试论澳门特别行政区独立司法权的问题

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概述
根据中华人民共和国澳门特别行政区（下称澳门特区）基本法第二条规定，中华人民共和国全国人民代表大会授权澳门特别行政区享有独立的司法权和终审权。而澳门特区法院则行使审判权，其独立进行审判，只服从法律，不受任何干涉。而澳门特区各级法院的组织和职权，皆由法律规定[1]。
基本上澳门特区独立的司法权、终审权与法院对自治范围事项的司法解释权其权力的来源，似乎较接近于单一国家的体制，中央政府授予特区的权力，而非如联邦制下各邦的固有权。但是，相对于内地各级行政区及民族自治地方的各级法院，澳门特区法院享有终审权，其法院的裁判不受内地最高人民法院的监督，这不仅是一国两制下，基本法中司法权的一大特征，亦说明了澳门特区与中央政府司法权限的划分为高度自法的特别行政区。但是，就清楚明确区分两者的司法权的界限则有待深入研究。
国家行为
在高度自治下的司法权，虽然澳门特区可以享有终审权，法院可以独立审理案件（即对于澳门特区具有管辖权的案件，经终审法院裁判后具有确定力，而不是属于最高人民法院），但是并非所有案件皆具有审判权。对于有关国防、外交等国家行为的案件，澳门特区法院并无管辖权，而由中央人民政府认定国家行为的法律事实。
澳门特区法院管辖权的问题涉及到中央与澳门特区权限的划分，基本法第十九条规定澳门特区法院对国防、外交等国家行为无管辖权，即澳门特区法院不能对与国家行为有关的法律事实进行审判。
澳门特区法院在审理案件时，若遇到关于国家事实的问题，法院不得自行审判，必须取得行政长官就该问题发出证明文件，才得以之作为审判的依据（即该证明文件对法院的裁判具有拘束力），而且行政长官在发出证明文件前，需取得中央人民政府的证明书，若该案件经中央人民政府认定，确实涉及国家行为，澳门特区法院即影响其司法管辖权，不可继续受理此案。因此，中央政府拥有一定程度的管辖权。
对于「国家行为」的解释，基本上无明确的定义。有学者的见解是：国际间、政府间条约的缔结、联盟的签订、战争的宣布、新政府的承认、领土的接管等等，也均属于国家行为[2]。一般而言，国家行为乃是指一国在处理与他国的关系时（包含一国与他国公民的关系），依据政策所为的行政行为。然而就澳门特区法院而言，依基本法第十四条、第十九条的规定，除国防、外交以外，澳门特区法院尚有几点不具有管辖权，而属中央政府的权力范围：中央人民政府任命澳门特区行政长官和行政机关主要官员的任命行为；全国人大常委会对基本法附件三的法律为增减的立法行为；全国人大常委会宣布澳门原有法律和基本法抵触无效的行为。法院有权根据法律原则去决定某种行为是否为一项国家行为，但是如果法院确定了其为国家行为，便不可干预、控诉或怀疑其法律效力。
国家行为与国家事实并不容易明确界定，但是却是对于法院的管辖权有着重大的影响，所以在澳门基本法起草时引起普遍的关切与争议。尽管从主权的理论而言，既然澳门成为中央人民政府之下的特别行政区，当然对于与主权有关的国家行为和国家事实不应有管辖权。但是基本法对国家行为和国家事实亦无明确的定义。
从基本法条文看，似乎是对澳门原有的司法管辖权作了保持不变的保证。但是，在国家行为的理由之下，这些保证很可能会遭到影响。因为，国家行为的意义为何！？至今尚未能可以完全明确的厘清。关于澳门特区法院管辖权的范围，依基本法规定的基本精神，澳门特区原有的管辖权保持不变，原有法律制度和法律原则所作的限制也不变。因此关于澳门特区法院权的范围可由回归前澳门法院司法管辖权所受的限制来加以确认。从而就国家行为与澳门特区的司法管辖权作区分。
综观而言，澳门特区法院除继续保持澳门原有法律制度和原则对法院审判权所作的限制外，原则上对澳门特区所有的案件均有管辖权与审判权。惟澳门特区法院对国防、外交等国家行为无管辖权[3]。
解释权
基本法第一百四十三条对中央政府与澳门特区法院解释权的划分亦予以规定。依该条规定，解释权属于全国人大常委会，但全国人大常委会授权澳门特区法院在审理案件时，对于基本法中关于澳门特区自治范围内的条款有解释权。
基本法的最终解释权属于全国人大常委会。全国人大常委会授权澳门特区法院于审理案件时，关于澳门特区自治范围内的事项有法律解释权，而涉及中央人民政府管理的事务和中央与澳门特区关系的条款，其最终解释权则属于全国人大常委会。全国人大常委会所作的解释对其后的判决具有拘束力。
因此，澳门特区法院对基本法的解释权，将受到下列条件的限制：限于澳门特区自治范围内的条款；仅能对具体案件而为解释。另外就同条第三项的规定观之，除了将自治范围内的解释权授予澳门特区法院外，基本法仍保留了全国人大常委会关于中央人民政府管理事务或和澳门特区关系相关条款的解释权，而且该解释权依基本法第一百四十三条的规定，乃澳门特区法院作出终局判决前的先前解释，对该终局判决具有拘束力，故有学者谓其为「最终解释」[4]。
在基本法的起草过程中，最终解释权应保留给全国人大常委会或是授予澳门特区终审法院，产生许多不同意见。最后的决定，则可由基本法第一百四十三条规定得知：最终解释权仍保留在全国人大常委会，但授权澳门特区法院对澳门特区自治范围内的条款，在其行使审判权时，有解释权。基本法基于一国两制的体制，在维护国家主权的统一不会因最终解释权授予澳门特区终审法院而有被架空之虞。又为避免澳门等区法院不具司法解释权而改变澳门现有司法体制，故作出最终解释权属于全国人大常委会，终审权属澳门特区法院的折衷规定。
而澳门特区法院的终审权是否会受到全国人大常委会对基本法具有最终解释权的影响呢？西方民主国家，之所以发展出司法解释制度，审判权与解释权都交由法院统一行使，其目的是为确保司法权的完全独立，避免因其它政治因素而干扰了司法的公正裁判。基本法第一百四十三条的规定，虽然亦可说是司法权在一国两制特殊政治体制下的一种表，但是全国人大常委会的解释权仍难谓对澳门特区法院的终审权无所影响。
基本法解释权的划分由于强调国家主权，限制了澳门特区法院对基本法的解释权限，结果造成在许多案件的审理过程中，每遇可能涉及中央政府管理事项或与澳门特区有关的事项，法院即必须等待全国人大常委会的解释；而另一方面，全国人大常委会也必须紧密监视法院的审判过程，视该案件是否属于解释上涉及国家主权的案件。此种规定不仅造成审理过程的拖延，违背诉讼经济的原则，亦可能对于澳门特区的司法体制造成影响。
终审权
澳门特区享有终审权，是澳门特区司法体制中最特别的规定，也是中央建立澳门接受一国两制安排的信心，最为根本的具体措施之一。澳门特区有管辖权的案件，若当事人不服下级院的判决，提起上诉，将由澳门特区终审法院做成终区判决，无须上诉至北京最高人民法院；甚至北京的最高人民法院或其它大陆上任何一个法院对于澳门特区有管辖权的案件没有管辖权与审判权[5]。
虽然澳门特区法院具有最终审判权，其判决具有终局效力，并且没有任何机关可以撤销，但是因为澳门特区法院在引用该条款时，应以全国人大常委会的解释为准。所以，如果澳门特区法院所作出的判决，违背全国人大常委会对该条款所作的解释，即等于违反了基本法第一百四十三条的规定，违背法令的判决而当然无效，更无庸论及是否可能被撤销的问题。
又有谓依基本法第一百四十三条条第四项的规定，全国人大常委会在对基本法进行解释前，应征询其所属澳门特区基本法委员的意见，即属尊重澳人的意见。惟此种征询结果对全国人大常委会解释权的行使，并无拘束力，并且基本法也并未规定如果解释的结果与征询意见违背时，其效力如何。最重要者，提出意见者是澳门基本法委员，非独立行使司法权的法院，其意见代表法院的意见，未必不无问题。假若两者的意见出现相违背的情况，而两者的利益都是为了澳门特区的稳定繁荣发展，理应如何处理，基本法没有规定。假若出现问题时才去争论、研究此问题，是否符合法理。
但检视整部基本法及相关的安排，有问题的是，当澳门特别行政区的司法权与内地法院管辖权有冲突时，应如何解决！？全国人大常委会对基本法的最终解释权与澳门特区法院终审权于法制上有没有存在矛盾！？
澳门特区对于适用全国性法律的问题
在传统的主权理论下，法律的适用问题和一国的统治权范围，有着密不可分的关系。澳门特区既然是中华人民共和国领土的一部份，是中国主权所及的领域，在法理上自应适用中华人民共和国的一切全国性法律。惟在一国两制的政策下，澳门特区乃为具有高度自治的特别行政区。全国性法律除列于基本法附件三者外，不在澳门特区实施。凡列于基本法附件三的法律，由澳门特区在当地公布或立法实施。虽然已排除基本法附件三以外的全国性法律在澳门特区适用，惟在具体事实的实践上，仍有问题需要厘清。
第一点就是：基本法是澳门特区的根本法、最高法，也是确保澳门社会实行资本主义制度，享有高度自治权的基本法律依据。正因如此，每当论及中央与澳门特区关系时，中国宪法是否能在澳门特区适用，及其如何适用，是很重要的问题。
从法理上而言，宪法是一国的根本大法，在法律的位阶上，具有最高的法律效力，与宪法抵触的任何法律皆属无效[6]，而宪法亦是一国主权的表现，主权对内具有最高性和统一性，一切内国法皆属主权作用的延伸。在一国两制的架构下，中国宪法第三十一条与第六十二条虽然给予澳门特区无庸实行社会社义政治体制的高度自治模糊的法源依据，但基本法第一条即明白宣示，澳门特别行政区是中华人民共和国不可分离的部份，以强调国家主权的统一性。在探讨中国宪法于澳门特区的适用问题时，必须掌握在统一主权的基础上保障澳门特区的最大自治权限的原则，面对宪法与基本法适用上的冲突时，才可作出符合法理的适当解释。然而，基本法的制定、修改与最终解释权皆在全国人大与人大常委会，即使上述机关基于某些原因或出现特别情况，作出了对澳门特区的解释或修订有错误或有瑕疵的决定时，澳门市民也无从找出救济的管道[7]。法律的制定是有前瞻性、预期性、稳定性，若出现问题的时候才加以解释，则可能影响行政、司法效率。
第二点：全国人大常委会将在征询其所属澳门特区基本法委员会和澳门特区政府的意见后，得于国防、外交和其它按基本法规定不属于澳门特区自治范围内的事务，对附件三的法律作出增减。惟学者有疑问就是，何谓「其它按本法规定不属于澳门特别行政区自治范围的法律」，基本法中事实上并未作出明确的规定，愚人认为有关机关需要对此范围作出归纳性的研究。
关于澳门特区的自治事项，基本法是采用表列的方式，亦即，除了国防、外交等事务（非自治事项）以外的事务皆是自治事项。换言之，哪些事务属于澳门特区自治的范围，需要先看哪些事务被排除于非自治的事项以外，才是自治范围内的事，但是，有学者强调澳门是单一制国家下的自治政府，加上中央对于基本法有制订、修改、解释的权利。因此，哪些事务属于非自治事项，本身并不确定。从逻辑的角度看，「以不明确的事项为前提，无法得出明确的结论」。因此，日后如果发生特区政府与中央政府对于哪些事属于高度自治的范围发生争议时，亦可能出现上述第一点的情况。
在处理宪法以外全国性法律在澳门特区能否适用的问题时，关于国防、外交事务法律的适用性固然法有明文，至于其它全国性法律的适用，有学者认为应从国家主权与特区自治权的双重角度来加以界定：中国宪法制定的全国性法规、基本法中直接规定适用的全国性法律、澳门特区参与国家事务管理时、澳门特区参与国家事务管理时、所应依据的全国性程序性法律时，应该澳门特区适用。
如果依据上述情况作为全国人大常委会增附件三内容准据，相信在一国两制的主权宣示下，全国性法律在澳门特区的适用，方不会造成对其高度自治权限的争议。
结论
从上述分析观之，愚人认为基本法就司法管辖权尚有一些不明确的问题存在。本文对该问题作出了简单的说明，以引起学者的关注，有待学者日后作更深入详细的探讨。
＊＊＊　完　＊＊＊
作者简介：胡敏婷，澳门学者。
参考书目：
澳门基本法释要，杨允中着，澳门日报出版社。
基本法与区际司法协助，赵国强着，中国社会科学出版社。
港澳基本法比较研究，杨静辉、李祥琴着，澳门基金会出版。
一国两制与澳门基本法律制度，萧蔚云着。
[1] 基本法第八十二条、第八十三条。
[2] 丘宏达，现代国际法，第723-727页。
[3] 基本法第十九条第二项及第三项。
[4] 参照一国两制与澳门基本法律制度，萧蔚云着。
[5] 管辖权与审判权有区别的。
[6] 参照中国宪法第五条。
[7] 无法救济的权利，不能视为权利。
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