政府作为的非正当化趋势分析

国家角色的嬗变：政府作为的非正当化趋势分析

一、九十年代末期以来中国的人权受侵害的核心：土地与住房权利 

    从2001年到2004年，中国的房地产业一直高居中国十大暴利行业榜首，2005年虽然退居第三名，但仍未从暴利行业中退出。[4] 据房地产业内人士分析，全世界房地产业的利润一般都在5％左右，而中国房地产业的平均利润率则高达15％以上。福布斯全球富豪榜中的前500名富豪里只有30人左右是地产商；而中国的大富豪栖身的行业则集中在房地产领域。在中国福布斯2002年度公布的100名富豪中，竟然有40多人涉足地产业。此后虽然不断有从事房地业的富豪身陷囹圄，但在福布斯《2003年中国内地富豪榜》上，涉足房地产的仍然高达35名。与其他行业相比，房地产业的富豪之多，遥遥领先。仅此一端，足证中国房地产业“暴利”之说并非空穴来风。

    中国的房地产业仿佛有点金术，在短短20多年内，以超乎常规的速度催生了太多的亿万富翁。其中很多富翁都是从“一穷二白”的状态起家，而且很多人的年龄与其亿万身家相比，过于年轻。所谓的“问题富豪”杨斌、周正毅等，都是通过房地产业经营积累了巨额财富。[5] 这就让人不由得产生疑问：中国房地产业何以能维持如此高额的利润？难道中国的房地产业真成了点金术？其答案无疑让有良知者沮丧，中国的房地产业暴利主要依靠地价的便宜，而地价的便宜则完全依赖掠夺，在农村是掠夺农民的土地权利，在城市里则是掠夺拆迁户的住房宅基地。而参与征地、拆迁这一掠夺过程的主角竟是各地的地方政府。

    1. 是什么驱动地方政府成为农村征地与城市拆迁中的主角？

    地方政府之所以成为征地拆迁的主角，主要原因是土地出让金成了地方政府汲取财政收入的主要渠道。与其他国家的房地产业不同，中国房地产市场的主角除了房地产开发商与买主两方之外，还牵涉到土地的原所有者（失去土地的农民与城市拆迁中失去住房的人）与掠夺原所有者利益的地方政府。而地方政府的上级中央政府则扮演着这几方利益的最终仲裁者，而且是一个很不称职的仲裁者。

    上述几类角色当中，地方政府的角色最为奇特。一方面，它是土地的买者，分散在农民手中的土地先由地方政府采用各种手段“征购”上来；另一方面，它又是卖者，房地产商要取得土地使用权，得从政府手中购买。没有地方政府居中一买一卖，这土地还无法“市场化”。

    地方政府何以这么热衷于土地买卖？关键在于这一买一卖之间的巨大差价。

    于公来说，这是地方政府财政收入的主要来源。据统计，2001年到2003年间，地方政府的土地出让收入达到9,100亿元。可供比较的是，在实施“积极财政政策”的1998年到2003年这5年间，中国发行的国债总额也不过9,300亿元。由此可见，土地已经变成地方政府名副其实的“第二财政”。一些市、县、区的土地出让金收入已占到财政收入的一半，有的作为预算外收入甚至超过同级同期的财政收入。[6] 于私来说，官员们在土地出让过程里中饱私囊，更是中国社会公开的秘密。房地产开发商要想发财致富，其中第一个重要步骤就是与政府官员合作，这也必然导致土地开发成为贪污腐败高发领域。贪官污吏们到底在房地产中捞了多少钱？有两个数据可供佐证：一是房地产业内部估计的贿赂成本。据房地产业内人士透露，仅仅用于批地一项的贿赂（交易）成本就高达地价的30％左右。二是腐败案件与土地的相关性。据国家审计署对外透露的说法是：中国的“问题高官”80％以上与土地有关。[7] 自从国家审计署每年公布审计结果以来，土地审批一直是审计署称之为腐败黑洞的领域。[8]

    政府在一买一卖的过程当中到底获利多少？上述3年获利9,100亿的数字给人的印象还不够具体，这里再举一南一北两个实例。北京市六圈村被征用的土地紧邻北京市南四环主路，政府征地时，每平方米只付给农民117元，而转手拍卖时价格却高达6,750元，几乎等于“零成本征地”。若非政府手中执有权柄，又有谁能做如此强盗买卖？[9] 广东省从化市政府暴力拆迁小海区商铺，也同样出于利润动机。按照从化市该地段的地价，每平方米建成后可售价13,000元，而政府补偿给业主的价格仅为每平方米2,500元。[10]

    到底有多少拆迁款流入了贪官污吏与开发商的腰包？

    以北京市为例，在各种拆迁中至少有3项巨额资金流失，落入了开发公司和贪官的口袋。首先，应当交给中央政府的“国有土地出让金”，因立项“危改”被无偿“划拨”给开发商了。第二，应当给被拆迁人的城镇拆迁费被开发商侵吞。比如开发商从政府那里获得“划拨”土地以后自己并不出钱，而是对外招商从另一投资商手中获得每户约40万的城镇拆迁费；只需将这些居民统一“合理安置”到郊外的房子里，其中大多数是在农村集体土地上开发的非法建筑或单位的合建楼，一次性替拆迁户交3年的房租约2万元，3年后就不管了。但这笔费用却被列入商品房成本之中，牟取暴利，并通过做假帐逃税。第三，私人土地使用权补偿。这部分费用法律有明确规定必须支付，但开发商往往借口执行《北京市实施“城市房屋拆迁管理条例”细则》，在拆迁户面前根本不承认这笔补偿费用的存在；然而在销售商品房时这笔费用却成了房价的主要部分，即销售广告中大肆宣传的“黄金区位”、“升值无限”的土地使用权的价值。如在西城区、东城区这样的地段，每平方米建筑面积的价格动辄上万，甚至数万，再算上容积率，其中建筑成本只占很小一部分，最值钱的部分恰恰是房产所在的地段区位。[11]

    这笔钱共有多少？在中国这是笔永远也算不清的糊涂帐，不过北京市的相关数据可作参考。据专家估算，1994年至2003年这10年间，北京市因拆迁征地被侵吞流入黑洞的国家和民众财产约为1,380亿。对此北京市各区政府既不否认，也未回应。[12]

    2. 中央政府对地方政府疯狂征地为何不加以限制？

    征地拆迁已经成了中国社会不安定的主要原因，而地方政府也从未打算停止此类严重侵犯人权的行为，但是中央政府对此多年来睁只眼闭只眼，佯作不知。为何如此？原因很简单，自从1994年实行“分税制”以来，中央政府将所有堪称“肥肉”的税种全留给自己，而把那些“油水不大”的税种留给地方政府，结果地方政府就只好依靠土地出让金收入来维持生存和运转。

    1994年税制改革后，中央与地方的税务体系分立，划分税种各自征收，主要税种归中央，零星税源归地方（包括土地出让金），若干“油水”大的税种则由中央和地方共享。中央税务系统在省市县设立国税局，征收中央部分的税收及共享税；地方政府则自设地税系统，负责地方税的征收。“分税制”刚实施时地方财政还能维持，随着经济情况的变化，地方财政的税源越来越吃紧。上世纪90年代中期以来，地方国有企业相继破产，地方企业所得税与上交利润渐渐枯竭；由于住房商品化、高等教育和医疗商业化等“改革”，民众不得不紧缩日常消费开支，由此导致消费品市场不景气，营业税收入相对萎缩；归地方财政的个人所得税的征收范围十分有限，也不可能支撑地方财政。对于地方政府来说，有可能扩大财政收入的空间就只剩下与农民有关的税收摊派。于是，尽管中央政府多年来反复地三令五申，不许增加农民的税费负担，但各地地方政府仍然巧立名目、加征各种税收规费，除了正税（如农业税、土特产税、耕地占用税、屠宰税等）外，还强制实行种种摊派。许多乡镇政府把催粮要款当成了主要的日常工作，为了获得财政收入，催粮要款往往要借助暴力，由此导出了村镇一级政治权力日渐被地方豪强掌控，流氓化、土匪化、黑社会化的趋向十分明显。

    从农民头上强征硬摊毕竟所获有限，为了扩大财政收入，地方政府将眼光转向了农民最后的生存资源──土地。中国“改革开放”以来20世纪90年代后期的这一轮“圈地运动”的目标主要是农民赖以生存的耕地和城市里的“旧城区”。地方政府依靠出卖土地获取了大量的土地增值税、国有土地有偿出让收入，这些收入成为支持地方政府的日常运转的财政支柱。如果限制土地开发，就限制了地方政府的财源，这就是中央政府对地方政府圈掠土地长期佯作不知的一个重要原因。因为中央政府不想切断地方政府的财源，否则地方政府就会采取各种方式抵制中央政府的政令，这种情形在削减农业税时就发生过。

    不管是圈占农民的耕地还是城市居民的旧房，第二轮“圈地运动”兴盛之处，都严重侵害了农民或城市拆迁户的利益，导致许多人的生存状态严重恶化。虽然征地时号称要给农民和拆迁户必要的经济补偿，但通常补偿标准被大幅度压低，而且大量征地款又被地方政府侵吞。所以，农民大都因征地而陷入贫穷。还有许多地方的农民分文未得就被赶离家园。浙江省的经济相对比较发达，对失地农民的补偿标准略高于全国平均水平，但浙江农民对征地的不满是否就比其它省份低呢？据浙江省统计局农村调查队的调查，只有6.8％的农户对征地表示满意，有22％的农户认为补偿标准严重偏低，53.2％的农户认为补偿偏低。[13] 浙江尚如此，其它地方可想而知。

    3. 中央政府意在分肥的2006年土地清查运动

    随着征地拆迁引起的社会矛盾日多，中国政府每年公布土地违法事件的数目，但查处并不严厉。据国土资源部的不完全统计，2003年全国共查处包括历年遗漏案件在内的土地违法案件16.8万起，738人受到党纪政纪处分，134人被追究刑事责任。[14] 按照这次公布的案件总数推算，每起土地违法事件即便只有1人涉案，至少也有16.8万人应被追究责任；但实际上，如此多的依靠土地获利者当中只有不到1％的违法者受到处分或承担“刑事责任”。由此可见，“违法成本”相当低微，而圈掠土地却可以获得相当高的收益，违法受惩率如此之低，由中央政府发动几年一度的“大清查”于惩治贪腐自然毫无阻吓作用了。

    2006年6月上旬国土资源部召开全国土地执法会议，宣示土地腐败现象非常严重，并明确要求省级国土资源行政主管部门要在本年6月份查处3起以上严重土地违法案件，年底前要达到8起。与国家审计署每年唱反贪独角戏不同，这次国土资源部的行动得到了中央撑腰，《人民日报》、新华社等奉命为“土地执法风暴”造势。由于下达了查处案件指标，而数年来日进斗金的“土地爷”又因迅速暴富难免惹来官场同事的嫉恨，加之将原来的“土地爷”拱下去取而代之的收益令人眼热，一些地方政府在完成这次查处任务时并不手软。就在下达反贪任务的当月，因土地问题落马的官员就有北京市副市长刘志华[15]、天津市检察院检察长李金宝、天津市副市长陈质枫以及福州土地窝案牵出的官员群体[16]等。

    如果以为中国政府此轮清算的目的意在反腐，并遏止地方政府掠夺民田，那就完全会错了国土资源部数度告白之意。中央政府此次整顿土地违法时提出了两条理由。第一条理由是中国的土地数量已逼近生存底线，至2005年10月31日，中国大陆的耕地面积为18.31亿亩，人均耕地由上年的1.41亩降为1.4亩，不及世界平均水平的40％。按照这一思路，似乎中央政府就应下令停止土地开发，中国至今还是一个小农阶层占总人口将近70％的国度，没有足够的耕地，许多农民将无以为生。但是，国土资源部并未承诺从此以后将停止土地开发，而是提出要将土地审批权收归中央。这一宣示事关第二条理由：凡属性质严重的土地违法行为，几乎都涉及地方政府或相关领导，一些本来负有监管责任的地方政府往往成了违法的主体，鉴于上述原因，今后要将土地审批权收归中央。言下之意是，土地开发仍将继续，只是今后得由中央说了算，地方政府出局。

    国土资源部并不隐瞒这次刮“土地执法风暴”的真实目的，那就是“中央要分享土地收益”。强征土地确实使广大民众的生存权被褫夺。然而，面对社会底层的受剥夺，中国的各级政府向来无动于衷，从未给予半点同情。2006年的土地清查运动的背后，其实是让中央怦然心动的巨额土地出让收入。于是，中央政府先是大张旗鼓地打击贪官、震慑地方诸侯，再提出“将土地审批权收归中央”。当然，要让地方政府乖乖就范亦非易事。90年代初，国务院曾发出《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》，“规定国有土地使用权出让的收入中，40%上交中央财政，60%留归地方财政。但后来，为了便于地方政府取得城市建设费用，中央财政对地方土地出让金的分享比例一再调低，甚至到最后有点不了了之。”[17] 如今旧事重提，中央政府能否如愿，尚待观察。

    即便中央财政未能分享土地出让金，土地审批中寻租的权力从地方官员转移到京官手里，本身就意味着土地收益的重新分配。谁又能保证中央政府的官员一定比地方官员廉洁？前国土资源部部长田凤山的腐败案就足以说明问题了。事实上，中央各部的事权越大，腐败程度就越高。近年来，中央先后成立了“银监会”、“证监会”、“保监会”，本意是为了看住银行业、证券业与保险行业的“硕鼠”，但结果却是将这几个部门的监察之权变成了官员们寻租索贿的机会与资本，腐败的“食物链”将猫鼠变成了“一家亲”。

    其实，中国的土地之所以成了养肥贪官污吏的温床，根源全在于土地所有权归属国家，为地方政府介入土地买卖留下了制度空隙。只要将土地私有化，也就堵绝了政府随意掠夺民田、民宅之路。舍此别无他途能有效遏止土地征用所产生的严重腐败。目前这种意在分肥的“土地执法风暴”除了让中央政府在土地出让收入中名正言顺地分一杯羹之外，于反腐不起任何实质作用。