[转贴]中国的教育改革被延误的太久了

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教育改革，从八十年代再出发
杨东平  北京理工大学教育科学研究所所长、21世纪教育发展研究院院长
记者  马国川
中国的教育改革被延误的太久了
经济观察报：最近《国家中长期教育改革和发展规划纲要》向社会各界公开征求意见。作为一个长期研究教育问题的学者，你一定很关注这个问题。
杨东平：非常关注。我特别注意到，教育部在征求意见的公告里，开列了36个问题“希望社会各界积极建言献策”，“教育体制改革”也在其中。这是一个非常重要的问题，目前教育上诸多问题都与教育体制改革滞后有密切关系。
我把1978年以来中国的教育分为四个阶段：第一阶段是1978年到80年代初期，主要是恢复重建；第二阶段1985年到1989年，全面推进教育体制改革；第三阶段是90年代初到2002年左右，所谓“教育产业化”的时期；从2003年至今可以看作第四阶段，在新的发展观的背景下，开始重新调整教育路线。
经济观察报：恢复重建阶段也就是拨乱反正。
杨东平：大多数公众不了解，或者没有意识到，70年代末那场拨乱反正，在教育领域却是半途而废，或者说只完成了一半。完成了哪一半呢？恢复了一个常识，就是要尊重知识、尊重教育。这是必须的；但是，如何发展教育？在世界新技术革命浪潮澎湃的背景下，怎么来构建新的教育体制？在这个问题上没有产生新思维，而是采取了简单的回到50年代的办法。
经济观察报：就是回到计划经济体制下办教育的老模式上去了。
杨东平：对，这是教育领域和经济领域最大的区别。经济领域抵制、抛弃了“回到50年代”的选择，逐步以市场经济取代了计划经济，而教育却不假思索地重新回到50年代的计划体制、苏联模式上去。今天教育领域的大多数问题在50年代已经存在了，这都是计划经济体制下形成的。
经济观察报：像应试教育问题，上个世纪50年代毛泽东就严厉批评过。
杨东平：经济领域、社会领域发生了巨大变革，而教育领域没有根本改变。这是根源，导致教育滞后于社会发展。什么是好的教育？怎么举办一个能够兴国的、人民满意的教育？这是一个挑战，并不是说只要尊重教育，加大投入，问题就解决了。今天世界各国对教育的重视，与其说体现在教育投入上，不如说体现在教育改革上。
经济观察报：在这个意义上，教育的竞争成为一场教育改革的竞争。
杨东平：所以美国历任总统无不重视教育改革，韩国大选打的都是教育牌，总统候选人提出一整套的教育改革方案。很多国家对教育改革的重视程度，是中国难以想象的。中国的教育改革被延误的太久了。教育、医疗、住房被称为“新的三座大山”，医改、房改都早已开展了，但是教改直到最近才刚刚启动，总算提到了议事日程。
到了重申大学实行校长负责制的时候了
经济观察报：1983年邓小平就提出三个面向——“教育要面向现代化，面向世界，面向未来”。
杨东平：中国当代真正的教育改革从1985年开始，这一年中共中央发布了《关于教育体制改革的决定》，确定了教育现代化的任务。
这是教育现代化的纲领，但是究竟怎么做，并没有一个很清晰的方案。关于《决定》出台的过程，去年胡启立写了一篇文章，详细记述了起草过程。80年代末，中央开始制订第二个教育改革方案。1989年4月初，胡耀邦最后一次参加政治局会议，突发疾病，就是讨论这个文件。可惜的是，后来因为形势巨变，第二个教育体制改革的决定搁浅。
经济观察报：还真不知道有这个决定。
杨东平：现在回顾1980年代的教育改革，至少有这么几个特点。第一就是经济、科技、教育改革同步推进。这与当时关于世界范围内新技术革命的启蒙直接相关，《第三次浪潮》成为朝野共读的改革教科书。也正是在那时，确立了“科教兴国”的国家战略。1984年和1985年，中共中央连续颁布了《关于经济体制改革的决定》、《关于科技体制改革的决定》和《关于教育体制改革的决定》，到了1986年以后，还加了一个政治体制改革，把政治体制改革提到议事日程。经、科、政、教同步推进，并驾齐驱。
经济观察报：八十年代教育体制改革，究竟做了哪些事情？今天回头看它还留下了什么？
杨东平：80年代教育体制改革的绝大部分内容都是正确的，相当一部分内容到今天为止还没有完成，也有一些当时实现了，后来又往后退了。有几个比较大的事：第一，确定了实行九年义务教育的制度。第二，基础教育的管理权限下放给地方，由各个地方政府管理。简政放权无疑是正确的；但是后来在执行过程中，出现了层层下放，逐渐变成以乡镇为主的管理制度，造成了农村义务教育的困境。第三，教育部的职能转换，将教育部改为具有更强综合统筹功能的“国家教育委员会”。当时已经认识到，教育不仅仅是学历教育、学校教育，不仅仅是教育部的事情，需要包括人事部、劳动部、科技部等各个部门共同努力，要加强教育行政部门综合统筹的能力。
经济观察报：成了“大教育部”，而且是由国务院副总理兼任国家教委主任。
杨东平：但是到1998年的时候，又重新恢复了教育部，没有任何解释。从教育管理角度讲是一个倒退，丧失了曾经有过的功能。今天这一轮教育改革，教育行政部门综合统筹职能还要扩大，还应该搞“大教育部”。
80年代教育体制改革最最生动、最有声有色的，是高等学校管理体制改革。当时高等学校的改革是非常深刻的，明确地提出了落实大学的办学自主权，实行校长负责制。
经济观察报：最终还是要依靠教育家办学。
杨东平：当时没有提出教育家办学，但校长负责制的理念已经有了，党政分开，校长对学校负责，聘请合适的人来当大学的校长，而不是“教授家中坐，校长天上来”。当时有100多所学校成为大学校长负责制试点，涌现出了一批教育家，像武汉大学的刘道玉、华中理工学院的朱九思、深圳大学的罗征启等。
经济观察报：1998年制订的《高等教育法》，把“党委领导下的校长负责制”用立法的方式固定下来了。
杨东平：开始是不再扩大新的校长负责制试点，后来就说不再试点。1998年《高等教育法》立法过程中，对此争议很大，三审才通过。不少人不同意改变校长负责制，因为它是现代大学治理的基本制度。事实上，无论1949年之前在解放区、根据地的高校，还是50年代初，实行的都是这一制度。1956年5月，高教部颁发试行的《中华人民共和国高等学校章程草案》，仍规定大学实行校、院长负责制，校、院长领导学校的全部工作，代表学校处理一切问题。1956年底，在当时特定的社会政治环境中，这一制度才发生变化。现在到了重申大学实行校长负责制的时候了。
经济观察报：在80年代的教育改革中，似乎有意淡化学校的行政级别。
杨东平：当时所有高校都是局级，不管是清华、北大，还是地方的高校。就是为了淡化，淡化是为了取消。可是90年代之后，由于政治体制改革、行政体制改革停滞，官本位、行政化的价值回潮，近年来到了十分严重的程度，重新强化高校的行政级别，现在竟然有39所所谓的“副部级大学”！所以在高校管理体系的维度上，现在比80年代大大后退了。
发展压倒了改革
经济观察报：有一次去采访刘道玉，他说90年代以后的教育只有发展，没有改革，发展压倒了改革。
杨东平：90年代以来的教育有两个特点，第一个特点是“发展大于改革”，第二个特点是“单纯财政视角的改革”，那就是说，如果说90年代也进行了一些教育改革，主要是围绕着弥补教育经费不足，让学校搞经营创收，或者说是教育改革的经济主义模式。
经济观察报：让学校去创收，就是政府推卸、放弃责任。
杨东平：90年代以来教育的“跨越式发展”，农村基本普及九年义务教育，高等教育的招生数，2006年比1998年差不多增加了五倍左右，可是教育投入一直徘徊在2%-3%之间，没有明显改变，直到现在也没有达到1993年提出的到2000年国家财政性教育经费占GDP的比例为4%的目标。很多外国人很惊奇，很羡慕，政府又不花钱，还能让教育大发展。其实这经验是没法学的，就是靠老百姓掏钱，靠银行贷款。关键是，虽然教育实现了数量、规模上的大跃进，但是，在某种程度上是以牺牲教育的品质——包括教育质量、教育公平等等——为代价的，需要很长时间才能慢慢恢复。当然，对教育的损害不仅仅来自于经济，也来自于官场。教育行政化和教育产业化，这两股力量造成了对学校教育品质的伤害。
经济观察报：今天的学校比任何时候都更像一个官场。
杨东平：今天的学校，同时运行着三种不同的机制和规则：官场的、市场的和教育的。
经济观察报：权力和金钱结盟了。
杨东平：“择校生”、“择校费”制度，明确地把权学交易、钱学交易制度化、合法化，可以用金钱来交换教育机会。我相信古今中外都没有这样的先例。这在过去是为人所不耻的，择校收费在90年代初是偷偷摸摸，不能上台面的。后来就认为，既然有这个需求，“愿打愿挨”，所谓的市场规则，还不如让它存在，干脆把它合法化。首先从高中收“择校费”开始。理论上义务教育阶段是禁止择校的，因为连学杂费都免了，怎么还能高额收费。但是，义务教育阶段的名校普遍地在收“择校生”；而且因为没有规范，更加肆无忌惮，如北京市小学的择校费要高于高中。对这样大面积出现的违反《义务教育法》的行为，这样大规模、赤裸裸的钱学交易，视而不见，听之任之，是非常可悲的。2008年媒体揭露的一例，北京市中关村三小收取择校费过亿元！难道民办学校不能以盈利为目的，公办学校就可以公开的大规模的赤裸裸的以盈利为目的吗？！
政府行为本身一定要公正
经济观察报：你为什么把2003年以来称为教育的第四阶段？
杨东平：因为提出了“以人为本”的科学发展观、建设和谐社会这样新的概念，国家的社会发展观发生了重大转变。很多人或许会认为“以人为本”仅仅是一个口号，实际是非常深刻的，教育领域还没有真正理解这个概念的价值。
从50年代开始，我们的教育奉行的是国家功利主义价值，也就是说，国家目标至上，个人是不重要的，是实现国家目标的工具，因此个人的兴趣、动机、爱好等等都可以改变或牺牲。今天我们认识到，教育具有两种不同的功能，一方面，教育对于国家的命运、民族的未来具有全局性、战略性、基础性的重要作用；另一方面，教育与每一个儿童、每一个家庭密切相关，同时也是一个关乎民生事业。所以，我们既要举办能够兴国的教育，也要举办“人民满意的教育”，体现的就是这两种不同的功能和价值。
另外，“以人为本”在教育过程中，不仅应体现为“以学生为本”，而且应当是“以每一个学生为本”，所谓“一切为了学生，为了学生的一切，为了一切的学生”。不能只关注优秀生、尖子生。教育需要人性化和个性化，每一个儿童都需要不同的对待。因此，贯彻落实“以人为本”的理念，对现行学校教育而言，是一场革命性的变革，是要构建一种全新的教育。
经济观察报：这样一种教育理念，需要制度来支撑。在现实的层面上，基础教育领域的诸多问题，如择校热、应试教育等，很多人认为是没有办法解决的。
杨东平：我不这么认为。虽然这一问题从50年代就出现，到今天也没有得到解决，而且愈演愈烈，但是我觉得这个问题是完全有解的。择校热、应试教育等问题，主要是等级化学校制度造成的后果。50年代中国工业化初期的时候，当时还没有实行义务教育，国家集中力量办好一小批重点学校，基础教育的功能就是为上一级学校输送拔尖人才，当时中小学工作方针就是这样说的，非常明确。这完全不是全民教育、义务教育的理念。其结果是把小学升初中的考试、初中升高中的考试都变成了“小高考”。1986年实行义务教育制度以后，这种做法的合理性彻底消失了，因为义务教育是国家举办的面向每一个儿童的，是强迫的、义务的。重点学校制度在理论上已经不具有合法性，80年代后期到90年代中期，国家教委多次重申过取消重点学校。但我们今天的现实是大家仍然在变本加厉地维系这一制度，只是换了一个名字，叫示范学校、实验学校等等。正是这种少数“优质学校”与大多数普通学校甚至薄弱学校并存的格局，造成了家长不得不择校的刚性结构和“倒逼机制”。
其实，实现义务教育的正常化有一些行之有效的制度、办法，不像有些人想象的那么难。首先是学校硬件资源的均衡，第二步就是均衡教师的资源。通过教师流动制度，促进学校之间的均衡发展，这也是日本、韩国的经验，我国沈阳等城市也有成功的实践。很多地方政府之所以不作为，是因为已经形成了一个强大的利益群体，名校当然不愿意丧失自己的垄断地位；而这些名校不仅是政府的形象窗口，而且是政府和权势阶层享受“优质教育”的“近水楼台”。这是择校问题难以解决的关键。
经济观察报：靠特殊政策形成的的名校，是不受人尊重的。政府行为本身一定要公正。
杨东平：义务教育均衡发展的目标在北京最难实现，可能是最后实现的，就是因为北京的上层建筑特别庞大，特权特别严重，这种利益格局的改变也最难。许多权势部门通过与学校“共建”的方式维系这一特权，严重侵犯了教育的平等价值，很多人对此至今熟视无睹。如果要改的话，必须痛下决心，伤筋动骨。
构建新型的政校关系
经济观察报：我们认为，这一轮教育改革，首先改变教育部办学的思路，构建新型的政校关系。现在是把学校作为政府的行政下属，所以形成的格局是“教育部办大学，教育局办中小学”。
杨东平：这是典型的教育行政化现象。教育部必须转变职能，最核心就是下放教育权力，没有一个国家的教育部能够直接办七十几所大学！要教育家办学，而不是教育部办学。我们已经确立了创建世界一流大学的目标，实行的却是前现代化的管理体制，可以说是南辕北辙。
经济观察报：怎么构建现代化的管理体系？怎么进行制度变革？
杨东平：这种变革说起来也不复杂，各国有很多先例，大学和政府之间构建法律框架下的委托管理关系，教育部通过制订标准、政策、拨款实现对大学的管理。改变政府直接办学有两个核心环节：第一，建立新型的大学拨款机制，通过“大学拨款委员会”之类的中介组织对大学进行绩效评价、审核预算，通过下一个年度的拨款，而不是以行政化的方式，由教育行政部门直接给你拨付。第二是大学校长遴选机制，大学校长不应该按党政干部管理模式由上级部门考察任命，应该由一个独立的遴选委员会面向社会进行遴选，报教育部批准。
80年代以来，世界范围内高校改革的主要特点就是政府放权、大学自治，更大程度地发挥市场机制在资源配置中的作用，所谓的“高等教育市场化”。在国外“市场化”的概念仅对于高等教育而言，基础教育的改革是提“民主化”或者“自由化”，核心内容也是更大程度地扩大学校的自主权，鼓励教育家办学，提高学校的活力、质量、丰富性，满足不同的教育需求。
经济观察报：其实世界上有现成的制度和经验可循，应该“取法乎上”。
杨东平：许多理念和制度都是现成的，要解决的是是否符合“中国国情”的问题。“现代企业制度”以前也被认为洪水猛兽，现在已经成为基本常识。但“现代大学制度”还没有被完全接受和认可，很多人不知所云。现代大学制度和现代企业制度一样，是人类文明的共同成果，没有水土不服的问题。
经济观察报：关键是解放思想，打破传统的思想禁锢。
杨东平：教育的“软件”需要更新，升级换代。目前的教育方针、培养目标的表达，都是在50年代计划体制、阶级斗争环境下形成的，已经不适合今天社会发展的需要。如“培养劳动者和建设者”的说法，把教育视为单纯的人力资源的开发，忽视了人格养成和人的发展。“接班人”的概念是毛泽东1964年在“防修反修”中提出来的。我们现在实行的义务教育是全民教育，不分阶级、种族、信仰、社会地位等等，一视同仁，必须使用更加现代的概念。基础教育的目标，就是培养现代社会的公民。
经济观察报：教育改革是非常繁重的系统改革，这次教育改革依然是任重道远。
杨东平：作为一个学者，我希望让问题浮出水面，成为公众议题，一个一个去推动实现。教育改革确实是很难的，没有什么一抓就灵的妙方，也不可能一蹴而就。首先是需要解放思想，树立新的教育哲学、教育理想，树立新的目标；然后渐近地和建设性地去做，在实践中探索解决各种具体问题。例如，高等教育的发展必须走出一条新路，没有一个国家有能力包办昂贵的高等教育，必须更大程度地利用市场机制，可考虑将一部分公办高校转制，转为股份制或其他形式。如果允许每个省拿一所高校进行试点，全国就有30个试点，就很可观了，待摸索出有效的经验后再进行总结、推广。总之要破解，要迈出这一步，要允许改革、允许试点。
现在回头来看，1985年教育体制改革的《决定》所提出的大多数目标和任务都是正确的，当年对教育的批评，今天仍然适用；当年提出的改革目标，许多仍然是今天需要解决和面对的。在这个历史关口，我们需要增强使命感和责任感，重温和继承80年代的改革精神，推进以体制改革为核心的实质性的教育改革，做出超越前人的新贡献。