群体性事件倒逼官员问责

　　问责风暴一再升级

　　2008年，中国的重大安全事故频发，三鹿奶粉事件、山西襄汾溃坝、龙岗火灾等等，无不引起巨大反响。在中共中央召开的“深入学习实践科学发展观活动”动员大会上，胡锦涛严厉批评某些干部“对群众呼声和疾苦置若罔闻，对关系群众生命安全这样的重大问题麻木不仁”。

　　伴随重大事故的频繁发生，高层也不断策动问责风暴，一大批政府官员应声落马。问责对象，也由过去的行政首长延伸到“党政一把手”。

　　事实上，官员问责制在中国起步较晚，还没有形成完整的系统，常出现有问不责、或问责随意等现象。“传授权力很容易，制约权力就很麻烦了。”中央党校教授辛鸣在接受《中国新闻周刊》采访时表示，中国传统政治文化中往往把官员看得比民众高一等，社会民众也习以为常，“父母官”自然也理直气壮。

　　一种通行的说法是，中国官员问责风暴始自2003年非典时期的“危机问责”。从“不问责”到“问责”，从“内部潜规则”到“成文规定”，从“弹性问责”到“刚性问责”，从“行政一把手问责”到“党政一把手问责”，经历了一个过程。至2008年，又一个问责高潮出现，但实质上，它依旧停留在“运动化”阶段，对官员的问责力度往往取决于媒体和社会的关注程度。

　　此次公布的《暂行规定》，对4种情节要求从重问责，包括阻碍问责调查、隐瞒事实真相、打击报复检举人以及其他法律规定中的从重情节。

　　这4种情形的指向性非常清晰——一旦安全事故发生，问责程序便被启动，渎职、失职等行为遭到严惩，问责的力度明显加强。

　　“无论是问责的力度，还是其信息透明度，《暂行规定》的出台无疑迈出了一大步。”辛鸣说。问责亟须制度化

　　与中国相比，西方发达国家早已形成一套较为完善的问责体系。作为通行的政府管理机制，“引咎辞职”也成为其公务员体系中最强大的自律信条。

　　一位行政法专家介绍说，1995年颁布的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》最早使用“责令辞职”这种形式。此后的几年里，安全事故频发，矿难不断，到2001年4月21日，《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》开始实施。

　　但是问责走入公众的视野，2003年无疑是一个标志。彼时，卫生部部长张文康、北京市市长孟学农因瞒报疫情、防治不力被免职。包括这两位省部级干部在内的上千名官员被问责，范围之广、力度之大，在共和国历史上尚属首次。

　　一年前的“瓮安事件”则是另一个分水岭，“群体性事件”一词由此被广泛延用，该事件之后又接连发生了孟连、陇南的冲击党政、公安机关的群体事件及重庆、甘肃、广东等地的出租车集体罢运事件。

　　利益得不到切实保障，呼声得不到及时答复，导致群众利用极端手段宣泄不满情绪。如何才能做到“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”，如何才能翻越横亘于官民之间的鸿沟，成为了考验执政者智慧的难题。

　　另一方面，被免职官员的不透明复出引发人们的广泛争议。

　　三鹿奶粉事件的主要责任者、质监总局食品生产司原副司长鲍俊凯直到2009年3月才被中央纪委、监察部处以记大过处分，却早在2008年底就出任安徽出入境检验检疫局局长;因“黑砖窑事件”被撤职的临汾市洪洞县原副县长王振俊复出，担任该县县长助理;瓮安事件中被撤职的瓮安原县委书记王勤，也被曝异地走马上任。

　　有分析人士指出，“高调问责，低调升迁”的屡次出现，也在消解问责制的公正性。

　　中央党校教授赵黎青对《中国新闻周刊》说，近年来，公共事件、安全事件、环境污染与网络事件、群体性事件集中爆发，且趋势愈加激烈，这暴露的不仅是官员自身问题，更有制度问题——权责罚的不统一，让一部分官员坦然“不作为”，安心当“庸官”。

　　显然，事件频发，倒逼问责制度的出台。

　　问责新指向

　　最新出台的官员问责制度，出现了向群体性事件倾斜的新动向，显示中国高层试图寻求制度维稳的意图。

　　根据石家庄市纪委、组织部、监察局联合发布的通告，夏生华被免职的直接原因是元氏县城管监察大队连续三次围堵本县“村村通”客运车辆，违规强行收取停车费用，作为主管领导的夏生华负有重要责任。

　　舆论认为，夏生华被免职的真正原因是对群体性事件处置不力。据河北当地媒体报道，此次事件曾造成该县文化宫停车场入口被堵9小时。而夏生华没有及时采取有效措施，“产生了很大的不良影响”。
夏生华丢官，被解读为问责向群体性事件倾斜的一个标志。在《暂行规定》提出的7种问责情形中，有两条与群体性事件有关。一是“因工作失职，致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响”，另一条是“对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响”。

　　“群体性事件的增多，使维护稳定变为当今头等大事。”赵黎青说。问责的根本意义不是惩罚，而是防患于未然，以此减少权力带来的腐败。虽然问责只能“亡羊补牢”，却是制度维稳不可缺少的环节。

　　“群体性事件的出现与扩散，有着深刻的社会原因，党政干部没有有效履职只是其中一个原因。”辛鸣分析称，通过问责制，增强党员干部的责任心，可以化解一些情绪性矛盾，但不应该回避一些根本问题，比如社会的公平正义，政府行为的依法与规范、党员干部廉洁奉公等。

　　在学者辛鸣看来，虽然《暂行规定》的出台被认为迈出了制度化的一步，但规定中的条款仍显模糊。

　　“欠缺清楚明白的规定与责罚‘量刑’界限，这种问责制度本身就变得非常有弹性，弹性空间大就容易被钻空子。”赵黎青对《中国新闻周刊》说，谁应当负责任，应当负责到什么程度，要有一个量化的、具体的规范。此外，问责制总则中强调“依靠群众”，但在《暂行规定》中却无细则对应。

　　新问责制度的另一个焦点，是负责的主体问题。目前的机制依旧停留在上问下责，如何扩大问责的主体，避免个人集权太严重?对此，在接受《中国新闻周刊》采访时，几位专家的意见也不统一，有专家认为党的代表大会应当成为适合的问责监督机构;也有人认为务实的做法是人民问责，政党执行;甚至有人提出问责应该是下问上责，在《暂行规定》中应当加入下级对上级问责的内容。而对如今的监督主体——组织部和纪检委，谁来监督呢?一位专家发问：“谁来问责他们?”

　　中央党校王贵秀教授在接受《中国新闻周刊》采访时说：“问责的指向，必须从理论上进行构建。首先要明确党权和行政权，权责一致，否则无法对权力问责。”党务官员和行政官员的职权明确了，才能有责可问。

　　在王贵秀看来，目前的问责制已涵盖领导官员履行职责不力的各种情况，也将行政问责提升至“党政两方面”。但是如何在制度建设上更加清楚，让有权无责者安心，让有责无权者受罚，还需要进一步明确。