期的工作成效，保证最终结果的实现。我们既要重视过程，更要重视结果。

　　（二）惩防体系建设的主要任务

　　要选准“四个点”：

　　1、从提高党的执政能力和拒腐防变能力入手，选准惩防体系建设的着眼点；

　　2、从加强对领导干部、权力运行、重要领域和关键环节的监督制约入手，选准惩防体系建设的着力点；

　　3、从改革和制度建设入手，选准惩防体系建设的切入点；

　　4、从解决损害群众利益的问题入手，选准惩防体系建设的落脚点。

　　要抓好六项主要任务：

　　第一，推进反腐倡廉教育，夯实廉洁从政的思想道德基础。

　　第二，健全反腐倡廉法规制度，提高反腐倡廉的制度化、法制化水平。

　　第三，强化监督制约，保证权力正确行使。

　　第四，深化体制机制制度改革，从源头上防治腐败。

　　第五，纠正损害群众利益的不正之风，切实解决损害群众利益的问题。

　　第六，保持惩治腐败的强劲势头，严厉惩治腐败分子。

　　以上教育、制度、监督、改革、纠风、惩治六项任务中，基础性工作有三项，即教育、制度、监督，概括起来就是两个方面，一是惩治腐败，一是预防腐败。如果再提炼一下，那就是两个字：“惩”与“防”。