聚焦农村“新土改”

日前，国土资源部和监察部联合发出的《关于进一步落实工业用地出让制度的通知》明确指出，农用地转工业用地必须采取招标、拍卖、挂牌方式公开确定土地价格和土地使用权人。业内人士分析认为，这一政策的出台，给农用地的流出装了一道“安全锁”。
　农地流转在我国已成为涌动的热流。农地流转对扩大内需有何帮助？流转的规范程度将如何提高？事实上，被业内专家称为“新土改”的农地流转正在影响着我国农村社会经济的发展，其背后的问题亟待关注。
　　逐渐升温的农地流转
　　近年来，随着外出农村劳动力增多和现代农业发展，农地流转数量和规模逐步增长。数据显示，2008年底，全国土地承包经营权流转面积达1.09万亩，占农户承包耕地总面积的8.9%。据现行《农村土地承包法》，农地流转主要有转包、出租、置换、转让及合作入股等形式。
　　农业部副部长陈晓华指出，转包和出租是农地流转的主要形式。此外，农业流转也不局限于农户之间。据调查，目前，在农户之间进行的农地流转占64%，一些工商企业、龙头企业、农民专业合作组织、专业大户等规模经营主体作为受让方参与流转的规模逐渐增加。
　　“当前农村土地流转总体上平稳健康。”陈晓华表示。
　　同时，各地在农村土地流转上也进行了不少有益探索。在流转市场建设方面起步较早的山东省滕州市在推广西岗镇“建立全国首家农村土地流转有形市场”经验的基础上，搭建服务平台，畅通流通渠道，规范运作机制，土地流转取得明显成效。截至2008年9月，滕州市已累计流转土地面积10.8万亩，占总耕地面积的9.4％，流转后的土地平均亩增收入810元。此外，重庆市渝北区农村土地流转市场成为重庆首家土地流转市场，广州在17个中心镇率先开始建立土地流转市场工作，南京、西安等地也在加紧脚步，将土地流转推向市场。
　　“三个不得”确保国家粮食安全
　　粮食安全是农地流转的一道“红线”。如何在农地流转中，既做到流转形式多样化，又确保国家粮食安全？
　“农地流转的底线是‘三个不得’。”农业部部长孙政才表示，土地流转的主体是农民而不是干部，机制是市场而不是政府，前提是依法自愿有偿，形式可以多样，时间只要在承包期限内可长可短，但底线是“三个不得”：不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。他强调，土地流转要协调好国家、农民和经营者的利益关系，既要保障国家粮食安全，又要保护农民土地承包权益，还要保证经营者效益。
　　事实上，正是这“三个不得”为国家粮食安全提供了保障。专家认为，这三条规定有效遏制了农地流转中的“非农化”和“非粮化”倾向。

　　“在土地流转过程中要正确引导和扶持规模经营主体发展粮食生产，促使流转土地向种粮方向发展。”甘肃省农牧厅副厅长刘志民表示，该省今后开展土地流转试点、试验，应严格遵循流转的农用地不得改变农业用途，属于基本农田的，流转后不得改变基本农田性质，不得从事种树、挖鱼塘、建造永久性固定设施等破坏耕作层的活动。

扩大农村内需的“通道”
　　“农村土地使用权改革是打通内需发展的战略通道。”战略发展专家武建东认为，通过农民资产变为资本，我国的内需体系将得到转折性提高。
　　数据显示，2008年1-8月中国社会消费品零售总额为68439.2亿元，虽然比上年同期增长了21.9%，但按地区划分，市县零售总额54292.9亿元，县以下零售仅为14146.3亿元。这一数据说明后者是我国内需经济薄弱的要害之处。“中国一天不解决农村市场的消费经济的扩张，中国的内需经济体系就无法良性运转。”武建东说。
　　此外，农地流转将有助于解决中国村镇建设的资本积累问题。据测算，100亿平方米的农民住宅可以改建成300亿平方米以上的新建住房。“此举将有效解决中国城市化的运转模式问题，这种以市带村的资本流运转是中国现代化的理想扩张。”武建东说，“大郊区”的实质就是以中国农民拥有的土地物权，解决中国农村的社会保障、居住保障、土地财富利益分配问题，分区域有效地实现农村市场经济的转型。
　　据推算，如果通过抵押、担保等路径打通农村不动产体系的融资渠道，理论上将每年增加近十万亿规模的内需能力，极大地促进社会直接消费。
　　农地流转须谨防“后遗症”
　　尽管当前农地流转大方向良好，但随着流转规模的扩大，问题和矛盾也在逐步凸显。
　　据了解，当前农地流转中仍存在违背政策、政府行为不当以及流转利益纠纷等问题。由于不少地方农地流转信息体系尚未建立，分散的农户在流转土地时，在定价权上处于不利地位；而有的地方政府盲目对流转下指标、定任务，留下了诸多隐患。此外，农地流转的“非粮化”问题也值得关注。据农业部调查，目前农户之间流转土地中用于种粮比重占72%，而流转入企业等规模经营主体的土地中，用于种粮的比重只有6%。
　　事实上，我国土地流转机制并不健全，操作程序也有待进一步规范。全国政协委员、福建省政协副主席郭振家表示，有的地区土地流转形式比较单一，且大部分是在亲戚、朋友或相互关系较好的农户之间内部、私下流转，流转规模较小。农户之间的这种无序自发流转，造成土地流转的随意性很大，容易导致流转纠纷，也造成土地流转关系的不稳定。
　　土地流转关系到农民的生存和生活前途，如果不能在流转过程中消除隐患，一旦留下“后遗症”，后果将难以估量。
　　致公党中央在今年的全国“两会”上建议，要逐步建立规范的农村土地流转市场，为土地经营权流转提供运行载体。通过加强市场中介组织的建设，建立农地流转市场信息、咨询、预测、评估等中介组织，使服务专业化、社会化；建立健全的价评估机制，制定农村土地估价指标体系，确立科学的评估方法，让农地估价有章可循。
　　此外，着力提高流转后土地效益，稳定土地流转关系，切实保护农地流转中农民的利益不受损失。致公党中央建议，为了禁止土地“二次流转”，建议出台相关法规，对土地承包经营权受让人的主体资格进行必要的限制，防止无能力及无心从事农地经营的人浪费土地资源和利用炒卖手段渔利。
　　“农地流转从某种意义上说,并非仅仅是农民单方面的权益的实现,而且与农业、农村发展的大局紧密相结合。”上海市农村经济学会常务副理事长顾吾浩认为，要通过土地流转达到规模经营目的,政府必须要切实做好农业发展规划，按照基本农田和各区县、乡镇农业功能定位、规划粮食、蔬菜、经济作物和水产等农业产业布局,使土地受让方按照规划要求种植养殖,以达到农业集约化、规模化经营的目的。“从已经开展土地流转的地区经验看，重点是对流出方、流入方采取扶持鼓励政策。”顾吾浩说，这些鼓励政策包括对流出方给予财政补贴奖励,对流入方按受让面积、种植作物以及土地上的资金、技术投入等不同情况给予相应的补贴资金等。同时，对规模经营的农业实体，在信贷、保险、用电、用地等方面应给予优惠政策，以巩固土地流转的成果。