把农村土地使用权落到实处

把农村土地使用权落到实处


如今，有关中国经济的好消息大多来自欣欣向荣的大中城市。城市成了人们心中的圣地，似乎每个人都渴望到城市生活。农村落后地区的劳动力源源不断地涌向城里的工厂就是一个明证。但我们今天要谈的是中国经济的另一面──农村。随著财产权相关法律法规的完善，中国农村有可能迎来新生，但关键要看中国政府新推出的保护农民权益的法律能否落到实处。

长期以来，政府部门动辄重新调整土地使用权的做法让中国农民深受其害，特别是近年来他们打著“发展经济”的幌子堂而皇之地非法占用农民土地的做法更是屡见不鲜。失去土地的农民往往得不到补偿，由此导致近年来农村地区抗议活动急剧增加。据报道，2005年，中国农村共发生87,000多起抗议活动，其中大部分都与土地使用权变纠纷有关。

当局对农民的疾苦并非无动于衷。过去三十年来，中国政府一直在不断完善有关农村土地使用权的法规。1998年，中国对《土地管理法》进行了修改，保证农民土地使用权三十年不变的内容首次被写进了法律。2002年，《农村土地承包法》的颁布对农村土地使用权做了更详细的规定，为那些土地被征用却得不到相应补偿的农民提供了法律保障。这部法律的推出是希望鼓励农民对土地进行长期投资，从而促进农业的可持续发展、提高农业生产率。

这是一个从实践中摸索出来的英明决策。拥有确认土地使用权的承包合同和经营权证（简称：“两证”）给农民对土地进行中长期投资以提高产出带来了巨大动力。其实，1998年修改后的《土地管理法》中有关土地使用权的规定已足以在那之后4年里激发农民对土地的投资热情。

2005年，中国人民大学、总部位于西雅图的农村发展研究所(Rural Development Institute)以及密歇根大学(Michigan University)在中国农村进行了一次联合采访，调查2002年制定的《农村土地承包法》中有关保障农村土地使用权的详细规定的具体执行情况。我们先后走访了17个省份的1,700多个村庄，收到了近2,000份问卷回馈。问卷内容包括当地政府是否向农民发放了明确其土地使用权的正式文件，还有政府在将农用土地转为农业以外用途时具体的操作过程等问题。

调查发现，在大部分地区，新法律并未得到有效实施，大多数农民甚至都不知道还有这样一部法律。依据2002年的《农村土地承包法》，农民应该获得“两证”，但实际上只有一小部分农民拿到了这两个文件。而且，过去4年间，发放两证的进展也非常缓慢。此外，地方政府占用土地、改变土地用途的现象并无显著好转。我们的调查数据显示，尽管政府颁布了进一步保障农村土地使用权的法律，但侵占农民土地的现象却有增无减，2005年农民土地被侵占案例的数量是10年前的15倍。

大多数接受调查的农民对被征用土地的补偿金额感到不满。只有20%的受访者表示，在提供补偿一事上有关方面征求过他们的意见，其余80%的受访者则表示补偿金全由当地政府说了算，他们只能被动接受。还有30%的受访者称，当地政府许诺给他们现金补偿，但实际上他们却没有拿到一分钱。如以大多数西方国家的法律来衡量，近年来被征用的土地有三分之一以上并不是出于公众利益的考虑，这些土地大多被用来建设工厂、工业园区、住宅小区和加油站等项目。

现有法律法规已明确规定保护农民的土地使用权，但现在这些法律还需要中央政府制定措施确保它们的有效实施。首先，应完善有关补偿标准和土地征用程序的法规。实际上，2004年中国在这方面已迈出了一步：当年10月国务院颁布的二十八号文件要求严格执行土地管理条例和改进土地征用程序。文件明确指出：依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费。

但仅有法规条文是不够的，还要把法规落到实处，确保大部分补偿能够交到丧失了土地的农民手中。我们的调查还发现，开发商支付的土地使用金通常只有10%-20%分到农民手中，其余部分通常会被村集体或地方政府官员私自截留。向所有农民颁发“两证”应能起到改善农民处境的作用，而且这也是2002年的《承包法》要求的做法。但我们的调查发现，仅有38%的农村家庭获得了“两证”。到2008年、也就是《承包法》颁布实施的第五个年头，大多数农村家庭应该至少能拿到其中一个证了。

中国早就应该在全国范围落实这些初衷良好的政策来保护农民的利益了。农村的抗议活动大量增加表明，农民们已不堪忍受，他们急切需要得到法律的保护。中国政府面对这么多的抗议活动应该会拿出有效的解决办法吧。

Jeff Riedinger

（编者按：本文作者杰弗•瑞丁格(Jeff Riedinger)是美国密歇根州立大学国际学院代理院长。今年晚些时候，《纽约大学国际法和政治杂志》(New York University Journal of International Law and Politics)将刊载瑞丁格与他人共同撰写的一篇讨论中国农村土地问题的文章。）

香港时间2006年05月25日15:41更新