从“代理人”到“边缘人” ——论村干部角色的转换

来源:百度文库 编辑:神马文学网 时间:2024/03/29 22:03:52
从“代理人”到“边缘人” ——论村干部角色的转换 作者:谭三桃
[摘要]实行家庭联产承包责任制以来,村干部与农民的关系发生了深刻的变化。本文在实地调查的基础上,提出西部部分地区村干部的角色发生了从“代理人”到“边缘人”的转换的观点,并对地方精英与村干部的异同、边缘人的概念以及该地区的村干部为何会发生这种角色转换作了进一步的说明。
[关键词]西部  地方精英   村干部  代理人  边缘人
一、导  论
农村社会学中,地方精英一直是被关注的研究对象。在宏观意义上,要解决“三农”问题,无疑需要更多地从制度和政策层面进行积极干预。然而,具体到某个特定的农村社区,地方精英却在当地的发展中扮演着极为重要的角色。因为地方精英是本地事务的决策者和群众致富的领路人,他们对自身的角色定位及角色扮演得如何,直接影响和制约着当地的社会经济发展水平。
学术界既有的对中国农村社区精英的研究,大多在“国家--社会”关系框架下进行。这里的“社会”,即传统西方政治学中的“市民社会”。然而,由于特殊的国情和历史文化传统,简单地套用“国家—社会”这种二元对立结构来分析中国社会,解释力稍显不足。因为中国并没有经历一个像希腊城邦制国家那样的发展过程,市民社会发育先天不足,与西方传统有很大的不同。于是,国内一些学者提出了“国家—地方精英—民众”三元分析框架(孙立平a,1994)。
他们认为,社会的整合一般是通过两个层次实现的:一是全国层次上的政治整合,二是地方层次的社会整合。
在中国传统社会中,整合机制的突出特点之一是社会整合较强,而政治整合较弱,即通常所说的“弱国家强社会”模式。在两个层次的整合之间,缺乏组织形式的联结,而主要依赖于“士绅—地主”集团等地方精英的私人关系起联系两个层次的整合机制的作用,并部分地用价值整合替代组织的整合(孙立平b,1994)。
这里的地方精英被认为是联系国家与社会基层成员的纽带,是实现社会整合的重要力量。在对地方精英进行历史分期研究时,有的学者提出了“保护人”、“代理人”和“承包人”的概念(宿胜军,1997)。所谓“保护人”,指的是传统社会的区长、乡长、保甲长、士绅和地主等。在封建社会,实行“政不下县”,国家政权并没有“一竿子插到底”而直达社会基层,这就从制度上给地方精英掌管本地事务留下了很大的空间。土改前的社区精英,凭借自己的功名、财富或关系网络,以庇护者的姿态维护社区的正常生活秩序,抵御外部势力的入侵;“代理人”指的是土改后改革开放前的村干部,他们没有自己的选择,惟政府命令是从,是国家政权在村庄里的代言人;改革后的社区精英以经营者的面目出现,主动拓展谋利行为的合法性空间,追求所在群体利益的最大化,这些有着自身相对独立利益的村干部被称作“承包人”。
二、问题的提出
然而,上述对农村社区精英角色变迁历程的概括的普适性值得怀疑。应该说,前两种历史形态在中国绝大多数地方都普遍存在过,而“承包人”型的社区精英则只是在乡镇工业或副业比较发达的农村社区才有可能出现。那些已经富裕起来了的人正通过各种途径扩大影响,涉足政治,成为村干部,以确保自己的财产安全和积累起更多的财富。Nee(1989)对福建农村村干部的研究也证明了这一点。而在经济欠发达的部分西部地区,则不尽然,那里的村干部正逐步边缘化。我把这种情形称之为从“代理人”到“边缘人”的转变。
按照《中华人民共和国村民委员会组织法》规定,“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。由此可知,村干部首先是一个农民,其次才是干部,他不属于国家公务员,不具有正式国家干部的身份。村干部包括村委会干部和村民小组干部(分别对应于改革前的大队干部、生产队干部)。本文主要研究村民小组一级的村干部。
“边缘”作为一个地理学概念,指沿边的部分,其义与“边际”和“边界”相同。用在社会学中主要是从社会分化的理论出发,侧重对系统结构中不同对象所处位置与地位的描述。“边缘化”作为社会学本土化研究的一个理论视角,是从发展理论出发,侧重对社会系统结构中某类社会现象的产生及趋势的表达(戚攻,2004)。在这里,我把边缘人定义为:人民公社被撤销后,在某些整合程度较低的农村社区,村干部一方面来自国家的支持力度减小,逐渐丧失了政府代言人的地位,另一方面由于要完成上级交给的任务而处于农民利益的对立面,得不到农民的认同,使其角色归属游移于国家和农民之外这样一个群体。
三、土改后改革前的村干部
为什么说这一时期的村干部已成为国家政权的代理人?
新中国成立后国家对社会的改造是从改变阶级结构开始的。在经济领域,除了实行国有化运动,建立计划经济体制外,还逐步把农村的经济组织政治化,从而把广大农村社会纳入到国家管理的框架之中。对于两千年来未有重大变化的农村来说,从合作化到人民公社无疑是一场彻底的政治重建工程。
有学者认为,从国家构建理论的角度而言,我国在土改之后和改革开放以前的政治结构是全能主义(totalism)的。它的特征是,国家通过意识形态、组织结构以及有效的干部队伍实现了对社会生活所有方面的渗透与组织(李强,2001)。
在当时的历史条件下,村干部掌握了两种资源。一是行政资源即国家政权的直接介入农村,实行“政社合一”的制度,按毛的说法人民公社要“管理政权”,村干部成为政府在基层的代言人;二是村干部掌握了生产资料和生活资料,即毛泽东提出的人民公社要管理“生产”、“生活”。在现实生活中,表现为分派任务、评工分、记工分和分配口粮等。与此相对应,农民则被剥夺了几乎所有财产,不能自主安排自己的生活。因为村干部已经控制了生产、分配、消费三个环节,而市场交换在当时几乎不存在,因此实际控制了整个农业生产活动的全过程,而成为国家政权在农村基层的代理人。这是典型的全能主义政治的表现。
四、改革后的村干部
1979年至1983年,全国农村逐渐普遍实行家庭联产承包责任制。土地的家庭经营,对人民公社体制产生了根本性的冲击。当生产队和生产大队不再去直接组织农民进行生产活动以后,这种组织形式就需要改变。1983年10月,中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,原“政社合一”的人民公社体制被撤销,生产大队、生产队也随之撤销。绝大多数地区以原人民公社为单位成立了乡政府,以生产大队为基础组建了村民委员会,以生产队为基础组建了村民小组。村干部与农民的关系发生了深刻的变化。
问:村里都设了哪些干部?
答:一个书记、一个正队长、一个副队长、一个妇女主任,还有一个文书。我们队长只有400块钱,大的队500块。
问:这五个人是拿工资的?
答:对对。我跟文书两个一人200块。
问:你们这些干部的工资都归乡财政发吗?
答:全归乡财政。财政转移嘛。(008,P4,双谊乡红场村黄××)
问:你当队长的工资是多少?
答:400多,往年250。每一个生产队不一样,生产队100人以下,工资400,100-150人,450元/年。(007,P13,双谊乡红场村妇女吴××)
村委会组织法规定,村委会主任、副主任和委员由村民选举产生。但对村民小组一级的村干部的设置及产生办法未作规定。村干部的收入也不像改革前,以折算工分的方式记酬,而是定期考核、由乡财政统一支付。从这个意义上讲,村干部更像一个打工者。
问:多久考核一次?
答:双过半,时间过半、任务过半,一年考核2次。
问:职责呢?
答:抓“粮、钱、人”(即粮食生产、农业税、计划生育)。去年费改税,只交钱,不交粮,现在比以前负担轻多了,少了50%。
问:这个工资也按比例领?
答:村妇女主任工资120是全的,生产队长400元工资是按完成任务比例领。我们红场村12生产队,可能今年5-6队拿不齐工资,有些只能拿100多去过年。(007,P13,双谊乡红场村妇女吴××)(类似的材料还可见于004,P42、P44)
问:你们为什么怨声载道?
答:我们工资得不到。下达给我们的今年征收正税的任务是五万五千斤,要完成任务的80%才给全年的工资,现在完不成。完成80%以下才给半年的工资。
问:完成了有什么奖励?
答:完成100%,90%以上,那就奖4%或5%,还是有点奖励的。但是你完不成。(008,P18、P19,双谊乡红场村黄××)
村干部的工作职责无非是催收农业税,搞计划生育工作,以及完成上级安排的其他任务。每年分上下半年考核两次,完成任务指标的80%可拿全部工资,否则只能拿一半。
问:你刚才说夏、秋征,你们一年要收几次?一次还是两次?
答:十次都多。因为收不上来嘛。你说你没有,那过个几天再去一次,你说,哎呀,我还是没有。像我们一个农户,少不了要去十次。
问:像你们干部,包括小队队长,是不是一人包多少户去收啊?
答:是啊。
问:那你包了几户?
答:你这个队就是你这个队长的,你这个队长必须把你这个队的每一户收上来。我作为村上的干部,我们一个人还有三个队要负责。(008,P20,双谊乡红场村黄××)
答:……刁民还是凶,始终对完成任务不好整,刚才我问黄书记,红场村完成好多?只65%,村社干部去收点钱,唉……
问:为啥?
答:像一般村民,不讲钱,好得很,一说钱,就不亲热。以前村民交粮到粮站,乡里经管会还可统一扣,现在要从他包里拿钱出来,难。以前可以威吓,吆猪儿,挑谷子,现在中央出了“八不准”,实际上是捆住了基层干部手脚。以前请了很多联防,像抢一样……(007,P13双谊乡红场村妇女吴××)(类似的材料还可见于005,P10)
他现在最要紧的问题就是修路。这修路呢有各种问题,就是跟大桥合作的时候发生了一点纠纷,所以在修路的问题上双方也是僵持不下。这也是造成修路进展十分缓慢的一个原因,修了4年都没有修好。(006,case3,双谊乡许××)
……那个堰塘给废掉了。原来是一起集资修建的这个堰,非常的大,可以灌及几千亩的土地。但这堰沟现在就是没有人管,没有钱去维修……每年到用水的时候就非常紧张,而且几个村会打起来。(006,case4,双谊乡妇女黄××)
村干部的工作内容主要是完成上级交给的征收农税和实行计划生育的任务。表面上看,村干部的工作负担减轻了。但是随着国家在基层社会控制力的下降和农民自主权的大大增强,村干部不能像原先那样干预农民的生活,因此工作难度实际上增大了。
大量人员外出务工,使村干部一年到头连征收对象的面都见不了几次,更不要说收税;农村实行费改税在一定程度上加大了征收难度,因为原先可以在农民卖粮时强行扣除应缴税款,现在是卖粮和交税分开进行;村干部掌握的行政资源有限,上级不出面协调村际利益,使村里很多公共设施如水利和交通无法得到兴建或更新,严重影响农村和农业经济的发展。
此外,中央为了纠正部分地区由于工作方法粗暴导致的干群矛盾激化而出台的一些措施如“八不准”,客观上也“捆住了村干部的手脚”,加大了工作难度。
问:有没有想过把这个钱往后拖一点啊?
答:不得行。
问:为什么呢?
答:拖嘛,你要办事情,你要去开什么(证明)啥子或者贷款,办什么事情就不给你办,就故意拖延你,就这个意思。我们这都有信用,先交。你不交,你就办不走。(007,P24,P37双谊乡妇女邹××)
哎呀,一般这个会采取这个办法的,就是你不交,你要出去打工了,或办点啥子要求政府办点事啊,就给你压着。你光有权利?权利和义务是平等的。这是个土办法,上头没有规定的。到处都是用这个办法。(004,P43双谊乡陈××)
问:为啥还帐?
答:非婚生育,罚了一千多块。
问:交清了罚款才办手续?
答、文:哦!才办户口,补办结婚证,将来娃儿才好读书,才有田土。
(007,P7双谊乡左坝的文××)
现在,这个农税,有相当一部分人几年都没交,那么乡政府怎么交差的呢?一户多十块,十户就多一百块,那没交的就是这样给它填起来的!(009,P13双谊乡蒋××,下同)
还有我们这超生的,他们罚钱,要猪、牵牛、拆房子,都干了。还打人!
(009,P21)
未交清计生罚款的,不给上户口,使其没法读书;未交清税的农户,政府不出具外出务工证明,在其子女考上大学时不予办理户口迁移手续;在征税时欺软怕硬,甚至采取暴力手段等等,凡此种种,不一而足。
是也,非耶?这里,笔者并不想简单地从道德上对其作一个价值评判,而更希望探讨之所以产生这一现象的深层原因。
国家权力在农村基层的弱化使得村干部正在丧失其过去依靠的统治基础,加之由于家庭重新恢复了其原有的生产生活功能,使村干部掌握的资源日益减少,工作开展失去了物质基础,因此造成相对于改革前的工作难度加大。为此,村干部必须寻求维持其支配地位的资源并采取维持其地位的新的策略。
村干部手中的职权,本来是为群众服务的,这时也就自然而然地成为一种资源。农民赋予村干部的权力由于被滥用到头来反异化成了侵害农民利益的工具。
选举都是控制,一塌糊涂的。农民的选举权根本没有,都是官官相应。
(005,P39凤仪乡蒲××)
每年都要征兵,应征青年都要给几百,甚至上千。考取高校办手续,你不拿钱,就把你扣在那里了。
还有什么偷、抢、甚至行凶抢劫,行凶(者)的家人好好请了一通,今天进去,明天就出来了!
他不是制止你不生,而是巴不得你多生!他可以拿钱!(009,P13双谊乡蒋××)
要修一条公路通过我们的地,给了队长好处。300元给也就保证了畅通无阻。(010,P19,P20双谊乡左庙村韩××,下同)
又狠又霸才能够当队长。你拿也得拿,不拿也得拿。
比如说供电局安装电表,一个安装下来,他就有五块钱回扣。(010,P29)
问:你三哥咋个当上队长的?
答:这还不是讲手腕啊?上了就不认人了,打了几个人,上台当队长后哪个敢调皮就打谁。(010,P28)
贿选、受贿、徇私枉法、乱摊派、甚至“痞子化”,构成了当今某些村干部腐败的一道“风景线”。
国家权力对农村控制的减弱,农民的主体意识尚未觉醒,来自上下两个方面的监督均比较薄弱,是导致村干部腐败的一个重要原因;客观上,来自上边的支持减少,为了维持自己的支配地位,村干部们有时也不得不采取一些超常规的做法。如采取暴力手段压服民众,或者与当地的恶势力结合,共同牟利,至少也不能够与之交恶,以免危及“仕途”;当然,在利益主体日益多元化的今天,村干部们在多方寻求资源以打开工作局面的同时,顺便打打擦边球,为自己谋取点私利,也算是“顺理成章”。
具体到本文所调查的农村,由于经济比较落后,村干部的收入相对较低,而贿选又无形中加大了竞选成本。一旦当选,村干部又处于“上压下顶”的“夹心面包”的尴尬境地。因此,上台后产生上述种种腐败现象也就不足为怪了。
五、结语和讨论
所谓精英,是指处于社会最高层并占统治地位的极少数人物;而村干部是农村基层社会的管理者以及后来的村民自治组织的召集人,不具有正式国家干部的身份。
在土改后和改革前这段时期,二者基本上是重合的。
改革以后,中国社会进入了一个被称为后全能主义(post-totalism)的时代。其特征表现为首先是意识形态的调整,用“以经济建设为中心”替代了“以阶级斗争为纲”;其次,是经济方面的放权让利和市场化以及行政方面的分权。这个时期村干部的角色也发生了一些变化,介于国家和农民之间。
在某些工副业比较发达地区,村干部本身即使不是地方精英,二者也相互倚重,地方精英在地方事务中发挥着实际的影响力。当然,更多的情况是,地方精英和村干部已经二位一体;一言以蔽之,“代理人”和“承包人”分别既是地方精英,同时又都具有村干部的身份。而改革后在某些经济欠发达的农村社区,由于精英的天然缺失,村干部自身又失去了国家权力的强力支持,威信下降,正经历着一个“去精英化”的过程,以至逐渐丧失了“代理人”的身份成为“边缘人”。从“代理人”到“承包人”,是一种精英向另一种精英的角色转换,而这些发生了从“代理人”到“边缘人”角色转换的村干部,经历的则是由精英人物向非精英人物的蜕变。
诚然,“人人都有一本难念的经”,各地的村干部都有自己的苦衷。但是,“承包人”所面临的难处与“边缘人”的窘况在性质上是截然不同的。首先,前者追求的是以所在社区为单位的集团私利,而后者焦虑的是无法控制一盘散沙的局面带来的烦恼;其次,二者采取的策略也不同。相比之下,承包人在解决工作上的难题时拥有更大的选择余地,手法也更为隐蔽。而边缘人采取的上述对策往往是在十分无奈的情况下才不得已而为之,可以说是别无选择。精英人物可以分为经济(财富)、政治(上层庇护、宗族势力、自己编织的关系网)、文化(旧时的功名)精英三类。在农村,相当一部分地区中的家族这种先赋性整合形式正在复活,在另一些地区,原有的村一级准行政组织(或自治性组织)仍在发挥强有力的作用,还有的地区,则是“能人”在基层社会整合中发挥着重要作用(孙立平b,1994)。本文所考察的村干既不具备东部沿海等经济发达地区村干部的经济实力,又不像西部其他某些比较传统的地区那样可以依靠宗族势力来维持自己的支配地位,这也是导致村干部被边缘化的经济和社会原因之一。
地方精英和村干部之间之所以既有区别又有联系,在于他们各自掌握的资源的不同,以及在某种条件下这些资源可以得到程度不同的整合:地方精英赖以建立其支配地位的资源是多种多样的,这些资源可能是财富或突出的技能,可能是做人的威望,也可能是神通广大的上层关系。这些资源要发挥作用,最终要落到对基层农民的支配关系上;改革前,村干部的影响力在很大程度上与其干部身份有关(周飞舟,1996),因此,仅凭村干部的身份能否成为地方精英,就要看国家权力深入农村基层的强度大小。换言之,如果国家政权在农村控制力减弱,而村干部自身又不拥有其他资源,以便像“承包人”那样使他自身的利益与所在社区的利益有机地结合起来,并籍此增加社区的凝聚力和树立起自己的威望,那么,这样的村干部就不能算是地方精英,只有沦为“边缘人”一途。
土改前,国家对基层社会的干预力度小,市场化进程慢,村庄的社会整合程度高,社区精英承担着保护村庄的责任;土改后,国家干预力度加大,市场化进程被人为地抑制,村庄的社会整合程度依然很高,只不过被国家体制硬性地组合在一起,村干部承担着代理基层事务的职责(宿胜军,1997);改革以后,由于地区差异的原因,情况比较复杂。但可以肯定,国家干预力度的减弱,村庄的社会整合程度比改革前有所降低,这两点在各地都是共同的。只是在市场化进程较快的某些地方,村干部截留了国家下放给基层群众的部分权力,扮演了追求集团私利的“承包人”角色;而在笔者调查的农村的情形是,市场化进程与改革前相比依然缓慢,村庄的社会整合程度比“承包人”所在社区更低,导致村干部角色发生了从“代理人”到“边缘人”的转换。
(本文所引用的访谈资料来源于笔者随北京大学社会学系杨善华教授率领的课题组赴四川宜宾调查的访谈录音,在此谨致谢忱。)
作者单位:广西社会科学院社会学研究所。
参考文献
孙立平,1994,“现代化进程中中国各种社会关系的新变化”,《战略与管理》1994年01期
孙立平,1994,“改革以来中国社会结构的变迁”,《中国社会科学》1994年第2期
宿胜军,1997,“从‘保护人’到‘承包人’”,北大社会学系硕士论文
Nee,V.1989,A Theory Of Market Transition:From Redistribution To Market in State Socialism,ASR54.
戚攻,2004,“论社会转型中的‘边缘化’”,西南师范大学学报(人文社会科学版)2004年1月。
宋斌全,1994,“第一个农村人民公社的由来”,《当代中国史研究》1994年02期。
李强,2001,“自由主义与现代国家”,陈祖为等编《政治理论在中国》,香港:牛津大学出版社,2001年版。
李强,2001,“后全能体制下国家体制的构建”,《战略与管理》2001年第6期。
周飞舟,1996,“村干部和村集体”,北大社会学系硕士论文选。