吴立范:美国如何管房地产(南方周末 2006-7-6)

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大市场,小政府:美国如何管房地产
2006-07-06 16:15:22  来源: 南方周末  作者:
■他山拾零
文/吴立范
尽管美中两国的政治体制不同,文化背景有很大差异,但美中两国也有很多共同点:幅员辽阔,发展不平衡,并且都存在着中央和地方的多级管理。因此,它的一些做法值得我们借鉴
当前我国的房地产市场正处于政府强有力的调控之中。这种干预和调控能否达到预期的效果,取决于政府能否处理好两个重要关系:政府与市场、中央与地方。我在美国生活长达十五年,目睹了美国房地产市场的变化。美国政府在它长期的管制中积累了丰富的经验,使它能够恰当地处理政府与市场、中央与地方的关系,建立了一整套有效地约束政府决策的制衡机制。尽管美中两国的政治体制不同,文化背景有很大差异,但美中两国也有很多共同点:幅员辽阔,发展不平衡,并且都存在着中央和地方的多级管理。因此,它的一些做法值得我们借鉴。
二元二级住房模式
美国的住房模式可以简单地概括为一个“大市场,小政府”的二元二级住房体系。“大市场”指的是住房市场大约占全美家庭住房的95%以上。目前,美国大约1.06亿个家庭中,有约7100万的家庭拥有自己的住房,自住房比率达到67.7%。另外大约有30%左右的家庭通过市场租房。
“小政府”是指政府只限于帮助那些无能力支付私人房租的低收入家庭和老年人解决住房问题。政府资助的公共住宅或廉租房中的家庭大约为130万户,占全部家庭的不到2%。“小政府”的另一含义是,真正参与住房市场管理的是市和县一级的政府,而不是州和联邦政府。
“二元”是指政府公共住房系统和商品房市场并存的体系。政府的公共住宅管理系统分为联邦和县、市两级。联邦一级的是“住宅和城镇发展部(Department of Housing and Urban Development)”。它于1965年成立,使命是提高自有房家庭的比率和支持社区的发展。2005年它的预算支出达到313亿美元。
地方一级是遍布全国各县市的、大约3,300个地方公共住宅办公室(Public Housing Authorities)。地方公共住宅办公室全权负责本地区的公共住宅项目的开发、建造和管理。它的主要任务是用联邦政府资金帮助那些无能力支付私人租金的低收入家庭。这些公共住宅办公室是在本地注册成立的联邦政府代理机构,它们预算的85%以上来自于联邦政府,但与联邦政府的住宅和城镇发展部并没有行政上的隶属关系,也不受州政府的住宅和社区发展局领导。它是一个松散的、分权管理系统。联邦政府的作用是制定政策和对项目提出指导,并在财力和技术上支持和帮助地方公共住宅办公室的工作。
商品房市场遵循公平竞争,由供求关系来调节市场的原则。美国的房地产市场既是一个成熟和竞争激烈的市场,又是一个分散和区域性的市场。它信息披露透明,住房交易操作规范,执法分明。
美国是一个土地私有化的国家。住房市场的开工量和销售量完全由市场决定。开发商根据对市场需求的分析和预测,来决定开发的进度和数量。对于大多数美国人而言,购买住房是他们一生中最重要的决定之一。政府在房地产交易中的每个环节都有详细的规则,以确保消费者的利益。例如,售房广告通常登在每周六报纸的广告版中,除了简要的事实描述外,绝没有像国内广告那样的夸张和形容。因为一旦发现广告与事实不符,销售商将受到严厉的惩罚。
政府对市场的监管分为联邦、州和县、市地方政府多个层次。
联邦政府 联邦政府对私人住房市场的基本原则是“不干预”。政府的功能只在于创造一个有利于公平竞争的市场环境,维持信息披露的透明度,让市场充分发挥其房屋资源配置的功能。但市场并非万能的,也不总是有效的。为了使住房市场的发展与政府的“劳者有其屋”的目标协调起来,联邦政府一方面利用经济杠杆(所得税和利率)鼓励自住房,限制投资房的需求;另一方面,它又采取各种优惠补助措施,提高穷人的购房能力。
这些具体的经济手段包括:区别性的自住房与投资房的贷款利率;区别性的普通住房贷款利率和大额贷款利率。自住房住满两年以上出售时享有高达50万美元的增值税减免。例如,我两年前购房的价格是30万美元,现在的市价是80万,如果我在出售此房时,将增值的50万元转入购买另一住房的房价中,便无需缴纳增值税。联邦政府的另一主要优惠措施是,自住房的贷款利息可抵消个人所得税。我的个人所得税税率大约为25%,这样我每支付100元的贷款利息,便可减免25元的个人所得税。由于这一措施,很多富人为了减免个人所得税,宁愿借钱买房。对于低收入家庭首次购房,政府更提供许多优惠贷款条件,包括降低(甚至为零)首期支付额、住房抵押保险、减免购房时的交易费用等等。
联邦政府从未直接干预住房价格。即便是住房市场出现泡沫,房价高企不下,以致出现住房危机时,政府所做得也只限于向市场发出预警信号,增强市场参与者的风险意识。市场是否接受这些信号,最终还是由它自己决定。
州政府 州政府对房地产市场的调控仅限于房产税。房产税是州和县、市政府财政收入的主要来源之一。房产税率由各州自行决定,大部分州的税率为房产价值的1.2%-1.8%。一个价值30万美元的房屋每年的房产税大约为4,500元。房价越高,赋税越重。房产税是州政府调控土地资源配置的主要手段,也是一项阻止乱占地、占好地、占大地的有效措施。在美国纽约、芝加哥等许多大城市,常可见一些被抛弃的破房屋。其原因是因为房产税太重,业主无力支付而不得不放弃产权。也有一些人继承了祖辈留下的大片土地,但由于地税太重,维持成本太高,不得不主动将其捐献给政府或慈善机构。
县和市政府 如果说联邦政府和州政府对房地产市场的调控手段仅限于宏观的和间接的经济杠杆的话,县、市政府则是采用微观的和直接的调控手段。此外,联邦和州政府的调节重心是在对住房市场的需求,而县、市一级的调控则是在对住房市场的供给。房地产业是政府管制最严的行业之一。对房地产市场干预权力最大的是县、市级的地方政府。从住房的开发申请、开工,到最后的验收、出售,每个环节都在政府管制之中。上至住房面积、结构,下到实住面积与绿化面积的比率、住房在小区内的密度、环保等,都要经过县市政府的审查、批准。
政府决策的制衡机制
在现行的美国联邦制的体制下,联邦政府和地方政府对房地产市场的管理可谓是“铁路警察,各管一段”,不存在中央和地方政府的权力交叉和博弈。另一方面,各级政府的每一项政策和管制措施的出台,都会受到来自相关各个利益集团的制约,经过议会的辩论和投票,常常是一个难产的过程。一般说来,联邦政府在房地产市场上的作用是被动和有限的。虽然前面提到利率和税收政策,但实际上利率归联储控制,税率的任何变动都要由国会批准,并非政府可以“轻举妄动的”。联邦政府手中并没有土地资源,加上在分权体制下,它也无权干涉地方政府的行为。
同样,州政府虽然控制不动产税,但任何税率的微小调整都需要经过州公民的投票。县、市级政府看起来手中大权在握,但实际上任何项目上马和规划的制定,都需要经过议会的充分讨论,最终的决定权往往是在社区的公众手中。有时候你会觉得这种制衡机制效率太低,做得过分。例如,纵穿洛杉矶地区的一条南北主要干线710公路,中间被一个叫南帕萨迪那的城市拦腰切断。原因就是该市的居民认为高速公路的穿越会使他们房屋贬值而强烈反对,并得到联邦法官的支持。州政府至今也无可奈何。
美国经验的启示
第一,明确中央和地方政府在房地产市场中的定位和功能。目前房地产市场中存在的主要问题是中央与地方政府之间的博弈。中央对房地产市场“统得过死”会伤害地方的积极性,“完全放开”又会失去控制。我们需要权衡利弊,找出一条适合我国国情的政府管理体制。
第二,地方政府的市场参与最小化。与美国地方政府的职能相比,我国地方政府实际上拥有土地,并通过卖地成为市场的参与者。它的这种双重身份有可能在决策上向房地产商的利益倾斜。这就有必要建立一个有效的监督和制约地方政府的决策机制。
第三,政府直接运用其土地资源、财力和行政手段,帮助没有能力租住私人住房的低收入家庭。
(作者为中山大学岭南学院讲座教授,电子邮箱wulf@lingnan.net)