政府信息公开亟须建设配套制度

  ■本报记者 郭锦辉

   ５月１日，《中华人民共和国政府信息公开条例》（本文简称《条例》）施行将满一周年。为了解一年来该条例的实施情况，中国经济时报记者日前专访了中国社科院法学所研究员周汉华。作为《政府信息公开条例（专家建议稿）》专家起草小组组长，周汉华全程参与了《条例》起草。

   中国经济时报：《条例》的制定与实施在我国社会发展中有什么意义？

   周汉华：《条例》的制定与实施可以说是我国民主法治建设的一个里程碑。在《条例》通过之前，我国也有一些政务公开方面的规定，如《行政处罚法》要求处罚依据必须公开，《行政许可法》要求许可的依据、程序、结果及监督检查等都必须公开。党和政府这些年也一直在推动各种形式的政务公开工作。但作为一项规范、系统的政府信息公开制度，《条例》应该说是一项创造。

   《条例》所建立的政府信息公开制度不同于以往各种形式的政务公开制度。它们的差别表现在：第一，就性质而言，政务公开是政府的一种办事制度或者工作方式，政府信息公开制度的基础是公众的知情权，与之相对应的则是政府机关的信息公开义务，这是两种制度的根本区别。第二，就范围而言，政务公开大多是办事制度与程序的公开，范围有限；政府信息公开的范围要广得多，但凡有载体形式的政府信息都要公开。第三，就程序而言，政务公开比较简单，基本是主动公开方式；政府信息公开更为多样和严格，既有主动公开，又有依申请公开；第四，就保障措施而言，政务公开主要依靠上下级权力之间的监督与制约实现；政府信息公开除了依靠同种权力制约之外，更赋予公众申请行政复议与提起行政诉讼的权利，增加了司法救济渠道。第五，就配套制度而言，政务公开相对而言要求并不是那么高，政府信息公开则需要一系列的配套制度建设。

   中国经济时报：《条例》实施即将届满一年，据您了解，《条例》在近一年中整体施行情况如何？

   周汉华：过去一年，我们调研、走访了许多地方，也一直在进行跟踪研究。应该说各级行政机关对《条例》的实施是非常重视的。首先，作为全国政府信息公开工作的主管部门，国务院办公厅２００７年８月印发了《关于做好施行＜中华人民共和国政府信息公开条例＞准备工作的通知》，２００８年４月印发了《关于实施〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》。另外，国办还起草了政府信息公开目录系统实施指引（试行）；指导、协调、督促有关部门做好制订公共企事业单位的信息公开实施办法、依申请公开的收费标准和制度建设等工作。为实施条例，各地方与部门也都非常重视，纷纷加快了制度建设的步伐，可以说掀起了一场政府信息公开制度建设的小高潮。这些措施包括明确政府信息公开的主管部门和具体工作机构，健全政府信息公开方式，编制政府信息公开指南与目录，推行新闻发言人和新闻发布会制度，建设和完善政府网站，扩大政府公报发行范围，依托公共图书馆、档案馆和行政服务中心建设政府信息查阅场所，建立信息公开保密审查机制、信息发布协调机制、监督检查与社会评价制度等。

   成绩主要体现在四个方面：（１）主动公开取得明显进展。各级政府机关普遍集中主动公开了相当数量的政府信息，实现了政府信息从不公开向公开的质的转变。（２）依申请公开迈出可喜步伐。从一些地方的实践情况来看，不论是申请的数量还是答复或者最终公开的比例，都还是不错的。（３）政府信息公开实现了与电子政务的结合。许多地方都将政府门户网站作为信息公开的第一平台，由此极大地方便了公众获取政府信息，当然也反过来促进了电子政务的发展。（４）政府机关积极主动为民服务。与发达国家自下而上推动政府信息公开的方式不同，我国的政府信息公开进程从根本上讲是政府的一场“自我革命”。从《条例》的实施来看，这一政府主导的特点也表现得非常鲜明，政府机关处处为老百姓利用好信息公开制度着想，主动做了许多工作，而不是被动等待民众来推动制度的实施。

   中国经济时报：《条例》在施行过程中有没有出现一些不足之处？

   周汉华：《条例》的施行情况总体而言成绩巨大，但也面临艰巨挑战。首先是发展不平衡。这种不平衡体现在众多方面，既体现在不同地区、部门之间，也体现在不同制度之间。例如，就主动公开与依申请公开的关系而言，前者成效更明显；就政府信息发布的保密审查机制和信息发布的协调机制而言，前者进展更快。当然，发展不平衡最为典型的还是体现在不同地区之间。以行政复议和行政诉讼的案件数量为例，２００８年，各地方信息公开行政复议与行政诉讼案件的数量差别巨大，上海分别为６８３件与２５８件，北京为３７件与１０件，福建为１２件与３件，四川为３件与１件，河南为１件与１件，山东、湖北均为５件与０件，云南、天津均为１件与０件，安徽为０件与１件，江苏、山西均为０件与０件。从数字对比中可以发现，上海的数量比其他地方的总和还要多。

   中国经济时报：据了解，今年３月３１日之前，许多地方和部门没有能够按时公布信息公开工作年度报告，这是否也是不平衡的表现？

   周汉华：你说得很对。《条例》在我国立法中第一次引入了法律实施情况总结的年度报告制度，按照这一规定，２００９年３月３１日是各级行政机关提交第一份信息公开年度报告的截止日期。根据年度报告的公布情况，大致可以将３１个省级地方政府分为三类：第一类未能按时公布年度报告，俗话说是交了白卷，根据南方都市报记者从相关部门官方网站的统计，这样的地方共有９个，我个人截止４月１０日的统计是１３个；第二类虽然按时公布了年度报告但缺少本地方信息资源的整合，信息量非常有限，不客气地说基本算是应付了事；第三类不但公布了年度报告，而且年度报告信息比较丰富，如上海、北京、福建、四川、山东、吉林等。从年度报告的公布情况，也可以发现非常明显的地区之间不平衡现象。

   中国经济时报：除了不平衡之外，《条例》在实施中还出现哪些问题？

   周汉华：如果就《条例》的实施效果来说，也可以说结果不太理想。目前，做得比较好的主要还是主动公开，但主动公开的信息仍然难以满足群众的需求。至于依申请公开，虽然也迈出了可喜的步伐，但仍然普遍存在申请数量少，救济渠道使用少，群众对于《条例》不了解、不愿用、不好用、不敢用等现象，制度有闲置风险。比如，截至２００９年３月１日，海南全省未接到依申请公开的申请。从截至２００９年４月１０日发布的１９个国务院组成部门（单位）的年度报告统计来看，这些部门没有发生一起信息公开行政诉讼案件。从这些数字分析和对比中可以发现，依申请公开在实践中不但没有出现某些政府机关官员所担心的泛滥现象，反倒存在应用不足的问题。

   中国经济时报：如何才能更好地落实《条例》，您对此有哪些建议？

   周汉华：党的十七大报告和一系列重要文件都明确阐述了政府信息公开制度的重要性和地位，这是它有希望成功的根本政治保障。在《条例》正式实施之前的２００８年４月３０日，温家宝总理曾在《求是》撰文明确指出：政务公开，就是要保障群众的知情权、参与权、表达权和监督权，创造条件让人民更有效地监督政府。要坚持公开是原则、不公开是例外，进一步拓展政务公开的领域和内容。凡涉及群众利益和公共政策的事项，都要及时向群众公开。这些重要论述对于澄清模糊认识，树立政府信息公开正确观念起到了非常重要的作用。

   《条例》搭建了这项制度的基本法律框架，只要各界共同努力，严格贯彻条例的规定，这项制度就一定能够在我国生根、生长，信息公开的阳光就一定能够普照到每一个角落，温暖每一个心灵。

   为更好地实施《条例》，我认为以下几项工作尤其重要：

   首先，要进一步提高各级行政机关尤其是领导同志的观念，使他们真正认识到政府信息公开是保证国家长治久安的一项根本制度，是我们党科学执政、民主执政、依法执政的内在要求，并采取积极、切实的措施落实《条例》的规定。在相当一个时间段里，没有各级行政机关的观念转变和积极配合，《条例》要贯彻好是不可能的。建议国务院以《条例》实施一周年为契机开展一次执法专项检查，鼓励那些做得好的地方和部门，督促那些相对落后的地方和部门尽快赶上。

   其次，加强《条例》的宣传和普及，使广大人民群众深入了解这项制度并积极参与到制度实践中。制度的生命在于应用。如果制度被闲置，其实是国家和社会资源的极大浪费。因此，对于群众根据《条例》依法行使知情权，各级行政机关应该积极鼓励和支持，不要害怕、阻挠。从根本上说，《条例》实施得好不好，关键还在于它能不能有效地被广大人民群众掌握和运用。以后评价各级行政机关实施《条例》的效果，也应该更多从这个方面进行。   再次，要加快《条例》配套制度的建设和体制改革的步伐，使各项制度相互协调，发挥合力。《条例》实施中遇到的一些问题，很多都是因为制度不配套所致，因此亟须加快配套制度的建设。这方面的工作覆盖范围很广，既涉及《条例》实施细则与司法解释的制定，也涉及《条例》配套工作制度的建立，还涉及相关领域的体制改革。如果能够充分发挥《条例》的倒逼作用，通过《条例》的实施推动相关领域的改革，既能实现多赢的目标，也能为《条例》的实施提供坚实的制度保障。 原文链接：http://www.cet.com.cn/20090427/f1.htm