李玉霄：三峡库区的“圈地运动”(南方周末 2000-6-16)

　　南方周末2000－06－16

　　说到“圈地”，人们想到的是英国的工业革命，想到的是着羊群、篱笆、资本家和失去土地的农民。

　　在世纪之交，在重庆忠县，却上演着另一种“圈地运动”，某些主管部门利用移民迁建城镇之机，超规模征用农民的土地，并利用这些土地牟取非法利益，中饱私囊。据了解，这样的“圈地运动”也发生在忠县以外的三峡移民涉及的地方。

　　在制度不健全的情况下，每一项大的工程项目的建设，几乎都可能给某些人和某些部门牟取私利的机会。耗资千亿的三峡工程，自然也没有被违法者放过。根据国家审计署对１９９８年度三峡移民资金使用情况的审计，移民资金被挤占挪用现象严重，已查出的金额达４·７３亿元。除了挤占挪用移民资金，涉及三峡工程的腐败方式还有多种：移民资金用于非移民项目，移民工程项目超规模、超标准建设，移民行政管理经费普遍严重超支，挤占挪用耕地占用税，倒卖移民已征用土地，截留挪用土地出让金，贪污、侵吞、挪用移民资金，等等，“圈地运动”只是其中的一种。

　　如果没有重庆市忠县石宝镇山羊村临江组（移民后改称临江居委）组长这个身份，３６岁的童礼凤就是三峡库区一个普普通通的农家妇女，勤快、泼辣、嗓门高，家里伺候丈夫孩子，地里忙着农活。但是去年初，因为移民征地问题，村民和镇政府闹翻了脸，她被乡亲们推选作组长，自此，她的生活完全变了样。

　　她经常光着脚从山坡上的水田里急匆匆地跑回家，裤脚一只高一只低，激动地大着嗓门向远道而来的记者反映问题；隔些日子，她要挨家挨户地筹集路费，坐船沿着长江“下水”或者“上水”，下水是去万县，上水是去重庆；她随身揣着的小本子上记满了各地记者的名字，隔三岔五，她会给他们打电话，虽然他们的答复往往让她失望；她向外投寄了许多求助材料，也学会了发传真；对于和移民、征地有关的法律条例，她已经相当熟悉，并且在律师的帮助下把镇政府告上了法庭。

　　在长江三峡库区移民大县重庆市忠县，有一大批童礼凤这样的上访者，有的是年老体衰的农民，有的是年轻力壮的厂长经理。他们日复一日、年复一年锲而不舍地上访和告状。他们反映，自从五年前开始移民搬迁以来，忠县国土、移民部门和一些乡镇政府无视国家和移民利益，征地上少批多占，疯狂圈地，几百亩、几千亩的土地被人为“蒸发”；挤占挪用移民资金，致使移民迁建企业垮于朝夕之间；虚报移民人数，冒领国家移民资金，等等。

　　４月下旬，针对移民征地和移民资金使用问题，记者前往忠县实地调查。

　　忠县县城新区：２０００亩土地“蒸发”内幕

　　在忠县，少批多占最为突出和严重的是县城新区的迁建。上访群众反映，仅在忠州镇红星村一个村的征地过程中，忠县国土局就少批多占了２０００多亩土地。

　　三峡大坝完工后，忠县县城有三分之二的面积处于１７５米的淹没线下，忠县政府决定征地建设新城区，其中包括征用忠州镇红星村６个生产小组的所有土地。１９９５年，四川省政府第４９号文件批准了忠县政府的征地申请，同意对红星村６个组的土地和１３３７口人“全征全转”，即耕地非耕地全部征完，村民全部转成非农业人口。１９９６年１２月２０日，重庆市府第４０４号文件作出了同样的决定。

　　但是早在重庆市的文件下达之前，忠县国土局已经于１９９６年１月份开始在红星村征地，待到文件下达时，６个组的土地已相继征完。

　　也就是从开始征地的第一天起，被“全征全转”的红星村二、三、四、五、八、九组的村民就和县里的有关部门闹上了。

　　双方争执的焦点是征地面积。

　　忠县国土局向上级政府申报时称，红星村６个小组１０００多人所有土地加在一起，只有４１０·１８亩，其中耕地１８２·７４亩，非耕地２２７·４４亩。而村民们死活不同意国土局的这一说法，他们说６个组实有土地２４６３·１亩，比县里上报的多出２０５２·８亩，县国土局谎称全部土地只有４００多亩，“全征全转”时便“偷梁换柱”，将实有的全部土地２４００多亩当作“４１０·１８亩”一杆子全征过去，一下子多占了２０５２·８亩。

　　在大兴土木的县城新区，记者坐着出租车花了半天时间才将原红星村范围内的一些工程看了一遍。给记者带路的一位中年村民说，红星村东西和南北的长度都超过两公里，在这么大的范围内硬说只有４１０亩耕地，只能是睁着眼睛说瞎话。

　　县国土局可不认为自己是“说瞎话”。４月２５日上午，忠县国土局局长鞠清万称，凡是统征土地，一律按计税面积（农民交纳农业税的面积）计算，全国各地都是这么搞的，约定俗成。县移民局陶副局长告诉记者，以计税面积统征土地，是国家土地法的规定。这两位主管部门的负责人都认为，实有耕地超过计税面积，恰恰说明农民几十年来在耕种着不需要交纳农业税的土地，说明农民一直在占着国家的便宜，现在土地被统征了，占不到便宜了，便心怀不满，到处上访告状。

　　但是，他们的这一说法遭到了红星村村民们聘请的律师何守兵的驳斥。他说，翻遍国家新旧两部土地法，都找不到一款允许以所谓的计税面积为基准进行征地的条文，忠县国土、移民部门的做法在法律上站不住脚，没有明确而可靠的法律依据。

　　即便忠县有关部门的做法在法律上能够站住脚，计税面积和实际面积又怎会相差６倍之巨？如果真像国土局、移民局两位局长所言，几十年来，红星村的村民一直在“占着国家的便宜”，忠县国土管理部门又有没有责任？

　　其实，和相邻的忠州镇北门村相比，红星村村民的遭遇还算好的，北门村一组实有耕地面积３７４亩，二组是５４１·６亩，合计９１５·６亩。１９９６年，忠县以建设北山希望小学为由，将北门村一组、二组“全征全转”，在忠县政府向上呈送的征地申请上，这９１５·６亩土地竟一下子狂缩变成了屈指可数的３４亩（耕地２７·４９８亩，非耕地６·５０２亩），当然，这３４亩又是那所谓的“计税面积”。

　　按照国土局认定的３４亩推算，北门村一组人均耕地０·１２亩，二组则只有０·０１亩。这首先遭到了二组群众的嘲笑，因为他们实际人均耕地再少也不会少到只有一厘地。

　　据了解，忠县建设县城新区，共征用了红星、北门、苏家、郑公、芝麻、长河等六个行政村近三十个组的耕地，全是以计税面积征用，全都没有实地丈量，其中被人为“蒸发”了多少土地，恐怕只有忠县国土局最为清楚了。

　　在忠县，除了县城新区，已被列入移民迁建规划的石宝、干井、东溪、乌洋、新生、复兴六个乡镇，也都或多或少地存在着少批多占的问题。石宝镇山羊村临江组的村民都说全组淹没线上的土地是１５０亩左右，但石宝镇政府认定只有９７·５亩，双方各执一词。村民要求参照１９９２年水利部长江委航测面积实地丈量，双方共同阅图指界，镇政府死活不干，争执了几年时间，还是互不服气，当然，征地协议书上的数字还是按照镇政府的来。村民要求按实际面积补偿，镇长申云说：“补偿只能按账上面积算，不服的可以上告上访，告赢了我负担你们的车船费。”

　　在忠县采访期间，记者多次在长江两岸的大山间穿行，举目所见，凡是有点泥土的地方，不管山有多高、坡有多陡，几乎全是庄稼而不是树林。何以致此，原因太多，但三峡库区土地资源尤其可耕地资源极度稀缺、库区环境对人口的承载力极度虚弱，却是当地妇孺皆知的事实。也正因为此，三峡移民搬迁方式才由起初的就地后靠改为现在的异地外迁安置为主。两相比较，忠县有关部门、单位几乎不管不顾地圈地，而且圈的多是可耕地中的上等地，下手之狠，全然不计后果。

　　少批多占后患无穷

　　在三峡库区，大范围存在的少批多占（或者先占后批甚至占而不批）只是可以一眼看得到的表面现象，更多的更严重的问题还隐藏在它的后头。

　　新城镇建设用地规模无人遵守，一再被突破，是少批多占最直接的后果。据记者了解，国家在制定移民安置规划时，已经充分考虑到了移民城镇搬迁建设的规模和标准，充分考虑到了库区日后持续发展的需要，制定的规划普遍比库区城镇现有的规模、水平有所扩大和提高。例如新县城的迁建规划一般比旧县城扩大了２—４倍。也就是说，国家审定下达迁建规划，已经足够库区政府使用的了。但现实情况是，三峡库区需要迁建的一些县城和乡镇，往往置国家的三令五申于不顾，仍是一而再、再而三地突破迁建规划，随意超规模、超标准建设新城镇。

　　根据监理部门对三峡库区１３个县（区）的监测，新城镇实施规模平均超过迁建规划规模３０％。在忠县，石宝镇的新场镇区迁建就是典型一例。

　　上级政府下达石宝镇迁建规划是２９９·７亩，镇党政领导对外和对上也一致宣称新场镇面积没有超标，但是一不小心，登在忠县报上的一条消息透露出了真情。这条消息说，石宝新镇已经用地６００多亩。６００多亩，超标３００多亩，其中的哪一亩不是库区农民赖以活命的良田？

　　良田被占之后，也就顺理成章地成了一块块“唐僧肉”，那些平日里有头有脸的人物此时纷纷伸手，意欲渔利分羹。

　　在超规模建起来的石宝新镇上，首先矗立起来的是镇政府、工商所、税务所、供销社、信用合作社、财政所的办公大楼，它们装饰豪华，气派非凡，与周围的破旧民房形成强烈反差。几条主要街道两边，则是一栋栋深为移民群众诟病的商品房。据群众反映，镇里不严格按照国家和重庆市有关法规进行补偿，反而以早在１９９３年忠县自己颁布的一个《忠县非农业建设用地统征暂行办法》为标准，低价强行征走土地，然后炒卖地皮。这些占据了新镇黄金地段的商品房便由此而来。

　　商品房的主人全是外村外镇的有钱人，没有一户是移民。那些行将失去房屋和土地的石宝镇移民，反映当初征地时，镇里主要领导亲口承诺，迁建后优先安排他们的宅基地。现在，面对他们的呼声和要求，镇里领导的回答是：“有钱的住正街，没钱的住边边角角。”

　　鼠有鼠路，蛇有蛇道，胆大妄为者渔利和分羹的方式多种多样。在石宝镇，国土干部手中握有批地皮的权利，谁想在新镇上建房，必须先过他这一关。镇领导则直接在新街上盖起了房屋，副书记范远梅一套，副镇长戴远安一套，镇党委书记邓礼怀给他的老表秦丰弄了一套，分管移民的副镇长崔吉权有三套。

　　而在忠州镇北门村，占地建集资房炒卖房地产者有许多来自县里的要害部门。村民举报说，几年来，县几个要害部门都有一些干部以种种名义在北门占地建房，有的是自建住房，有的是只用于转手倒卖的集资房，他们往往不是自己出面，而是躲在幕后做老板，县国土局的一对夫妻因此而大发横财。

　　与此同时，新镇搬迁也为当地部分官员的以权谋私者提供了机缘。某镇党委书记掌管工程发包权，于是其姨妹夫杨仁庭就很自然承包了镇政府、工商所、税务所和财政所的办公楼工程。石宝镇一期道路工程的五条水泥路花掉移民款２００多万元，五条路的实付工程款无一不大幅度超预算，其中四号路总长５４０米，造价高达１７５万多元，超出预算７３万多元。石宝镇人大主席团实在看不下去镇里的种种做法，去年他们作出一份审查报告称，五条路的造价“与当地移民和各项事业建设的工程造价极为反常，与移民补偿的实际定价极不平衡”。

　　移民迁建用地不能专地专用，反而成了摇钱树，这在忠县国土局局长鞠清万那里，竟然非常合情合理。４月２５日，鞠打了一个让记者目瞪口呆的比方：“统征土地就像杀猪卖肉一样，我花三百块钱买你一头猪，杀了之后我要把肥的瘦的、排骨蹄膀分开卖，卖了五百块钱，这时候你不干了，你说整头猪三百块卖得太便宜，要卖五百块。你说，这样行吗？”

　　记者把鞠局长的这个比方转述给一位年近花甲的村民听时，他涨红了脸，怒不可遏地说：“他怎么就不想想自己只花了一只猪腿的钱？！”