中国初步完成保税港区战略布局[图]-200712

12月11日，中国最大的保税港区——天津东疆保税港区一期四平方公里正式封关运作。
两个多月前，海南洋浦保税港区获批设立，成为中国第四个保税港区。
五个多月前，大连大窑湾保税港区正式封关运作，成为继上海洋山保税港区之后第二个封关运作的保税港区。
短短半年内，关于保税港区设立与运作的消息不断，中国保税港区的分布脉络和战略格局悄然清晰。

天津东疆保税港区海关工作人员在调试电脑。新华社记者 刘海峰 摄
四大保税港区沿海而“居”
2005年6月22日，国务院批准设立上海洋山保税港区，拉开了中国设立保税港区的序幕。
次年8月31日，国务院同时批准设立天津东疆保税港区和大连大窑湾保税港区，其中，前者因为规划面积达10平方公里成为中国最大的保税港区。
今年9月24日，国务院批准设立海南洋浦保税港区，填补了南方地区保税港区的空白。
从国家赋予各保税港区的功能和政策看，基本是相同的，都享受最优惠的政策，包括税收、监管、外汇等方面，且都具备国际中转、国际配送、国际采购、国际转口贸易和出口加工等最为齐全的功能。
国家对保税港区的布局之快，可谓“神速”。南开大学教授徐复说，保税港区战略布局已初步完成。
对外看，保税港区作为目前中国最为开放的经济区域，是中国为应对国际竞争、更好融入世界的战略之举。对内看，四大保税港区沿海而“居”，分布在东北、华北、华东、华南四大区域。“这样的布局‘意味深长’。”徐复说。
区域发展的新“引擎”
专家认为，保税港区将以其最为优惠的政策、最齐全的功能和最大的开放度，迅速积聚资源并发展壮大。但这并不是设立保税港区的初衷，通过保税港区辐射带动区域经济发展，才是保税港区更为重要的价值所在。
海关总署加工贸易司副司长吕伟红说，保税港区的建立，是海关特殊监管区域整合的产物，也是中国打造国际航运中心的战略部署，将成为带动区域发展的新“引擎”。
天津港保税区管委会研究室调研员张志强说，总体上看，保税港区对于所在区域所具有的辐射带动的“引擎”作用是一样的，但具体到不同的区域，保税港区的作用又各有不同。
上海洋山保税港区的设立，意在帮助上海确立国际航运中心地位，提升长江三角洲乃至整个中国经济的国际参与度。当前，中国的进出口贸易发展迅速，但遗憾的是，目前中国大陆众多的港口城市中没有一个具备成熟的国际中转能力，绝大部分进出口货物都通过周边国家进行输送。而拥有保税港区的洋山港的定位就是世界级的航运中心。
预计到2010年，洋山港将实现集装箱年吞吐量1500万标箱，其规模相当于再造一个上海港。
大连大窑湾保税港区则寄托了东北老工业基地振兴和建设东北亚国际航运中心的希望。一方面，大窑湾保税港区的设立有利于促进东北大物流的发展，使大连成为东北地区国际物流服务中心。同时，东北地区发展外向型经济，加速产业结构的调整和改造，迫切需要一个具有自由港功能的航运中心发挥物流、资金流和信息流的集散、辐射作用，并占领东北亚地区航运制高点。
天津东疆保税港区是国家作为推进滨海新区开发开放的一项重要措施而批准设立的，旨在使滨海新区早日建成北方国际航运中心和国际物流中心，从而带动环渤海和中国北方经济的“崛起”。
在国务院《关于设立天津东疆保税港区的批复》中明确指出：东疆保税港区可“在机制、体制创新等方面先行试验一些重大的改革开放措施，并借鉴国际通行做法，积极探索海关特殊监管区域管理制度创新，以点带面，推进海关特殊监管区域整合和政策叠加工作”。吕伟红说，上述提法是其他几个保税港区没有的。
海南洋浦保税港区作为华南地区、尤其是环北部湾区域惟一的保税港区，其定位是：建成环北部湾地区面向东南亚最为开放的航运中心和石油、天然气、化工原料、纸制品、公共货物保税仓储、中转交易的物流中心以及化工下游产品出口加工基地，提升海南在泛北部湾区域合作中的地位。
专家：保税港区分布不宜“遍地开花”
一些专家认为，保税港区作为目前中国开放度最高的外向型经济区域，不宜像经济开发区或保税区一样“遍地开花”，而应有重点、有选择地布局。
徐复认为，当前的四大保税港区布局合理而必要。他说，之所以保税港区的设立不能太多太快，有如下几方面的原因：
一是保税港区是一种全新的改革探索，它是我国继开发区、保税区、出口加工区、保税物流区之后，最为开放、自由的经济区域，但又与国外的自由贸易区有别，其建设和发展需要一个较长的过程，需要总结经验和教训。
二是保税港区的设立是区域经济发展到一定阶段的产物，一个区域只有在经济总量、外向型经济成分、货物进出需求等方面达到一定规模，才能支撑起一个保税港区的运作。同时，同一个区域内如果同时设立多个保税港区，也会造成重复建设和无序竞争。
三是保税港区建设投入多，成本大。与传统保税区相比，保税港区不仅仅面积和规模更大，而且功能更多，最明显的是增加了港口的功能，而港口设施如码头泊位的建设投入就不少。
11日，中国最大的保税港区——天津东疆保税港区一期四平方公里正式封关运作，这是继上海洋山保税港区和大连大窑湾保税港区后，中国正式封关运作的第三家保税港区。
从保税区到保税港区，一字之差，却意义深远。保税港区将以其最齐全的功能、最优惠的政策和最大的开放度，一步步向自由港迈进。
即将投入使用的天津东疆保税港区集装箱码头。本报记者 刘海峰 摄
保税港区：经济全球化背景下的战略选择
从1990年起，中国先后设立了15个保税区，并赋予其最优惠的政策和最大的开放度，即“境内关外，自由免税”。
“长期以来，保税区成为中国经济融入世界、参与国际竞争的重要‘接点’和‘桥头堡’。”国际经济与贸易问题研究专家、南开大学教授徐复说。
但随着世界经济的发展尤其是经济全球化进程的加快，保税区这种形式已经满足不了中国更好地参与全球经济的需要。例如，越来越多的跨国公司在中国投资，其产品在研制、生产、销售等环节需要高度的国际化，迫切需要一个具备国际配送、国际采购、国际中转等功能，且货物能自由、高效流通的区域，以减少生产和贸易成本。而中国的保税区功能较为单一。
与此同时，中国对外开放水平的全面提高，使保税区原来的政策和功能优势逐步弱化。徐复说，加入世界贸易组织后，中国内地工业品的平均关税大幅降低，并取消所有的非关税措施，使保税区的关税效应不断减弱。
在此背景下，保税港区应运而生，并被赋予多种政策优势和功能优势。
整合多种外向型功能区之功能
与保税区相比，保税港区的内涵更为丰富，功能更为齐全。
从字面上很容易看出，保税港区比保税区多了码头和港口的功能。目前，我国设立的四大保税港区，都是依港而建。
天津港(集团)有限公司董事长于汝民说，世界上知名的自由贸易区如德国的汉堡港、荷兰的鹿特丹港，都与港口相连，并实行区港一体化管理。东疆保税港区的规划也呈“前港后区”态势，实现港口作业区和物流加工区的合理布局。
专家认为，在港口设立保税港区，目的就是要建成有较强国际竞争力的自由贸易港区——一方面，使港口发展为国际枢纽港，另一方面，将港和区连为一体，以口岸国际物流业为核心功能，在港口建设国际物流中心，发展贸易、海运、海运代理、货代、仓储、商展、金融等业务，为进出口贸易、国际转口贸易提供便利、优质和低成本的物流服务。
“除了港口的功能外，保税港区还整合了原来保税区、保税物流园区、出口加工区等多种外向型功能区的所有功能。”天津港保税区管委会研究室调研员张志强说。
如，国际物流功能。张志强说，保税港区不仅能使国外产品快速进入中国国内市场，又可以方便地转口去其他国家，有利于跨国公司降低经营成本和提高竞争能力。同时，还能产生聚集效应，使多个跨国公司的物流中心集结在同一保税港区内，带动区内仓储业、运输业、海运服务业、贸易业、金融业、信息业等多种服务业的发展。
如，国际贸易功能。工贸结合型或单纯贸易型的企业都可以利用保税港区的区位优势和物流设施开展进出口贸易和转口贸易等业务。
如，出口加工功能。在保税港区可发展外向型加工工业，主要包括原料零部件在海外及销售市场在海外的产品的加工、依托境外先进技术的高科技新型产品的制造等。跨国公司可以在保税港区内方便地使用内地和境外的原材料、零部件组织生产，而产品则可以供应内地和境外两个市场。
如，商品展示功能。在保税港区可建立大型的商品展示场馆，使国内客户不出国门就可以在区内直接就地观摩世界各国的商品，并可以在看样后当即签订合同，办理进口手续；境外客户也可以在区内看样后与国内企业签订出口合同。
叠加税收、监管、外汇等多项优惠政策
张志强说，实际上，保税区与保税港区，其本质是一致的，即“境内关外，自由免税”。
所谓“境内”，是指只要明确处于我国边境之内、我国拥有主权的区域，在区内活动的法人和自然人都必须遵守我国的法律和法规，接受我国区内管理当局的管理，包括接受我国海关的监督。所谓“关外”，就是处于我国海关管辖界限之外，为尽量减少由于关税和复杂的海关手续所造成的贸易障碍，对区内的企业、人员和货物实行一些特殊的管理办法。
但国务院发展研究中心李伯溪教授认为，在实际运作中，一些保税区并没有严格执行“境内关外”政策，相关优惠政策并没落到实处。她认为，这些保税区政策“有很大的改革开放进展和相当的经济自由化程度，但总体上仍是‘境内关内’的海关特殊监管区”。
与传统保税区相比，保税港区不仅是真正的“境内关外”，还享受税收、监管、外汇等各项更为优惠的政策，主要包括：国外货物入港区保税；货物出港区进入国内销售按货物进口的有关规定办理报关手续，并按货物实际状态征税；国内货物入港区视同出口，实行退税；港区内企业之间的货物交易不征增值税和消费税。
据天津海关关长黄胜强介绍，目前天津海关正按照国务院批复要求，积极探索特殊监管区域管理制度创新，以点带面，推进海关特殊监管区域整合和政策叠加工作，目前确定实行“一线放开、二线管住、区内自由”的封闭化、信息化、集约化的监管模式。
如，在东疆保税港区内，企业间货物可以自由流转，免予缴纳关税及其他税费，不需办理海关审批手续，只需向海关传输有关货物的品名、数量、金额等电子数据信息；对诚信度良好的A级企业，海关将实施“分批出入区、集中报关”的便捷通关措施，最大限度地满足现代物流企业、大型跨国公司即时生产、零库存管理对物流流转速度的需求，最大限度地提高通关效率、降低物流成本；通过集装箱箱号自动识别系统、车辆自动识别系统、IC卡识别系统、电子地磅系统、视频监控系统以及电子闸门放行系统，实现对进出卡口货物的自动验放，使单票货物通过时间由手工作业的十几分钟降低到十几秒钟。
保税港区：“中国化”的自由贸易港
徐复说，我国目前设立的保税港区与世界上的自由港、自由贸易区相比，既有共通之处，又独具“中国特色”。不同之处表现在以下几个方面：
从设区目的看，国外经济自由区设立的目的，是在不影响对国内市场保护的前提下，最大限度地获取国际自由贸易给国家经济带来的好处。我国设立保税港区虽然也意在参与国际竞争，但仍侧重于使之成为开放型经济新的增长点，带动区域经济的发展。
从自由度看，国外自由港提供“自由”和“便捷”的管理措施，贯穿于从货物卸船到运输再到转运的整个过程中。而我国仍是一线、二线、区内三重管理，对一线货物仍然实行备案管理。
从管理体制看，国外自由港的设立国一般都设立专门机构，负责对自由港实行宏观经济管理与协调。而我国保税港区的管理更多地体现为地方政府的管理。