神马文学网胡荣：农村基层政权退化与农民上访1
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胡荣：农村基层政权退化与农民上访
胡荣 2007年7月16日 12:18 香港中文大学中国研究服务中心 [内容提要]1990年代以来，我国农村不少地区的政治发生的内卷化现象，一方面，在增强国家能力的旗号下，各级政府对于农民经济资源的索取能力确实是增强了。但是，在资源提取增加的同时，中央政府却不能对对地方政府特别是基层政权进行有效的政治管制。本文通过问卷调查数据分析了基层政权退化与农民上访之间的关系。研究表现，农村基层政权的退化表现直接导致了农民的上访。作者认为，导致农村基层退化的根本原因是民权式微，要有效地避免政权退化就要进行相应的政治体制改革，扩大农民的政治参与渠道。
据报道，近年来，农民上访有不断上升的趋势。为什么农民上访有不断上升的趋势，究竟有哪些因素影响农民的上访呢？本文运用问卷调查数据较为深入地探讨了这些问题。
一、研究背景与问题的提出
“退化”又译“内卷化”，英文为involution，是美国人类学者克利弗德。
吉尔茨（Geertz，1963）在研究爪哇农业时首先提出的一个概念，它指的是这样一种情况：在殖民地和后殖民地时代的爪哇，农业生产长期以来能发展，只是不断重复简单再生产。尽管这种生产并未导致人均收入的急剧下降，但它阻碍了经济的发展，人均产值并未提高。后来，汉学家黄宗智（2000a ，2000b ）又借用这一概念，研究中国小农经济问题。在《华北的小农经济与社会变迁》中，黄宗智以充分的资料为依据，提出了“不要把商品经济的发展简单地等同于向资本主义过渡”。在《长江三角洲小农家庭与乡村发展》中，他进一步阐释了“退化型商品化”（另译过密型商品化）的概念，描述了同西方国家完全不同的商品化概念。他认为中国农村的商品化不是由于经营型农场主的获利动机驱使，而是人口过多对土地的压力推动的，以密集的劳动投入为代价。因此，并不存在劳动生产率的提高，小农生产者只是长期处于糊口水平，中国人口的大部分仍被束缚于粮食生产。这种商品化不仅难以导致小农经济解体，反而会延续小农经济。
美国学者杜赞奇（1996）也曾借用“退化”这一概念来描述20世纪前半期中国国家政权的扩张及其现代化过程。杜赞奇在1996年出版的《文化、权力与国家》一书中，提出了“国家政权退化”这一概念。杜赞奇注意到，随着地方乡绅从传统的乡村自治中退出，农村政治领域出现了真空，地方恶势力进入到了乡村政治之中。这些地头蛇、恶霸、行霸、地痞、无赖等为非作歹之徒与地方政府的官员结成同盟，一方面，他们帮助地方政府盘剥农民，为国家搜刮资源，似乎是强化了国家能力。但是另一方面，他们也利用与政府的联姻以为国家征收税费为名中饱私囊、横行乡里、欺压良善，造成国家税源的流失。他们对地方政府官员有极大的腐蚀作用，许多地方政府官员逐渐放弃了原有的政治角色，蜕变成身着官服的恶势力，不是管理服务农民，而是鱼肉农民。杜赞奇借用著名人类学家吉尔茨的概念，把这种国家能力貌似增强实则衰退的矛盾现象称为国家政权的退化。
杜赞奇认为，国家政权的扩张应建立在提高效益的基础上，否则其扩张便会成为吉尔茨所描述的那种“退化”。按照杜赞奇的理解，“国家政权退化”具有双重含义：国家政权退化在财政方面的最充分表现是，国家财政每增加一分，都伴随着非正式机构收入的增加，而国家对这些机构缺乏控制力，即国家财政收入的增加与地方上的无政府状态是同步增长的；更广泛地说，国家政权退化是指国家机构不是靠提高旧有或新增机构的效益，而靠复制或扩大旧有的国家或社会体系（如中国旧有的盈利型经济体制）来扩大其行政职能（杜赞奇，1996：66-67）。
政权退化虽然在短期内给中央政府供应了税款，表面上增强了国家汲取资源的能力，但事实上是从结构上架空了中央政府，弱化了国家能力。国家退化使中央政府从结构上失去了对于农村税收的有效控制，连带丧失对地方政府的有效控制，并最终丧失对乡村社会的控制能力。
1990年代以来，我国农村不少地区的政治发生的退化现象，其表现方式与杜赞奇描述的国家退化非常类似。一方面，在增强国家能力的旗号下，各级政府对于农民经济资源的索取能力确实是增强了。但是，在资源提取增加的同时，中央政府却不能对对地方政府特别是基层政权进行有效的政治管制。例如，虽然中央三令五申要地方政府减轻农民负担，却无法得到有效实施。理应作中央政府代理人的乡镇政府官员，公然无视中央减轻农民负担的文件。为了搜刮民膏民脂以自肥，有的乡镇政府置国家长治久安于不顾，甚至豢养纵容社会上的黑恶势力，并给他们披上“执法队”、“工作队”的合法外衣，甚至把他们正式纳入政治权威体系。其结果不仅没有增强国家的能力，而是动摇了国本。
与基层政权退化相关的三农问题已经引起当政者和学者的重视，一些学者对农民问题大量的研究。例如，有的则注意到影响农村稳定的主要因素已由过去发生在农民与农民之间的群体性事件（械斗），过渡为主要针对基层政府和组织的群体性事件（萧唐镖，2003）。有的研究者发现，农村基层政权发生黑恶化的趋势。部分农村基层政权和基层组织出现了黑恶化，乡村干部为完成各种“任务”
假借地痞流氓之手恫吓和强迫农民成为了一种习以为常的“工作方法”（于建嵘，2003b ；陈江棣、春桃，2004）。由于农村基层退化引发的上访问题也引起一些学者的关注（如方江山，2000；应星，2001），但目前对上访等问题的研究大多是来自公、检、法等部门的研究机构或研究人员，主要对村民集体上访及其引发的群体性事件的诱发原因、发展规律及对策设计等进行一般性解释与阐述，缺乏理论深度和学理上的分析。
国外学者对基层政权的现有研究大多是探讨其在经济改革以及政治改革中的作用，诸如在村民自治和乡镇直选中扮演的角色（参看Kelliher，1997；Li，2002），只有少数涉及与基层政权功能退化的政府暴力问题（例如Li and O‘Brien ，1996；Wedeman ，1997）。与此同时，对中国农民政治行为的研究也只是集中于“每日的抗争形式”（参看Scott ，1985，1986；Oi，1989），制度化的参与（Burns，1988；Jennings，1997），社区内部或不同家族的矛盾引发的暴力以及改革导致社会的社会冲突（Perry ，1985），以及争取权利的斗争（例如Li and O’Brien，1996；O ‘Brien ，1996，2002）。但是，目前学者尚未对农村基层政权的退化现象进行全面的研究。
与现有的这些研究不同，本文打算运用问卷调查的数据探讨基层政权的退化又与农民的上访的关系。基层政权的退化表现是多方面的，那么，究竟是基层退化的哪些因素促使农民上访呢？是基层政权退化的不同表现共同导致了农民的上访？还是其中有些因素起的作用更大一些？另一方面，哪些因素可以减少农民的上访？其他一些因素，诸如农民政治参与的扩大和司法的公正是否能够减少农民的上访呢？弄清了哪些因素导致农民的上访及其起作用的机制，将可以在此基础上探讨解决农村基层政权退化的相应对策。二、研究设计与变量测量
本项研究的数据来自2003-2005年的问卷调查。调查共分两部分，第一部分在2003年11月在福建省寿宁县和浙江省泰顺县入户调查。这一部分的样本是完全按照随机原则抽取的，先从各县各抽取5个乡镇，而后再从各乡镇随机抽取4个行政村，每个行政村再随机抽取20户左右村民。这一部分共成功访问村民812人，其中在过去十多年中有过上访经历的村民45人，占总数的5.5%.第二部分采用同样的问卷访调查曾经有上访经历的农民，分别在2004年1月、2004年8-9月用2005年1月通过厦门大学学生利用假期返乡的时间进行调查。这一部分无法按随机原则抽样，范围遍及全国沿海和内陆不同省份，共成功访问上访者205人。在总样本1017人中，男性599人，占58.9%，女性418人，占41.1%；不同年龄段受访者的比例分别是，30岁以下23.4%，31-40岁32%，41-50岁21.5%，51-60岁15.1%，61岁以上8.1%；受访者中有过上访经历者共250人，占总样本的24.6%，党员180人，占17.7%.
在本项研究中，最主要的因变量是农民上访的情况。我们在问卷中问受访者这样的问题：“在过去十年中，你本人是否上访过？”在我们成功访问过的1017人中，有过上访经历的为241人。在上访的241人中，只到过乡镇一级上访的为18人，上访最高到过县一级政府的为51人，到过市级政府的81人，到过省政府的68人，到过北京的达23人。
为了了解基层政府退化与相关因素对农民上访的影响，我们设计了这样几个预测变量：一是测量基层政府功能退化的变量；二是测量农民政治参与的变量；三是测量司法公正的变量。
我们先来看一看测量基层政府退化的几个变量。相关的报道和研究表明，许多地方的农民上访与地方政府在执行计划生育政策和收缴税费方面的偏差有很大关系。为了贯彻实施计划生育这一基本国策，一段时间以来，地方政府手中拥有很大的权力可以对违反计划生育规定的农民进行处罚，有的地方甚至对农民进行关押、拷打。而为了解决地方政府日益增加的财务开支，地方政府往往在国家规定的税收之外再收取统筹和提留。虽然中央三令五申要地方减轻农民负担，但在税费取消之前，由于基层政府的利益驱动，农民的负担并没有得到有效减轻。在问卷中，我们问了这样的问题：1）在过去十年中，你和你的家人是否因为违反计划生育政策而受到处罚？2）在过去十年中，你和你的家人是否因为交不上税费而受处罚？3）在过去十年中，你和你的家人是否被干部乱收费、乱罚款？受访者对上述三个问题做出肯定回答的比例分别是21.5%、5.9%和26%（参看表1）。
政府功能退化的另一个表现是不能为农民主持公道。一些地方政府，特别是县乡两级政权，成为政治上的独立利益主体，只执行约民的政策，即最终落实到农民头上的中央政策，例如税费和计划生育；但是对于约官的中央政策，即最终落实到官员自身的政策，例如减轻农民负担、反对腐败、推进基层民主，则既没有动力也没有能力加以实施，而是对中央政府阳奉阴违。为了测量受访者对各级政府的看法，我们问了这样的问题：“你认为下列各级政府有没有能力为农民主持公道？”政府的层级越高，越多的受访者认为政府有能力为农民主持公道，认为乡党委乡政府有能力为农民主持公道的达60%，县委县政府为63.9%，市委市政府升到72.3%，省委省政府达72.3%，党中央国务院达85.7%.我们把受访者对各级政府是否有能力为农民主持公道的三种回答分别赋值，“有”3分，“可能有”2分，“没有”1分，然后运用主成份法进行因子分析，得到1个因子，命名为“政府主持公道能力因子”。
司法公正对于维护社会的正义具有十分重要的意义。司法制度如果能够秉公办案，农民在自身利益遭受地方政府的侵犯时就可以通过起诉地方政府维护自己的利益，而不必通过上访来达到这一目的。为了测量农民对司法制度的信心，我们问了这样的问题：“如果你起诉不依法行政的乡政府，你认为下列各级法院会不会秉公办案？”从表中可以看到，回答县法院“肯定会”秉公办案的比例只有20.4%，市中级法院达29%，省高级法院为42.8%，而最高人民法院达59.7%.我们把受访者对这4个问题的答案分别赋值：“肯定会”为3，“也许会”为2，“肯定不会”为1，然后运用主成分法对测量各级法院是否能秉公办案的4个变量进行因子分析，得到1个因子，命名为司法公正因子。
三、研究发现
我们以农民上访最高所到达的政府层级为因变量建立多元逻辑斯蒂回归，预测变量有：测量基层政府功能退化的3个指标（自己或家人是否因违反计生政策而受处罚、自己或家人是否因交不上税费而受处罚、自己或家人是否被干部乱摊派），政府主持公道能力因子，测量农民政治参与的3个因子：村级选举中的竞选性参与因子、基层人大代表选举因子和村级选举中的程序性参与因子，司法公正因子。在这几个预测变量中，测量基层政府功能退化的3个因子为虚拟变量。
此外，我们加入了性别、年龄、上学年限和是否党员几个控制变量，其中性别和是否党员为虚拟变量。为了便于分析说明，所有因子值我们都用公式转换成1至100之间的指数。[1]
从多元逻辑斯蒂回归模型的结果中，我们可以看出如下几点：
第一，性别对于上访的影响具有统计显著性。在回归模型中，性别对因变量的影响不仅具有统计显著性，而且对回归系数值影响非常大。实际上，在上访的241人，女性只有21人，男性为220人，占上访者总数的91.3%.
第二，年龄对于上访有一定影响，年龄越大者上访的可能性也较大。从表中可以看到，年龄对到乡一级上访的影响不具有统计显著性，但对其他层级政府的上访都有统计显著性：年龄增长1岁，到县一级上访的可能性增加9%，到市级上访的可能性增加3.6%，到省里上访的可能性增加8%，到北京上访的可能性增加10.7%.
第三，受教育程度对于上访的影响基本不具有统计显著性。受教育年限除了对到省级上访有微弱的统计显著性外（受教育程度每增加1年，到省上访的可能性增加12.8%），对其他层级政府的上访都不具有统计显著性。
第四，除了对到乡镇上访的影响有一定的显著性外，因自己或家人违反计生政策而受处罚对其他层级政府上访的影响不具统计显著性。从表中的回归系数可以看出，与未因违反计生政策而受处罚的受访者相比，因违反计生政策而受处罚的受访者到乡镇一级上访的可能性增加了196.3%.
第五，因自己或家人交不上税费而受处罚对于到县、市和省级上访的影响具有统计显著性。在上访者所到达的5个政府层级中，这一预测变量除了对乡和中央两级的上访不具统计显著性外，对县、市和省级政府上访的影响都具有统计显著性。与从未因交不上税费而受过处罚的受访者相比，受过处罚的受访者到县上访的可能性增加了257.8%，到市上访的可能性增加了305.1%，到省上访的可能性增加了304.3%.
第六，自己或家人被干部乱收费乱摊派对于除到中央以外的其他层级政府的上访都具有统计显著性。干部乱收费乱摊派对乡政府的上访影响最大，与从未受过干部乱收费乱摊派的受访者相比，受过干部乱收费乱摊派的受访者到乡镇政府上访的可能性增加了1110.2%，到县级上访的可能性增加了330.5%，到市级上访的可能性增加了442.2%，到省级政府上访的可能性增加了589.9%.
第七，村级选举的参与对上访没有影响，但乡镇人大代表选举的参与可以在一定程度减少到中央的上访。在测量政治参与的3个因子中，村级选举中的竞选性参与因子和村级选举中的程序性参与因子对于上访的影响都不具统计显著性。
基层人大代表选举因子虽然对其他层级政府的上访的影响不具有统计显著性，但对中央的上访却具有统计显著性：受访者在基层人大代表的选举因子中的得分每增加1分，他到中央上访的可能性就减少6.8%.
第八，司法公正因子对市、省和中央的上访的影响具有统计显著性。虽然司法公正因子对于受访者对乡、县两级的上访不具有统计显著性，但对于市、省和中央的上访却具有统计显著性。从表中的回归系数可以推算出：司法公正因子值每增加1分，受访者到市和省级上访的可能性就减少1.7%，到中央上访的可能性就减少1.8%.
第九，政府主持公道能力因子对于省、中央两级的上访具有统计显著性。虽然对乡、县和市的上访的影响不具有统计显著性，政府主持公道能力因子对于省和中央两级的上访具有统计显著性。受访者对于政府主持公道能力因子值每增加1分，他到省政府上访的可能性就减少2.3%，到中央上访的可能性就减少2.5%.
四、讨论与对策思考
近年来农民上访人数不断增加，而且形成了信访洪峰。虽然信访是制度化的政治参与渠道，但由于现行信访制度本身的缺陷，上访造成了政治认受性流失。
实际上信访的观念基础不是民主，也不是以民为本，而是中国的封建人治传统。
信访活动本来是《宪法》和国务院《信访条例》承认的政治参与，但实际上经常被地方政府视为闹事甚至敌对行动而受到打击和压制。在现有的体制下，上访人数的多少和程度是上级考核地方官员政绩的重要指标。在这种情况下地方政府输不起，一旦有人上访，他们必然以种种手段加以压制、打击和报复。由于地方政府输不起，因而直接导致了上访农民的输不起。在地方政府的高压和暴力下面，农民一旦走上上访这条路，如果他们没有办法告到地方官员使自己的问题得到解决，他们就会受到地方政府的无情打击（参看李钧德，2003）。因此，面对地方政府的打击和迫害，上访的农民要么彻底认输、认打、认罚而冤沉大海，要么与地方政府对抗到底，继续不断地通过上访把事情闹大以保护自己（参看应星，2001）。
在深度访问中我们发现，不少到京上访的人的主要控诉已经不是最初促使他们上访的冤屈，而是上访过程中遭受的打击。另外，上访农民在上访过程中实现横向联合，已经是相当普遍的情况。在不同地区农民缺乏合法联合渠道的情况下，这种自发的垮地区联合对于无法掌握情况的地方政府是个现实的威胁。近年来针对地方政府不忠实执行中央政策和国家法律的集体抗争活动快速增长，并且组织化程度迅速提高，规模越来越大，对抗性日益增强，暴力化趋势普遍蔓延。2005年发表的《社会蓝皮书》表明，从1993年到2003年间，中国“群体性事件”数量已由1万起增加到6万起，参与人数也由约73万增加到约307万。这项统计没有区分城市和农村，但据我们了解的情况，农村的情况比城市严重。对抗激化的主要原因是农民上访长期无效，农民的不满情绪爆发，以暴力冲击县乡政府的方式向上级政府施加压力，以期解决问题。
农村地方政权退化的发生和深化，有着政策和制度方面的根源。政策性根源之一是在片面追求经济高速增长。在党的十一届三中全会以后，工作重心从过去的阶级斗争转移经济建设上来。但地方政府在很长一段时间内片面强调经济指标的增长，以牺牲其他东西为代价。为了追求GDP 的增长，地方政府的行为通常是只顾当前，不管长远。地方政权退化的政策根源之二是地方政府成了独立利益的政治经济主体。近十多年来所进行的财税体制改革，使地方政府特别是县乡两级政权，成为了具有独立利益的政治经济主体。1994从分税制实施以后，中央财政与地方财政实现了分灶吃饭，地方利益的边界更加清晰，地方政府追求地方利益的动机也更加明显。由于县乡地方财政普遍困难，上级政府就以“给政策”的名义把官僚体制多年恶性膨胀的后果强栽在农民的头上，把本应当由政府财政完全支持并从而由政府完全控制的地方公务员变成了必须搜刮民脂民膏才能生存的“税吏”。根据我们此次的调查数据，虽然因交不起税费而受处罚的比例只有5.9%，而被干部乱收费和乱摊派的比例则高在达26%.前文的回归分析也表明，导致农民上访的直接原因是农民交不起税费而被处罚，或是因为干部对农民乱摊派乱收费。
造成地方政权退化的政策性根源之三是制定了不受任何法律党纪政纪制约的计划生育国策。由于计划生育作为一项基本国策，对基层党政往往实行“一票否决”和“政治承包”。因此，一些基层党政就采取诸如重罚、抄家、限制人身自由、强行手术、近亲连坐等“非常手段”来对待和处理那些超生的村民。把政治权力的空白支票交给没有民权约束的下级，造就的不仅仅是不受约束的权力，而且是一个名义上受体制保护的权力，这种权力破坏力极大，它所造成的所有破坏，账最终都会算在中央政府的头上。
农村基层退化还有制度层面的原因。从制度层面看，基层政权退化主要是如下几个相互制约的因素造成的：第一，地方官员为了晋升追求短期内的政绩成为一个普遍的现象，异地为官、频繁调动以及过分量化的政绩评价制度使有政治抱负的县乡干部有动力从事短期行为，追求政绩，不顾长远的经济效益和政治后果。
现有干部晋升制度的结果是，政府官员追求在任期内做出引人注目的成绩，向上级考核机构发出有关自己能力和绩效的信号，以便得到晋升。第二，由于上下级政府的同构性，下级存在的问题很难在上级那里得到纠正。在组织制度中，政府官员的考察、提拔、去留和待遇都取决于直接上级部门的决策，但上一级政府也面临着类似的制度环境和考核制度，因此身处其中的政府官员也表现出类似的目标追求和行为方式。第三，缺乏对基层干部自下而上的有效约束。由于我们的干部都是自上而下任命的，他们只会对他们的直接上级效忠，而不会对一般的百姓负责，因此一般的老百姓并没有有效的渠道可以影响和约束官员。
因此，在现有的体制和政策环境下，一方面地方政府成为具有独立利益的政治经济主体，另一方面，中央政府又没有有效的手段可以对地方政府进行有效的约束。那么，作为执政者应该如何去面对和解决目前存在基层政府的退化现象，从而减少农民的上访呢？既然基层政权退化的原因是基层政权的权力扩张而没有得到有效约束，那么，最根本的解决办法就是要建立相应的制度去约束基层政府的官员，即通过制度创新来避免在国家建设过程中丧失对基层政府官员的控制和约束力。
具体来说，首先，应该在现有体制的基础上逐步扩大基层政治参与，让广大农民能够通过更为广泛的有效的渠道来表达他们的利益。造成地方政权退化的最根本的原因是官权膨胀、民权式微。自1980年代中期以来开始的村级选举使农民可以通过民主的方式选举村一级的干部并在一定程度上以民主的方式参与村庄事务的管理（胡荣，2001）。但是，在更广的范围内，农民却缺乏有效的政治参与渠道（胡荣，2005）。本项研究的数据表明，虽然参与人大代表选举的村民比例不高，但是，基层人大代表的选举却可以在一定程度上减少农民到中央层次的上访。这充分表明，政治参与对于维护农民权益的重要性。在目前的情况下，执政党有必须拿出具体的措施，积极稳妥地推进政治体制的改革，让作为弱者的农民能够有较多的政治参与的渠道和途径。我们认为目前可以通过完善人民代表会议制度来扩大基层的政治参与。人民代表大会是我国的根本政治制度，虽然近年来人大的作用不断加强，但仍存在不少问题。要改变这种情况，我们认为可以从减少代表名额、实行代表专业化和延长会期等几个方面入手逐步改革和完善人大制度。当然，更为重要的是要逐步扩大人大代表的直选范围，可以先从县级扩展到市一级，然后再扩展到省一级。可以预见，随着人大代表的专职化和直选范围的扩大，人大代表的选举将会日趋激烈，人大制度将会发挥越来越重要的作用。
其次，维护司法公正，真正做到依法行政，让老百姓树立对法律的信心，对于维护农民的权益和有效管束基层政府官员都具有非常重要的意义。在目前情况下，农民法律意识不强，不善于利用法律武器，通过诉讼或者仲裁这些程序来解决问题，而是一味地凭借自己的主观想法去直接找领导或有关职能部门，通过上访喊冤这种古老的形式来解决问题。这与我们的法律体制存在种种问题有一定的关系。比如说律师收费过高，很多贫困农村里的老百姓交不起诉讼费、律师费，虽然如今有了法律援助，但受人员、经费等因素的制约，根本顾不过来，而且法院司法不公正的现象也在一定程度上存在。一个普通的民事诉讼案件通过法律部门的正常途径，有时候一年两年都不能解决什么问题，使得有些老百姓不敢通过正常法律途径打官司。如果能够做到司法公正，如果通过诉讼比上访更能帮助农民解决权益受侵害的问题，那么，农民就会更多地通过法律途径而不是上访来维护自己的权益。
总之，基层政权的退化是体制上的原因造成的。要走出基层政权退化的怪圈，就必须有体制上的改革和创新，建立起能够对基层官员进行有效管束的制度。也只有这样，社会才能稳定，国家才能长治久安。
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[1]转换公式是：转换后的因子值=（因子值+B）。A.其中，A=99/（因子最大值—因子最小值），B=（1/A ）—因子最小值。B 的公式亦为，B=[（因子值最大值—因子最小值）/99]—因子值最小值。
胡荣 2007年7月16日 12:18 香港中文大学中国研究服务中心 [内容提要]1990年代以来，我国农村不少地区的政治发生的内卷化现象，一方面，在增强国家能力的旗号下，各级政府对于农民经济资源的索取能力确实是增强了。但是，在资源提取增加的同时，中央政府却不能对对地方政府特别是基层政权进行有效的政治管制。本文通过问卷调查数据分析了基层政权退化与农民上访之间的关系。研究表现，农村基层政权的退化表现直接导致了农民的上访。作者认为，导致农村基层退化的根本原因是民权式微，要有效地避免政权退化就要进行相应的政治体制改革，扩大农民的政治参与渠道。
据报道，近年来，农民上访有不断上升的趋势。为什么农民上访有不断上升的趋势，究竟有哪些因素影响农民的上访呢？本文运用问卷调查数据较为深入地探讨了这些问题。
一、研究背景与问题的提出
“退化”又译“内卷化”，英文为involution，是美国人类学者克利弗德。
吉尔茨（Geertz，1963）在研究爪哇农业时首先提出的一个概念，它指的是这样一种情况：在殖民地和后殖民地时代的爪哇，农业生产长期以来能发展，只是不断重复简单再生产。尽管这种生产并未导致人均收入的急剧下降，但它阻碍了经济的发展，人均产值并未提高。后来，汉学家黄宗智（2000a ，2000b ）又借用这一概念，研究中国小农经济问题。在《华北的小农经济与社会变迁》中，黄宗智以充分的资料为依据，提出了“不要把商品经济的发展简单地等同于向资本主义过渡”。在《长江三角洲小农家庭与乡村发展》中，他进一步阐释了“退化型商品化”（另译过密型商品化）的概念，描述了同西方国家完全不同的商品化概念。他认为中国农村的商品化不是由于经营型农场主的获利动机驱使，而是人口过多对土地的压力推动的，以密集的劳动投入为代价。因此，并不存在劳动生产率的提高，小农生产者只是长期处于糊口水平，中国人口的大部分仍被束缚于粮食生产。这种商品化不仅难以导致小农经济解体，反而会延续小农经济。
美国学者杜赞奇（1996）也曾借用“退化”这一概念来描述20世纪前半期中国国家政权的扩张及其现代化过程。杜赞奇在1996年出版的《文化、权力与国家》一书中，提出了“国家政权退化”这一概念。杜赞奇注意到，随着地方乡绅从传统的乡村自治中退出，农村政治领域出现了真空，地方恶势力进入到了乡村政治之中。这些地头蛇、恶霸、行霸、地痞、无赖等为非作歹之徒与地方政府的官员结成同盟，一方面，他们帮助地方政府盘剥农民，为国家搜刮资源，似乎是强化了国家能力。但是另一方面，他们也利用与政府的联姻以为国家征收税费为名中饱私囊、横行乡里、欺压良善，造成国家税源的流失。他们对地方政府官员有极大的腐蚀作用，许多地方政府官员逐渐放弃了原有的政治角色，蜕变成身着官服的恶势力，不是管理服务农民，而是鱼肉农民。杜赞奇借用著名人类学家吉尔茨的概念，把这种国家能力貌似增强实则衰退的矛盾现象称为国家政权的退化。
杜赞奇认为，国家政权的扩张应建立在提高效益的基础上，否则其扩张便会成为吉尔茨所描述的那种“退化”。按照杜赞奇的理解，“国家政权退化”具有双重含义：国家政权退化在财政方面的最充分表现是，国家财政每增加一分，都伴随着非正式机构收入的增加，而国家对这些机构缺乏控制力，即国家财政收入的增加与地方上的无政府状态是同步增长的；更广泛地说，国家政权退化是指国家机构不是靠提高旧有或新增机构的效益，而靠复制或扩大旧有的国家或社会体系（如中国旧有的盈利型经济体制）来扩大其行政职能（杜赞奇，1996：66-67）。
政权退化虽然在短期内给中央政府供应了税款，表面上增强了国家汲取资源的能力，但事实上是从结构上架空了中央政府，弱化了国家能力。国家退化使中央政府从结构上失去了对于农村税收的有效控制，连带丧失对地方政府的有效控制，并最终丧失对乡村社会的控制能力。
1990年代以来，我国农村不少地区的政治发生的退化现象，其表现方式与杜赞奇描述的国家退化非常类似。一方面，在增强国家能力的旗号下，各级政府对于农民经济资源的索取能力确实是增强了。但是，在资源提取增加的同时，中央政府却不能对对地方政府特别是基层政权进行有效的政治管制。例如，虽然中央三令五申要地方政府减轻农民负担，却无法得到有效实施。理应作中央政府代理人的乡镇政府官员，公然无视中央减轻农民负担的文件。为了搜刮民膏民脂以自肥，有的乡镇政府置国家长治久安于不顾，甚至豢养纵容社会上的黑恶势力，并给他们披上“执法队”、“工作队”的合法外衣，甚至把他们正式纳入政治权威体系。其结果不仅没有增强国家的能力，而是动摇了国本。
与基层政权退化相关的三农问题已经引起当政者和学者的重视，一些学者对农民问题大量的研究。例如，有的则注意到影响农村稳定的主要因素已由过去发生在农民与农民之间的群体性事件（械斗），过渡为主要针对基层政府和组织的群体性事件（萧唐镖，2003）。有的研究者发现，农村基层政权发生黑恶化的趋势。部分农村基层政权和基层组织出现了黑恶化，乡村干部为完成各种“任务”
假借地痞流氓之手恫吓和强迫农民成为了一种习以为常的“工作方法”（于建嵘，2003b ；陈江棣、春桃，2004）。由于农村基层退化引发的上访问题也引起一些学者的关注（如方江山，2000；应星，2001），但目前对上访等问题的研究大多是来自公、检、法等部门的研究机构或研究人员，主要对村民集体上访及其引发的群体性事件的诱发原因、发展规律及对策设计等进行一般性解释与阐述，缺乏理论深度和学理上的分析。
国外学者对基层政权的现有研究大多是探讨其在经济改革以及政治改革中的作用，诸如在村民自治和乡镇直选中扮演的角色（参看Kelliher，1997；Li，2002），只有少数涉及与基层政权功能退化的政府暴力问题（例如Li and O‘Brien ，1996；Wedeman ，1997）。与此同时，对中国农民政治行为的研究也只是集中于“每日的抗争形式”（参看Scott ，1985，1986；Oi，1989），制度化的参与（Burns，1988；Jennings，1997），社区内部或不同家族的矛盾引发的暴力以及改革导致社会的社会冲突（Perry ，1985），以及争取权利的斗争（例如Li and O’Brien，1996；O ‘Brien ，1996，2002）。但是，目前学者尚未对农村基层政权的退化现象进行全面的研究。
与现有的这些研究不同，本文打算运用问卷调查的数据探讨基层政权的退化又与农民的上访的关系。基层政权的退化表现是多方面的，那么，究竟是基层退化的哪些因素促使农民上访呢？是基层政权退化的不同表现共同导致了农民的上访？还是其中有些因素起的作用更大一些？另一方面，哪些因素可以减少农民的上访？其他一些因素，诸如农民政治参与的扩大和司法的公正是否能够减少农民的上访呢？弄清了哪些因素导致农民的上访及其起作用的机制，将可以在此基础上探讨解决农村基层政权退化的相应对策。二、研究设计与变量测量
本项研究的数据来自2003-2005年的问卷调查。调查共分两部分，第一部分在2003年11月在福建省寿宁县和浙江省泰顺县入户调查。这一部分的样本是完全按照随机原则抽取的，先从各县各抽取5个乡镇，而后再从各乡镇随机抽取4个行政村，每个行政村再随机抽取20户左右村民。这一部分共成功访问村民812人，其中在过去十多年中有过上访经历的村民45人，占总数的5.5%.第二部分采用同样的问卷访调查曾经有上访经历的农民，分别在2004年1月、2004年8-9月用2005年1月通过厦门大学学生利用假期返乡的时间进行调查。这一部分无法按随机原则抽样，范围遍及全国沿海和内陆不同省份，共成功访问上访者205人。在总样本1017人中，男性599人，占58.9%，女性418人，占41.1%；不同年龄段受访者的比例分别是，30岁以下23.4%，31-40岁32%，41-50岁21.5%，51-60岁15.1%，61岁以上8.1%；受访者中有过上访经历者共250人，占总样本的24.6%，党员180人，占17.7%.
在本项研究中，最主要的因变量是农民上访的情况。我们在问卷中问受访者这样的问题：“在过去十年中，你本人是否上访过？”在我们成功访问过的1017人中，有过上访经历的为241人。在上访的241人中，只到过乡镇一级上访的为18人，上访最高到过县一级政府的为51人，到过市级政府的81人，到过省政府的68人，到过北京的达23人。
为了了解基层政府退化与相关因素对农民上访的影响，我们设计了这样几个预测变量：一是测量基层政府功能退化的变量；二是测量农民政治参与的变量；三是测量司法公正的变量。
我们先来看一看测量基层政府退化的几个变量。相关的报道和研究表明，许多地方的农民上访与地方政府在执行计划生育政策和收缴税费方面的偏差有很大关系。为了贯彻实施计划生育这一基本国策，一段时间以来，地方政府手中拥有很大的权力可以对违反计划生育规定的农民进行处罚，有的地方甚至对农民进行关押、拷打。而为了解决地方政府日益增加的财务开支，地方政府往往在国家规定的税收之外再收取统筹和提留。虽然中央三令五申要地方减轻农民负担，但在税费取消之前，由于基层政府的利益驱动，农民的负担并没有得到有效减轻。在问卷中，我们问了这样的问题：1）在过去十年中，你和你的家人是否因为违反计划生育政策而受到处罚？2）在过去十年中，你和你的家人是否因为交不上税费而受处罚？3）在过去十年中，你和你的家人是否被干部乱收费、乱罚款？受访者对上述三个问题做出肯定回答的比例分别是21.5%、5.9%和26%（参看表1）。
政府功能退化的另一个表现是不能为农民主持公道。一些地方政府，特别是县乡两级政权，成为政治上的独立利益主体，只执行约民的政策，即最终落实到农民头上的中央政策，例如税费和计划生育；但是对于约官的中央政策，即最终落实到官员自身的政策，例如减轻农民负担、反对腐败、推进基层民主，则既没有动力也没有能力加以实施，而是对中央政府阳奉阴违。为了测量受访者对各级政府的看法，我们问了这样的问题：“你认为下列各级政府有没有能力为农民主持公道？”政府的层级越高，越多的受访者认为政府有能力为农民主持公道，认为乡党委乡政府有能力为农民主持公道的达60%，县委县政府为63.9%，市委市政府升到72.3%，省委省政府达72.3%，党中央国务院达85.7%.我们把受访者对各级政府是否有能力为农民主持公道的三种回答分别赋值，“有”3分，“可能有”2分，“没有”1分，然后运用主成份法进行因子分析，得到1个因子，命名为“政府主持公道能力因子”。
司法公正对于维护社会的正义具有十分重要的意义。司法制度如果能够秉公办案，农民在自身利益遭受地方政府的侵犯时就可以通过起诉地方政府维护自己的利益，而不必通过上访来达到这一目的。为了测量农民对司法制度的信心，我们问了这样的问题：“如果你起诉不依法行政的乡政府，你认为下列各级法院会不会秉公办案？”从表中可以看到，回答县法院“肯定会”秉公办案的比例只有20.4%，市中级法院达29%，省高级法院为42.8%，而最高人民法院达59.7%.我们把受访者对这4个问题的答案分别赋值：“肯定会”为3，“也许会”为2，“肯定不会”为1，然后运用主成分法对测量各级法院是否能秉公办案的4个变量进行因子分析，得到1个因子，命名为司法公正因子。
三、研究发现
我们以农民上访最高所到达的政府层级为因变量建立多元逻辑斯蒂回归，预测变量有：测量基层政府功能退化的3个指标（自己或家人是否因违反计生政策而受处罚、自己或家人是否因交不上税费而受处罚、自己或家人是否被干部乱摊派），政府主持公道能力因子，测量农民政治参与的3个因子：村级选举中的竞选性参与因子、基层人大代表选举因子和村级选举中的程序性参与因子，司法公正因子。在这几个预测变量中，测量基层政府功能退化的3个因子为虚拟变量。
此外，我们加入了性别、年龄、上学年限和是否党员几个控制变量，其中性别和是否党员为虚拟变量。为了便于分析说明，所有因子值我们都用公式转换成1至100之间的指数。[1]
从多元逻辑斯蒂回归模型的结果中，我们可以看出如下几点：
第一，性别对于上访的影响具有统计显著性。在回归模型中，性别对因变量的影响不仅具有统计显著性，而且对回归系数值影响非常大。实际上，在上访的241人，女性只有21人，男性为220人，占上访者总数的91.3%.
第二，年龄对于上访有一定影响，年龄越大者上访的可能性也较大。从表中可以看到，年龄对到乡一级上访的影响不具有统计显著性，但对其他层级政府的上访都有统计显著性：年龄增长1岁，到县一级上访的可能性增加9%，到市级上访的可能性增加3.6%，到省里上访的可能性增加8%，到北京上访的可能性增加10.7%.
第三，受教育程度对于上访的影响基本不具有统计显著性。受教育年限除了对到省级上访有微弱的统计显著性外（受教育程度每增加1年，到省上访的可能性增加12.8%），对其他层级政府的上访都不具有统计显著性。
第四，除了对到乡镇上访的影响有一定的显著性外，因自己或家人违反计生政策而受处罚对其他层级政府上访的影响不具统计显著性。从表中的回归系数可以看出，与未因违反计生政策而受处罚的受访者相比，因违反计生政策而受处罚的受访者到乡镇一级上访的可能性增加了196.3%.
第五，因自己或家人交不上税费而受处罚对于到县、市和省级上访的影响具有统计显著性。在上访者所到达的5个政府层级中，这一预测变量除了对乡和中央两级的上访不具统计显著性外，对县、市和省级政府上访的影响都具有统计显著性。与从未因交不上税费而受过处罚的受访者相比，受过处罚的受访者到县上访的可能性增加了257.8%，到市上访的可能性增加了305.1%，到省上访的可能性增加了304.3%.
第六，自己或家人被干部乱收费乱摊派对于除到中央以外的其他层级政府的上访都具有统计显著性。干部乱收费乱摊派对乡政府的上访影响最大，与从未受过干部乱收费乱摊派的受访者相比，受过干部乱收费乱摊派的受访者到乡镇政府上访的可能性增加了1110.2%，到县级上访的可能性增加了330.5%，到市级上访的可能性增加了442.2%，到省级政府上访的可能性增加了589.9%.
第七，村级选举的参与对上访没有影响，但乡镇人大代表选举的参与可以在一定程度减少到中央的上访。在测量政治参与的3个因子中，村级选举中的竞选性参与因子和村级选举中的程序性参与因子对于上访的影响都不具统计显著性。
基层人大代表选举因子虽然对其他层级政府的上访的影响不具有统计显著性，但对中央的上访却具有统计显著性：受访者在基层人大代表的选举因子中的得分每增加1分，他到中央上访的可能性就减少6.8%.
第八，司法公正因子对市、省和中央的上访的影响具有统计显著性。虽然司法公正因子对于受访者对乡、县两级的上访不具有统计显著性，但对于市、省和中央的上访却具有统计显著性。从表中的回归系数可以推算出：司法公正因子值每增加1分，受访者到市和省级上访的可能性就减少1.7%，到中央上访的可能性就减少1.8%.
第九，政府主持公道能力因子对于省、中央两级的上访具有统计显著性。虽然对乡、县和市的上访的影响不具有统计显著性，政府主持公道能力因子对于省和中央两级的上访具有统计显著性。受访者对于政府主持公道能力因子值每增加1分，他到省政府上访的可能性就减少2.3%，到中央上访的可能性就减少2.5%.
四、讨论与对策思考
近年来农民上访人数不断增加，而且形成了信访洪峰。虽然信访是制度化的政治参与渠道，但由于现行信访制度本身的缺陷，上访造成了政治认受性流失。
实际上信访的观念基础不是民主，也不是以民为本，而是中国的封建人治传统。
信访活动本来是《宪法》和国务院《信访条例》承认的政治参与，但实际上经常被地方政府视为闹事甚至敌对行动而受到打击和压制。在现有的体制下，上访人数的多少和程度是上级考核地方官员政绩的重要指标。在这种情况下地方政府输不起，一旦有人上访，他们必然以种种手段加以压制、打击和报复。由于地方政府输不起，因而直接导致了上访农民的输不起。在地方政府的高压和暴力下面，农民一旦走上上访这条路，如果他们没有办法告到地方官员使自己的问题得到解决，他们就会受到地方政府的无情打击（参看李钧德，2003）。因此，面对地方政府的打击和迫害，上访的农民要么彻底认输、认打、认罚而冤沉大海，要么与地方政府对抗到底，继续不断地通过上访把事情闹大以保护自己（参看应星，2001）。
在深度访问中我们发现，不少到京上访的人的主要控诉已经不是最初促使他们上访的冤屈，而是上访过程中遭受的打击。另外，上访农民在上访过程中实现横向联合，已经是相当普遍的情况。在不同地区农民缺乏合法联合渠道的情况下，这种自发的垮地区联合对于无法掌握情况的地方政府是个现实的威胁。近年来针对地方政府不忠实执行中央政策和国家法律的集体抗争活动快速增长，并且组织化程度迅速提高，规模越来越大，对抗性日益增强，暴力化趋势普遍蔓延。2005年发表的《社会蓝皮书》表明，从1993年到2003年间，中国“群体性事件”数量已由1万起增加到6万起，参与人数也由约73万增加到约307万。这项统计没有区分城市和农村，但据我们了解的情况，农村的情况比城市严重。对抗激化的主要原因是农民上访长期无效，农民的不满情绪爆发，以暴力冲击县乡政府的方式向上级政府施加压力，以期解决问题。
农村地方政权退化的发生和深化，有着政策和制度方面的根源。政策性根源之一是在片面追求经济高速增长。在党的十一届三中全会以后，工作重心从过去的阶级斗争转移经济建设上来。但地方政府在很长一段时间内片面强调经济指标的增长，以牺牲其他东西为代价。为了追求GDP 的增长，地方政府的行为通常是只顾当前，不管长远。地方政权退化的政策根源之二是地方政府成了独立利益的政治经济主体。近十多年来所进行的财税体制改革，使地方政府特别是县乡两级政权，成为了具有独立利益的政治经济主体。1994从分税制实施以后，中央财政与地方财政实现了分灶吃饭，地方利益的边界更加清晰，地方政府追求地方利益的动机也更加明显。由于县乡地方财政普遍困难，上级政府就以“给政策”的名义把官僚体制多年恶性膨胀的后果强栽在农民的头上，把本应当由政府财政完全支持并从而由政府完全控制的地方公务员变成了必须搜刮民脂民膏才能生存的“税吏”。根据我们此次的调查数据，虽然因交不起税费而受处罚的比例只有5.9%，而被干部乱收费和乱摊派的比例则高在达26%.前文的回归分析也表明，导致农民上访的直接原因是农民交不起税费而被处罚，或是因为干部对农民乱摊派乱收费。
造成地方政权退化的政策性根源之三是制定了不受任何法律党纪政纪制约的计划生育国策。由于计划生育作为一项基本国策，对基层党政往往实行“一票否决”和“政治承包”。因此，一些基层党政就采取诸如重罚、抄家、限制人身自由、强行手术、近亲连坐等“非常手段”来对待和处理那些超生的村民。把政治权力的空白支票交给没有民权约束的下级，造就的不仅仅是不受约束的权力，而且是一个名义上受体制保护的权力，这种权力破坏力极大，它所造成的所有破坏，账最终都会算在中央政府的头上。
农村基层退化还有制度层面的原因。从制度层面看，基层政权退化主要是如下几个相互制约的因素造成的：第一，地方官员为了晋升追求短期内的政绩成为一个普遍的现象，异地为官、频繁调动以及过分量化的政绩评价制度使有政治抱负的县乡干部有动力从事短期行为，追求政绩，不顾长远的经济效益和政治后果。
现有干部晋升制度的结果是，政府官员追求在任期内做出引人注目的成绩，向上级考核机构发出有关自己能力和绩效的信号，以便得到晋升。第二，由于上下级政府的同构性，下级存在的问题很难在上级那里得到纠正。在组织制度中，政府官员的考察、提拔、去留和待遇都取决于直接上级部门的决策，但上一级政府也面临着类似的制度环境和考核制度，因此身处其中的政府官员也表现出类似的目标追求和行为方式。第三，缺乏对基层干部自下而上的有效约束。由于我们的干部都是自上而下任命的，他们只会对他们的直接上级效忠，而不会对一般的百姓负责，因此一般的老百姓并没有有效的渠道可以影响和约束官员。
因此，在现有的体制和政策环境下，一方面地方政府成为具有独立利益的政治经济主体，另一方面，中央政府又没有有效的手段可以对地方政府进行有效的约束。那么，作为执政者应该如何去面对和解决目前存在基层政府的退化现象，从而减少农民的上访呢？既然基层政权退化的原因是基层政权的权力扩张而没有得到有效约束，那么，最根本的解决办法就是要建立相应的制度去约束基层政府的官员，即通过制度创新来避免在国家建设过程中丧失对基层政府官员的控制和约束力。
具体来说，首先，应该在现有体制的基础上逐步扩大基层政治参与，让广大农民能够通过更为广泛的有效的渠道来表达他们的利益。造成地方政权退化的最根本的原因是官权膨胀、民权式微。自1980年代中期以来开始的村级选举使农民可以通过民主的方式选举村一级的干部并在一定程度上以民主的方式参与村庄事务的管理（胡荣，2001）。但是，在更广的范围内，农民却缺乏有效的政治参与渠道（胡荣，2005）。本项研究的数据表明，虽然参与人大代表选举的村民比例不高，但是，基层人大代表的选举却可以在一定程度上减少农民到中央层次的上访。这充分表明，政治参与对于维护农民权益的重要性。在目前的情况下，执政党有必须拿出具体的措施，积极稳妥地推进政治体制的改革，让作为弱者的农民能够有较多的政治参与的渠道和途径。我们认为目前可以通过完善人民代表会议制度来扩大基层的政治参与。人民代表大会是我国的根本政治制度，虽然近年来人大的作用不断加强，但仍存在不少问题。要改变这种情况，我们认为可以从减少代表名额、实行代表专业化和延长会期等几个方面入手逐步改革和完善人大制度。当然，更为重要的是要逐步扩大人大代表的直选范围，可以先从县级扩展到市一级，然后再扩展到省一级。可以预见，随着人大代表的专职化和直选范围的扩大，人大代表的选举将会日趋激烈，人大制度将会发挥越来越重要的作用。
其次，维护司法公正，真正做到依法行政，让老百姓树立对法律的信心，对于维护农民的权益和有效管束基层政府官员都具有非常重要的意义。在目前情况下，农民法律意识不强，不善于利用法律武器，通过诉讼或者仲裁这些程序来解决问题，而是一味地凭借自己的主观想法去直接找领导或有关职能部门，通过上访喊冤这种古老的形式来解决问题。这与我们的法律体制存在种种问题有一定的关系。比如说律师收费过高，很多贫困农村里的老百姓交不起诉讼费、律师费，虽然如今有了法律援助，但受人员、经费等因素的制约，根本顾不过来，而且法院司法不公正的现象也在一定程度上存在。一个普通的民事诉讼案件通过法律部门的正常途径，有时候一年两年都不能解决什么问题，使得有些老百姓不敢通过正常法律途径打官司。如果能够做到司法公正，如果通过诉讼比上访更能帮助农民解决权益受侵害的问题，那么，农民就会更多地通过法律途径而不是上访来维护自己的权益。
总之，基层政权的退化是体制上的原因造成的。要走出基层政权退化的怪圈，就必须有体制上的改革和创新，建立起能够对基层官员进行有效管束的制度。也只有这样，社会才能稳定，国家才能长治久安。
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[1]转换公式是：转换后的因子值=（因子值+B）。A.其中，A=99/（因子最大值—因子最小值），B=（1/A ）—因子最小值。B 的公式亦为，B=[（因子值最大值—因子最小值）/99]—因子值最小值。
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