新加坡《联合早报》 危机管理的政权地方化

最近一段时间以来，中国中央政府正在就应付突发事件酝酿和出台一系列法律、法规，包括国务院提交给全国人大常委审议表决的《突发事件应对法（草案）》和国务院为全面实施《国家突发公共事件总体应急预案》而颁发的《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》。这些法律、法规的制定，表明中国政府已经努力把应付突发事件法制化和制度化。
突发事件包括诸如天灾、公共卫生、意外事故和社会群体事件等等。各种突发事件互为关联，如果处理不好，就会影响社会的稳定。各种迹象表明，今天的中国社会正在进入突发事件的高峰期。且不说天灾、“非典”（即“沙斯”）和“禽流感”等经常出乎人们预料的突发事件，高速工业化和社会经济的转型也经常导致一些突发事件的产生，如重大事故和规模不等的社会冲突。
媒体不当的“炒作”对社会不利
古今中外，突发事件的发生没有什么可以令人意外。即使是群体性社会事件或者社会抗议事件，没有一个国家可以避免，发达国家和发展中国家都同样面临这些问题。在西方发达国家，由工业化带来的社会转型也曾经在很长一段时间里导致社会不稳定。即使在今天，各发达国家在向后工业化社会的转型进程中，也经常发生社会抗议运动。中国的特殊性，在于中国社会经济转型的规模、速度及与之相关的复杂性是没有先例的。如何保障转型期间的社会稳定一直是政府所面临的一个重大挑战。
应对突发事件都是各国政府的一项重大责任。发达国家在这方面有比较多的经验，不管发生怎样的突发事件，不至于导致整体社会的瘫痪。但很多发展中国家的情况则不同，一些政府面临突发事件，无能为力，社会稳定往往得不到保障。中国政府开始从法制层面来应付突发事件，应当说是为了从制度层面保障社会稳定的重要一步。
但是，从一些法律、法规的规定来看，也有产生负面结果的可能。重要的不仅仅在于用法制化手段来应付突发性事件，法制化的具体内容也同样重要。用什么样的手段就会有什么样的结果。方法应用不当，就会产生一些法律和法规制定者本身并不想要看到的后果。
最令人担心的地方就是其中一些规定有可能导致政权的地方化（localization）。例如，《突发事件应对法（草案）》的第57条规定，“新闻媒体违法规定擅自发布有关突发事件处置工作的情况和事态发展的信息或者报道虚假情况，情节严重或者造成严重后果的，由所在地履行统一领导职责的人民政府处5万元以上10万元以下的罚款”。对这一条规定，新闻界已经从新闻自由的角度提出了诸多的质疑。但更为严重的是这一规定可能会导致信息的地方化，从而导致国家权力的地方化。
媒体有可能对突发事件进行不当的“炒作”，从而对整体社会利益产生负面影响。但如果让地方政府来处理媒体所能发布的信息，那会是一件非常糟糕的事情。地方政府必然会对信息进行控制，发布只对本身利益有利的信息。
暴力手段地方化带来更多问题
在现代社会，媒体是能够让社会成员享受“公民权”的重要途径，因为媒体是把“地方事件”转换成“国家事件”的“转换器”。一个地方发生了突发事件，通过媒体的报道，才会引起社会整体的关注，求得问题的解决。地方居民也因此而发展出公民感和国家认同感。如果地方政府控制了这些信息，社会成员又如何可能享受“公民权”呢？在地方政府以自己的方式来处理突发事件时，很难保障社会成员的“公民权”不会受到侵犯。
更为糟糕的是，如果地方政府隐瞒信息，但又没有能力来处理突发事件时，由此导致的严重后果还是要让整体社会来承担，担负责任的是中央政府而非当事的地方政府。在这方面，人们应该从“非典”学到很多教训了。
《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》规定，在处理重大事件时，要“军地协调”或者“军地结合”。这一规定从理论上看似乎没有问题，因为长期以来，地方政府和军队在处理突发事件，尤其是自然灾害时，扮演一个关键的角色。但在中央和地方的职责和权限没有明确规范好的情况下，“军地结合”的原则在实际操作过程中，很可能会导致使用暴力的决定权落到地方手中。
近现代国家和其它类型国家最主要的区别在于，在前者，国家（中央政府）垄断暴力手段，而在其它类型国家，暴力手段经常是被地方化的。一旦暴力手段被地方化，现代国家权威就会受到威胁。说今天的地方政府会使用暴力手段搞地方主义可能过于夸张，但可以预期的是，任何容许地方政府有更大空间以暴力手段来对付突发事件的举措，都会导致中央权威的弱化和社会成员的公民权遭到侵犯。
在中国历史上，每当突发事件层出不穷时，为了维持社会秩序，执政者往往都会用暴力手段地方化的方式来应付，就是说让地方政府来扮演一个实质性的角色。但每次暴力手段地方化在解决了一些问题的同时，却制造了更多的问题，其中之一就是政权的地方化。历史当然不会重复，但教训也不可忘记。
在很多方面，今天中国国家制度的建设还不健全，貌似集权，实则相当分权。新闻自由和（中央政府）暴力垄断对维持一个现代国家至关重要。不应当为了应付突发事件而让地方政府过多控制信息媒体和使用暴力。
中国的社会经济发展到现在这个阶段，要有效应付突发事件，不仅仅要依靠地方政府，更重要的是要依靠社会力量，尤其是市民社会的培养。把过多应当属于中央政府的权力下放给地方政府，给正在进行中的国家制度建设会造成不可设想的后果。（作者：郑永年，英国诺丁汉大学中国研究所教授、研究主任