大力推行“一把手四个不直接管”---意义深远

大力推行“一把手四个不直接管”意义深远
付玉龙
摘  要：大力推行“一把手四个不直接管”，有利于“一把手”更好地履行职责，真正实现集体领导、分工负责，确保权力在阳光下运行，推进党内民主和人民民主
关键词：大力推行；一把手；四个不直接管；意义
如何监督“一把手”，如何保证“一把手”正确行使权力？一直是监督的重点，更是监督的难点。在“一把手”权力过于集中，“一把手决策一言堂、用人一句话、花钱一支笔、言论一个音”未根本改变的情况下，有效监督“一把手”几乎不可能。正所谓“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难”。这也是近年来为什么“一把手”出事多、腐败多的原因。但随着反腐败的深入，随着监督机制的不断完善，从2002年以来，在吉林、湖北、湖南、江西、浙江、青海等省的一些市、县（区）试行的“一把手四个不直接管”，在实践中收到了很好的效果，受到了广大干部群众的欢迎，是化解“一把手”监督难的有效办法。今后在更多的地方、部门、单位继续推行这一办法，不断完善相关机制、制度，无论是对“一把手”、对领导班子副职、对广大干部群众，还是对我们的事业，都有着非常深远的重要意义。
各地试行的“一把手四个不直接管”，具体内容因各地的实际情况不同而略有差异，但基本精神一样，概括地说包括四个方面：
一是“一把手”不直接分管财务，建立和实行分级负责制、财务会签制和财务公开制。日常费用支出在一定额度（如2000元）以下的，由办公室主任提出计划，分管领导批准后方可实施；超过这个额度的由班子集体讨论后方可实施；数额过大的支出特别是涉及职工群众切身利益的要在全体职工大会上通过后方可实施。任何费用支出票据必须由经办人、办公室主任、财会人员、分管领导签字后方可入帐核销。每月或每季度末，分管财务的副职要将该月或该季度的各项收入和支出情况向全体班子成员报告，每季度或每半年向全体干部职工公开。
二是“一把手”不直接分管人事，建立和实行民主推荐制、一票否决制和差额票决制。当某个职位出现空缺时，召开干部职工大会差额民主推荐后备人选；后备人选产生后，送同级纪检监察组织履行“一票否决”程序，后备人选近期有重要信访件，或正在被立案调查，或受到党政纪处分影响时限未满的均予以一票否决；后备人选确定后，由党委(党组)班子成员实行差额票决确定拟任人选。
三是“一把手”不直接分管建设工程项目，建立和实行民主决策制、公开招投标制和公开竞价发包制。建设工程立项决策前，召开全体职工大会，广泛听取群众意见，50%以上职工反对，建设工程停建或缓建；建筑面积达到一定平方（如500平方米）以上或投资额达到一定额度的（如30万元以上）施工发包，进入有形建筑市场，依法公开实施招投标；建筑面积低于这个平方（如500平方米），或投资额低于这个额度（如30万元）的工程，采用邀请招标、公开竞价等方式，由班子集体讨论择优确定承包单位。工程建设中由一名副职具体负责实施，主要领导负责对工程实施情况的监督和检查。
四是“一把手”不直接分管大宗商品采购，建立和实行预算计划、提前申报和集中采购制度。凡被列入政府采购目录的商品或服务及单项采购支出超过一定数额（如1000元）以上的均列为大宗商品采购，由政府采购中心实行集中采购。每年年初，部门或单位根据实际工作的需要和财力的可能，经班子集体讨论研究提出采购计划后，报政府采购中心统一编制政府采购预算。单位出售车辆、现代办公设备、房屋等固定资产，事先召开班子会集体研究，必要时召开全体干部职工大会，同意票要超过应到会人数半数以上，方可报国有资产管理部门按有关规定办理。
在实践中，大力推行“一把手四个不直接管”，意义深远。
推行“一把手四个不直接管”有利于“一把手”更好地履行职责
大量的事实表明，人、财、物等很多事情，都要“一把手”去直接审批、直接管理，花费大量的时间、精力不说，还可能费力难做好、甚至出问题。因为谁都不是三头六臂，谁都不可能事事精通、样样明白，这样谁也不能保证把人、财、物等方面的事情安排得天衣无缝、完美无缺。同时，直接管理还容易使“一把手”处于矛盾的焦点上，一旦出了问题很难回旋，更何况绝对的权力必然导致绝对的腐败了。推行“一把手四个不直接管”则能有效避免“一把手”的“一把捏”、“一把抓”、“一言堂”，在环境机制上为“一把手”不犯或少犯错误，为“一把手”合情合理地拒绝说情、应酬，抵制不正之风、廉洁从政创造良好条件。有人认为，不直接管是不是剥夺了“一把手”的权力，是不是对“一把手”不信任？事实上，不直接管丝毫没有改变“一把手”作为第一责任人的位置。“一把手”在人、财、物上不直接审批、管理，但仍处于把关、监督的位置。其次，“四个不直接管”所涉及的范围，恰恰是“一把手”“出事率”的高发领域，事先防范，实际上正是对“一把手”的考验、信任、保护和爱护。实行“四个不直接管”，表面上分解了“一把手”的权力，但也同时分解了“一把手”的重担和责任，使“一把手”真正从票据的审核签字、物资的采购、出售等具体、繁琐的事务中解脱出来，减轻了“一把手”的压力，使“一把手”处在一个超脱、协调、把关、监督和驾驭全局的位置上，使“一把手”有更多的时间、精力接触基层和群众，进行战略思考，从宏观上把握大局，谋大事、抓发展，更好地履行“一把手”职责。
推行“一把手四个不直接管”有利于集体领导、分工负责、团结和谐
实行集体领导、分工负责是我们党的重要原则，但在“一把手”权力过于集中，而又缺少有效制约的情况下，这个原则很难真正贯彻、落实。分析大量出事的“一把手”的实际行为，我们不难发现，在他们曾经主政过的地方、部门、单位，他们何止是“一把手”，有时简直就是一霸手——惟我独尊、一手遮天。一切都以他自己的意志为转移，什么集体领导、分工负责，都不过是有名无实的陪衬。个人代替集体、个人意志代替集体意志、个人凌驾组织之上。在这种情形下，“一把手”为了贯彻自己的意志、实现自己的意图，不讲分工、不愿意分工、害怕分工，认为分工就是分权，更听不进班子其他成员的不同意见，甚至排挤、打压有不同意见者，导致了“一把手”是绝对真理、二把手是相对真理、三把手、四把手是服从真理的不正常现象。如果说“一把手”的意志是正确的，还好说，如果错误，就麻烦了，如果是腐败，则势必造成损失、造成恶劣影响，有时甚至是巨大、无法挽回的。在个人说了算的机制下，谁都不能保证“一把手”不犯错误、不去腐败。把我们的事业置于个人说了算而又缺少监督、缺少保证的境地，无论是对个人、对群众、对事业，都是极不负责任的，任其下去，后果不堪设想。但推行“一把手四个不直接管”则从根本上打破了“家长制”、“一言堂”，大权独揽、小权不放的问题，切实保证了副职有职、有权、有责，不再盲目“服从”，调动了副职工作的积极性、主动性和创造性；强化了集体领导，强化了副职的责任。遇到重大事项，“一把手”和班子其他成员能够集体协商、民主决策，能够按照明确的分工，各司其职、各尽其能、各负其责。这非常有利于班子的团结和谐，增强领导班子的凝聚力、号召力，进而调动广大干部群众的积极性。
推行“一把手四个不直接管”有利于权力在阳光下运行
党的十七大明确提出，“确保权力正确行使,必须让权力在阳光下运行”，这样才能保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。但长期以来的事实证明：在人、财、物均由“一把手”说了算的情况下，其权力运行的最大特点就是封闭性——暗箱操作，即财务不公开、人事不公开、决策不公开，群众无从知晓，就连副职有时也难参与，监督就更谈不上了。更何况“一把手”为了方便行使权力，还会千方百计逃避监督，为监督设置障碍，甚至打击报复监督者。这时的权力往往沦落为个人或少数人服务、谋利的工具。因此，只有科学、合理地分解“一把手”过于集中的权力，才能彻底打破“一把手”主导一切的现象，对权力的制约和监督才会更有效。实行“一把手”“四个不直接管”，推行“副职分管，‘一把手’监督，集体领导，科学决策”的新的工作决策机制，把决策、执行、监督等权力相对分离，形成了一套相互制约、相互监督的工作制度和权力约束机制，防止权力过分集中并促进了班子成员相互监督。这样有利于避免“一把手”搞“一言堂”、独断专行等。同时让副职去直接分管人、财、物，由“一把手”担任监督组长，副职虽然有了分管权，但时刻被“一把手”监督着，副职不敢乱用，保证了副职分管权力的正确使用。反过来，由于副职直接分管，不仅调动了副职工作的积极性，副职还因“知晓内情”，也大大增强对“一把手”的监督力度。可见，在当前体制下，对人财物这些敏感事项从“正职直管，无人监督”到“副职分管、正职监督”，再加上广大干部群众在人、财、物等关键事项上的公开参与、民主监督，确保了“一把手”和副职正确行使权力，确保了权力在阳光下运行。
推行“一把手四个不直接管”有利于推进党内民主、人民民主
党内民主是党的生命，人民民主是社会主义的生命，发展党内民主、人民民主是我们党坚定不移的奋斗目标。中国共产党作为我们国家法定执政党，作为我们各项事业的领导核心，决定了不发展党内民主，就难以发展人民民主；各级领导干部作为我们党的领导核心，决定了没有领导干部的民主就难有党内民主；各级党政“一把手”、包括国有企事业单位的“一把手”在领导干部群体中的核心地位，又决定了没有“一把手”的民主，领导干部群体的民主就难以实现。所以“一把手”是推进党内民主、人民民主的关键。因此，领导干部群体在推进党内民主、人民民主的过程中，能不能发挥主导作用，关键要看其核心——“一把手”是不是发挥了表率作用。在人、财、物均由“一把手”直接管的情况下，“一把手”权力过于集中，同时又缺少有效制约，很容易形成事实上的“家长制”。小平同志早在一九八0年《党和国家领导制度改革》中就讲过，“不少地方和单位都有家长式的人物，他们的权力不受限制，别人都要唯命是从，甚至形成对他们的人身依附关系……不彻底消灭这种家长制作风，就根本谈不上什么党内民主，什么社会主义民主。”这些年，一些地方、部门发生的“一把手”腐败案，其共同点就是：在他们执政期间，你很少看到他们身体力行过什么民主和监督，倒是经常的、甚至习以为常的官主，即事实上的家长制、独断专行。什么民主选举、民主管理、民主决策、民主监督，在他们那里、在他们眼中几乎变成官主选举、官主管理、官主决策、官主监督的同义语。诚所谓群众选票千万张，不如他们嘴一张，群众千句万句，不抵他们一句。可见，家长制是推进党内民主、人民民主的最大障碍。但推行“一把手四个不直接管”却有利于破解这个难题，使家长制难于形成，从而有利于推进党内民主、人民民主。
实践证明，实行“一把手四个不直接管”，是对“一把手”负责、对副职负责、对群众负责、对党和人民事业高度负责的具体体现。这方面有非常多的成功经验值得我们认真总结、努力推广，特别是对那些直到目前还没有实行这一做法的地方、部门、单位，大力推行“一把手四个不直接管”，可以说——刻不容缓。