延安清风网---实施问责问廉问效 强化纪检监察职能0907

杨鑫撰写的《实施问责问廉问效 强化纪检监察职能》论文在全省纪念纪律检查机关恢复重建30周年征文活动中荣获一等奖

作者：杨　鑫 来源：延安市纪委 文章点击数： 2163
为了纪念改革开放30周年和党的纪律检查机关恢复重建30周年，省纪委以“改革开放与反腐倡廉建设”为题，在全省开展了理论研讨和征文活动。市委常委、纪委书记杨鑫结合我市正在全面推行的问责问廉问效制度，经过深入调研，认真思考，撰写的《实施问责问廉问效，强化纪检监察职能》论文，荣获一等奖。
实施问责问廉问效 强化纪检监察职能
今年是我国改革开放30周年，是党的纪律检查机关恢复重建30周年。三十来，我们在市委、市政府和省纪委、监察厅的领导和指导下，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，始终坚持围绕中心、服务大局，不断解放思想、与时俱进，深入推进反腐倡廉建设，为全市经济社会又好又快发展提供了坚强的政治保障。特别是2007年以来，围绕市三次党代会确定的各项目标任务的落实，积极探索监督制约机制，推行了问责问廉问效制度（简称“三问”），有力地促进了干部作风的转变，推动了党委、政府各项决策和目标任务的落实。《中国纪检监察报》、《陕西日报》、《华商报》、《党风与廉政》、秦风网等多家媒体对“三问”进行了深度报道，14个省的40多个市、县和单位借鉴我们经验和做法，推行了问责问廉问效制度。
一、问责问廉问效制度的基本内涵和理论定位
责任监察、廉政监察、效能监察是纪检监察机关的三项重要职能。责任监察的核心是“责”，廉政监察的核心是“廉”，效能监察的核心是“效”,三项监察在加强干部作风转变、推动经济社会发展中发挥着重要的作用。以往纪检监察机关在履行三项职能中大都是单独进行，属于责任方面的就实施责任监察，属于廉政方面的就实施廉政监察，属于效能方面的就实施效能监察。这在一定程度上影响到三项职能综合效果的发挥，迫切需要建立一项新机制新制度，把三项监察有机整合，使纪检监察职能得到进一步提高和强化。对此，我们结合贯彻落实市三次党代会精神，对如何进一步强化纪检监察职能进行了理性思考，通过深入调查研究，广泛征求意见，历时四个多月，七易其稿，制定了《延安市国家机关及其工作人员问责问廉问效暂行办法》。
“三问”是纪检监察机关对国家机关及其工作人员对特定事项和重大项目实施的执法、廉政和效能状况所进行监察与追究制度。其目的是为了增强国家机关及其工作人员的责任意识、自律意识、效能意识，促进国家机关及其工作人员依法行政，形成廉政勤政、高效务实的工作氛围；对象是各级国家机关及其工作人员，重点是党员领导干部；内容是对国家机关及其工作人员履行岗位职责，贯彻落实党委、政府的重要决策部署以及实施重大项目的责任、廉洁、绩效进行综合监察；其方式是责任监察、廉政监察、效能监察三者的综合应用，既可单独适用也可合并适用；实施主体是各级纪检监察机关或机构。
“三问”是从源头上预防腐败的有效措施。近年来，各级纪检监察机关查处了不少违纪违法案件，有力地打击了腐败分子。但是，从社会综合成本来看，查处案件付出的政治、经济成本过大，对腐败的严厉惩处并不能抵偿腐败给党和人民的事业造成的巨大损失。如果对大量苗头性、倾向性问题或轻微违纪问题都予以立案查处的话，势必劳师动众，惩处面过大。但如果不及时制止和解决这些问题，放任自流，势必会损害党和政府的形象，贻误党和人民的事业。“三问”把责任、廉政、效能三项监察有机整合，前移监督关口，突出事前预防，强化事中监督，严格事后追究，及时纠正少数干部责任心不强、作风不实、效率不高等问题，规范从政行为、执法行为和工作行为，延伸了纪检监察手段，增强了纪检监察惩治和预防的整体效能，体现了中央“更加注重治本、更加注重预防、更加注重制度建设”的反腐倡廉建设思想和“惩防并举、注重预防”的根本方针，从源头上有效预防了腐败问题的发生，降低了反腐败工作的成本，提高了反腐败工作的政治、经济和社会综合效果。
“三问”是促进干部作风转变的有效手段。当前，有不少干部在作风方面还存在一些问题：有的全局观念淡薄，有令不行、有禁不止、各行其是；有的不讲原则，随心所欲，对工作中存在的问题视而不见；有的精神萎靡，官僚主义严重等。类似这些问题，仅靠思想教育的“软约束”很难奏效，凭借纪律制裁的“硬约束”又显得牵强和滞后，成为监督工作中的“空档”，迫切需要建立一个长效监督机制来加以解决。“三问”以明确的指向、硬性的措施、快速的反应，变被动监督为主动监督，变静态监督为动态监督，变事后监督为全程监督，及时发现问题，随时提醒纠正，有效教育和保护了干部。
“三问”是贯彻落实科学发展观的有力抓手。科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。贯彻落实科学发展观，要求纪检监察机关在工作中必须围绕中心、服务大局，积极促进发展、保障发展、服务发展；必须高度关注民生，最大限度度地实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益；必须统筹兼顾纪检监察各项工作，增强反腐倡廉建设的整体性、协调性、系统性。过去在落实科学发展观过程中，我们对不认真履行职责、工作效率低下等问题，主要采取批评方式进行处理。“三问”制度进一步明确了各级党委、政府及纪检监察机关的工作职责，把问责问廉问效贯穿各级党委、政府落实科学发展观和国家机关工作人员履行职责全过程，实施全程跟踪监督。对领导重视不够、责任落实不力、工作进度缓慢的，及时发出“三问”通知书和质询函，限期督促整改；对违规违纪问题和失职渎职行为进行严肃查处，促进了科学发展观的落实，推动了各项工作顺利开展。
二、问责问廉问效的政策依据和法律依据
“三问”是纪检监察机关就特定事项重点针对党员领导干部的检查与监督，是深化反腐廉政建设的重要举措。党的反腐倡廉历史经验，《中国共产党党章》、《公务员法》、《行政监察法》、《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》等党纪法规，都为实施问责问廉问效提供了充分的依据。
“三问”体现了中央反腐倡廉建设的战略思想。“在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设”，这是中央反腐倡廉建设的战略思想。这个战略思想，关键在治本，核心在预防，根本在建设。“三问”充分体现了这个战略思想，“三问”的要义在“问”，而不是“查”。“问”，就是关口前移、主动介入、超前防范，防患于未然。在问的过程中发现问题也要查、责令改，但这同以往“带着问题查案子，查清案子处理人”是不同的。“问”，是立足于防，着眼于防，防腐败于未发之前，治腐败于初起之时，“三问”这种工作机理，深刻体现了中央“三个更加注重”的反腐倡廉建设战略思想，并把这种战略思想转化为实际工作机制，从而推动了反腐倡廉建设的深入发展。
“三问”与《中国共产党章程》要求是高度一致的。《中国共产党章程》在总纲部分所确立的民主集中制的原则和全心全意为人民服务的原则，为“三问”的推行奠定了理论和规范基础：一方面，为保证党的决定迅速有效的贯彻执行以及加强党员的组织性、纪律性，党章通过对党员服从义务的肯定，赋予了党组织必要的监督管理权；另一方面，又从目的上规定了党组织监督管理党员的基本价值趋向，提供了党组织行使监督管理权的基本价值标准。“三问”既从监督管理的角度体现了对党员领导干部的行为规范，又高度体现了立党为公、执政为民的宗旨，与上述两个原则蕴含的意义高度一致。
“三问”属于《公务员法》的调整范围。《公务员法》为保障“建设高素质的公务员队伍，促进勤政廉政，提高工作效能”这一立法宗旨的实现，规定了公务员应该履行的义务，必须遵守的纪律，相应的惩戒措施。“三问”的对象是国家机关及其工作人员，重点是党员领导干部。党员领导干部基本都具有公务员的身份，其行为在法律上属于《公务员法》的调整范围。“三问”未给公务员设立新的规范，但通过责、廉、效的概括将《公务员法》中包含的行为约束系统化和明确化，更有利于党员干部的理解与遵从，相关制度也更具实践上的操作性。
“三问”是《行政监察法》基本精神的延伸和细化。《行政监察法》确立了我国行政监察领域的基本制度，明确了“保证政令畅通、维护行政纪律、促进廉政建设、改善行政管理、提高行政效能”的立法宗旨。所规定的监察机关职责，既有对法律、法规和人民政府决定、命令遵守与执行的主动性检查，也有对国家行政机关、国家公务员违反行政纪律行为所提控告、检举的被动式受理和调查，对行政公务的履行的监控实为“全景式扫描”。但在工作实践中，由于配套制度的欠缺和一些工作人员认识的不足，监察工作的被动应付问题较为突出，对违法违纪行为发生过程中的监督较为薄弱。“三问”通过事先确定重点单位和重点事项，增强了监察机关工作的主动性，实现了预防关口的前移，做到超前防范、动态监督。
“三问”是落实《党内监督条例》的重要举措。首先，在组织体制上，“三问”与《党内监督条例》其保持了一致，“三问”由各级党委、政府及各工作部门按照国家机关工作人员管理权限组织实施，实施主体是各级纪检监察机关或机构。其次，在适用对象上，《党内监督条例》规定党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。“三问”虽然把范围和对象确定为国家机关及其工作人员，但重点仍是党员领导干部。再次，在监督内容上，《党内监督条例》从遵守党规国法、执行方针政策、贯彻民主集中制、密切联系群众以及廉洁自律等方面进行了特别强调，基本涵盖了党员领导干部的公共责任的重要方面，“三问”对党员领导干部的要求较为具体，并且是紧贴党委、政府的重要决策、重点工作和重大项目展开，这种差别与规范性文件的效力层次和适用范围相关，更具针对性和操作性。在工作方式上，《党内监督条例》对预防性监督极为重视，在它所规定集体领导和分工负责制度、重要情况通报制度、述职述廉等制度等等，都与预防性监督相联系。“三问”从制度设计上实现从源头上治理与防范违纪违法行为，这与《党内监督条例》体现的预防性监督理念完全一致。
三、问责问廉问效的基本做法和成效
“三问”是一项全新的制度，没有任何现成的经验可以借鉴。为确保“三问”制度的科学性和可操作性，我们制定了《实施细则》，对如何确定问责问廉问效对象、如何实施问责问廉问效工作和如何进行责任追究做出明确规定，建立《信访投诉登记制度》、《信息收集汇总制度》、《信访投诉督办制度》、《信访举报办结反馈制度》，制定“三问”工作流程图，形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的运行机制和制度体系。基本做法是：
拓展信息渠道，广泛收集线索。把群众举报投诉、新闻媒体披露、人大代表和政协委员反映、审计监督、工作检查以及民主评议、行业评比等，作为“三问”信息的主要来源，充分发挥党内监督、社会监督、群众监督、舆论监督作用，对群众反映、社会议论、媒体报道的问题，及时进行登记，建立“三问”信息库，形成内外结合、渠道畅通、反映敏捷的信息受理登记机制。
筛选确定对象，认真调查核实。对收集到的信息和线索，及时排查分类。对有初步或零星证据显示违规违纪的行为，填写“三问”登记表，呈送领导同意后，向有关部门、县区发出“三问”通知书或者督办函，督促部门和县区调查核实。对情况较为复杂、涉及部门较多或者社会影响较大的问题，由有关部门和纪检监察机关有关业务室调查核实，明确“三问”权限，减少人为因素，防止随意扩大“三问”范围。
严格政策界限，及时作出处理。调查结束后，根据行为人所犯错误的具体性质及其情节轻重，采取相应的处理措施。对违纪违法事实不存在，或者虽有违纪违法事实倾向，情节轻微，不需要给予党政纪处分的，采用发“三问”通知书给予提醒，批评纠正；对虽有违纪违法事实，不需要给予党政纪处分的，采用警示训诫方式或按规定提出组织处理建议，移交主管机关给予处理；对有违纪违法事实，需要给予党政纪处分的，按照纪检监察机关案件调查有关程序办理；对于触犯刑律的，及时移送司法机关追究刑事责任。严格政策界限，防止“以问代纪、以问代法”问题的发生。
方式方法灵活，注重实施效果。把对国家机关及其工作人员的监督贯穿于履行职责全过程，可以不带任何问题，主动深入国家机关开展“三问”，发现问题及时纠正，没有问题了解干部作风情况和反腐倡廉建设情况，对工作中好的经验和做法进行总结推广，对工作中遇到的困难，主动帮助协调解决。也可带着问题有针对性地开展“三问”，提前介入某项工作，防止干部在履行职责中发生不廉洁问题，降低反腐败成本。对群众有反映，确有苗头性、倾向性问题干部，及时进行警示教育，纠正错误，对反映失实的，及时澄清问题，保护干部干事创业的积极性。
突出工作重点，工作成效明显。把服务改革发展、促进社会和谐，作为“三问”根本出发点和落脚点，紧贴党委政府重要决策、重点工作和重大项目，围绕机关作风建设，着眼于群众反映强烈的难点热点问题，尤其是影响改革发展和民生问题，确定重点单位、重点项目，向重点项目派驻工作组，前移监督关口，扎实开展问责问廉问效，在促进干部作风的转变，推动党委、政府各项决策部署的落实中取得明显成效。
加强组织领导，建立长效机制。市委高度重视，把推行“三问”制度列入全市工作重点，主要领导在多次会议上对推行“三问”制度提出明确要求。各级纪检监察机关认真履行组织协调职能，成立领导小组，设立办公室，明确职责，落实任务，建立督察通报制度，加强督促指导，定期通报情况，及时总结推广先进典型，扎实推进“三问”制度。各级党委、政府主要领导经常听取工作汇报，及时解决工作经费、落实工作人员，为推行“三问”制度提供保障。各级各部门把“三问”制度列入年度目标考评，运用“三问”手段促进各项目标任务的落实，形成党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调的领导体制和工作机制。
问责问廉问效是我们在落实科学发展观、加强反腐倡廉建设、推进社会经济发展中的有益探索，它不仅仅是纪检监察机关的一项工作制度，更是各级党委推动工作的有力抓手。有利于贯彻落实科学发展观，提高领导干部执政能力和领导水平；有利于促进领导干部转变作风；有利于增强领导干部自律意识；有利于促进纪检监察队伍的自身建设。从去年7月份推行以来 ，共对648名党员干部实施了警示训诫，给予党纪处分214人，给予政纪处分37 人，免职3人，辞退13人，有力地促进了干部作风的转变，推动各项工作任务的落实，赢得省内外的普遍关注，得到省纪委、市委的充分肯定，受到广大干部群众的普遍欢迎。随着“三问”制度的不断推进和完善，必将在经济社会发展和反腐倡廉建设中发挥其长效功能。