新土改运动

一段历史正在消逝。一个特殊身份人群正与城市融合。
通过产权界定，制度化保障失地农民的利益不受伤害，并为土地政策改革后充分实施失地补偿进行有效铺垫。对于中国几千年来一直存续的“农民无产权”状态，这是一场不见
兵刃的悄然颠覆，一次历史性的大众意志实现。
源起
没有任何通气铺垫，3月31日，青岛市发改委突然向媒体报料：青岛市“城中村”改造中最难解的一环——集体资产处置和规范改制取得突破，李沧区7个“城中村”试点成功。
当天或随后，青岛市委市政府《关于“城中村”集体资产处置及规范改制的意见》，被各大媒体摘要报道。
《意见》勾勒了即将全面推开的青岛“城中村”改制的大体线条——在评估界定的基础上，把养老、托幼及水、路、桥等非经营性资产与经营性资产分开，前者交由社区管理；后者提取足够额度，清偿拖欠工资、处理历史遗留、支持公益事业，剩余净资产重新评估核资，首先留足用于居民投保的资产权益，剩余部分在优先保证集体经济组织成员应有份额的前提下，参考村(工)龄、职务、贡献等因素进行分配。完成资产处置后，按照《公司法》设立规范的股份公司。
消息一出，立即引起广泛关注，不少利益相关市民甚至直接拨打市长公开电话询问政策。
其实，对《意见》的简单解读是，在农转非数年之后，原来的村民虽然失去了赖以生存的土地，但依然是土地增值和集体经济膨胀的受益人。他们不但可以和城市职工一样享有社会保险，而且，可凭借股份有限公司股东的身份，重新共享集体资产，拥有产权带来的长效收益。
《意见》透散着鲜明的民生意味。因为，以往，如果说“城中村”是城市的“伤疤”，那么感到痛的首先是“村中人”。虽然住上了楼房，拥有了城市户口，但在劳动保障方面却并没有与市民拉平。据称，仅青岛市市内四区就有84个“城中村”，涉及12.41万这样的“准市民”，待处置集体资产有36.62亿元之巨。
一份“完全市民待遇”，对普通市民也许不算什么，但对失地农转非居民来说，却是长期以来心灵深处的期待。由于缺乏“平等”这一基本心理介质，他们与周边市民的融合极其困难。而巨额集体资产悬在虚空不知归处，也使他们的权益难得体现。
经由这次改制，“准市民”们可望逐步完成自己身份的转变。但是，它究竟能否成为一个节点，改变一个群体的现实利益和长远预期，最终被定义为一次历史性的大众意志实现？
为了解个中细节，记录一段正在改写的城市化进程史，本刊记者代读者步，替读者问，尽可能深入地进行了一次采访调查。
任何一项改革，因其本质是权力利益的再分配，是打破以前的失衡、组建新的相对平衡的过程，不可能让所有人满意；而且，改革的每一步都是探索，都有风险，都有待时间的考验。所以，记者对采访所得力图保持客观，争取用白描的笔触简单加工素材，而不作任何自以为是的评价和结论。
背景声音
由于仍然不同程度地实行或保留农村管理体制、农村集体所有制、农村经营体制，“城中村”在城市化过程中产生了许多矛盾和问题，如征地补偿费过低、集体资产管理混乱、失去土地的村(居)民就业难、社会保障不到位等。
——青办发〔2004〕19号文件
报告一：
村领导曾经乘坐160万的奔驰轿车
由于“城中村”改制涉及资产量大，人员数量多，政策性强，记者首先采访了青岛市发展和改革委员会分管这项工作的副主任李希琨。
对于改制背景，李希琨说，随着城市化进程的推进，大青岛的框架逐步拉开，原来的“城中村”虽然已经农转非，但旧有的组织形式和观念还存在，亟需调整。过去这些年“城中村”基本上是村企合一，其农工商公司不是现代企业，产品、产业很分散，竞争力比较弱，不再适应市场经济的发展。
为什么是现在改，而不是过去某时或将来？
“早改早主动，晚改更被动。”李希琨说。
据介绍，过去，村里土地被征用的补偿费大都没有下发给个人，而是用于创办了集体企业。这些年，集体经济发展了，集体资产膨胀迅速，资产多的高达一两个亿。但这些资产名为集体所有，实际上支配权掌握在少数村干部手中，被侵吞、转移、挪用的现象时有发生。村居民失去了土地这一世代赖以生存的主要生产资料，对集体资产又缺乏知情权、监督权和收益权，造成干群关系紧张，成为影响基层稳定的隐患。村集体资产管理靠“软约束”，凭村干部的觉悟和素质来维系，其风险可想而知。通过规范改制，对大规模的资产管理建立制度，特别是产权的“硬约束”，已经成为当务之急。
据介绍，河南、东李、李家上流、西南渠、郑庄、文昌阁、新村七个试点村，虽然其改制都在政府指导框架下进行，但由于集体资产形成的轨迹不一样，所以资产处置方案、投保办法、配股办法各不相同。“政府要依法行政，不能越俎代庖，也不能一刀切。必须一村一策。因为说到底，集体资产是人家居民自己的钱，怎么分配我们不能干预。但是政府的指导监督必须到位，要保证每个村居的改制公开、公平、公正、透明、合法。”
李希琨概括，这次改革的框架设置，遵循了这样几个原则：一是依法民主公开，二是社会保障优先，三是资产处置与体制创新相结合，四是防止集体资产流失，五是有利于发展和保持稳定。“不是为改制而改制，要达到一石三鸟的效果。这既是理顺城市管理体制，加快城市化进程的需要，也是保护居民长远利益、保持社会稳定的需要。”
背景声音
有人问是政府要我们改，还是我们自己想改。其实是我们也想改，政府也有政策规定。
不改不行啊。承包村集体企业的老板们这些年都富了。有的老板三口家住二三百平方米的小楼，很气派，而且都有私家车。一般百姓要么做小生意，要么为这些老板工作，还有的外出打工，贫富差距越拉越大。但是由于种种原因，承包利润却收不上来。有的村，听说领导坐的是奔驰轿车，160万元一辆，你让群众怎么想？集体经济增长了，百姓却没因此得到实惠，对村两委意见能不大？
——一名试点村居企业领导干部
报告二：
99%以上满意率不是政府作秀
主题先行是新闻调查大忌，因为事实与想象往往大相径庭。即使记者事前已经掌握某些信息或提示。这次调查前，记者获得的“提示”是，据完全统计，各村居群众对改制结果满意率最低99.1%。
那么大的资产量，要做到科学处置、合理分配，这么高的满意率可能吗？
这不仅是记者的疑问，也是很多人大代表的疑问。听了区政府的汇报，很多代表不相信有这么高的满意率，专门到村居随机找居民谈话，看是不是每个人都投了票。结果证明确实是一人一票，而且各村都有存档，所有程序完全公开公正公平合法，满意率是认真积极工作的实绩。
“你想，每个村居少则1000多人，多则两三千人。1%不同意就等于几十号人反对。满意率不高不行，工作必须做细。” 青岛市李沧区发改局副局长刘丰波对记者说。
报告三：
投保股权优先，农民身份终结
改制中群众最关心的不外乎这样几个问题：哪些资产可以分配？哪些人进入分配？如何分配？
对于有哪些资产可分，村居群众一般没有意见。因为有的分总是好事，而且清产核资由村里聘请中介机构和专业律师协助进行，老百姓大都弄不太明白。
分配范围和持股比例则不同。由于涉及每户切身利益，往往是矛盾焦点所在。
河南村是青岛也是山东最早改股份有限公司的村居之一(2004年5月启动)。改制后的集体经济实体叫“青岛宝达实业股份有限公司”。
经过其出租经营的茶叶批发市场，记者看到了老村的旧貌。几辆摩托车停在村口，一座老屋的墙山上挂着块“弹棉花”的招牌，透出些城乡结合部的味道。不远处的新村有公寓，也有“二层楼”。
在新村公寓楼旁，一名中年妇女王新琴正支着菜摊卖菜。她今年48岁，除了卖菜挣点零花，还在居委会治安巡逻，每月共收入1000多元。
王新琴告诉记者，改制后，她特别看重自己的新“身份”。
“我老头(丈夫)娶我的时候就是工人，以前他在家里硬气，现在我吃香了。我也是市民，而且是资本家了！”王新琴说，女儿户口跟自己，分股时19岁，也给算了两年村(工)龄。“我的养老险2002年就给办了，去年11月又办了医疗险。以前没有保障，现在有指望了。”
宝达集团常务董事、副总经理杨新义告诉记者，和其他农转非的村一样，前些年，他们也是村委会、居委会、工贸公司3块牌子一套人马。改制前，村集体的企业分散承包给了个人。经过脱钩清算，村里可分配的资产共计2230万元。
关于具体分配办法，记者与杨新义有如下对话：
问：你们村哪些人进入了分配范围？
答：我们村资产处置日是2004年5月31日。截至那时为止，年满18周岁，具有河南社区常住户口的，都有配送股。婚迁的以迁入时间为准。全体居民2536人，最后确认股东1700多人。1979年之前还是人民公社，集体资产的积累主要是1979年之后的事，所以最高工龄设置为25年。
问：分配方案是怎么确定的？
答：村里先后召开了党员会、老干部会、居民代表会等，分别征求意见，然后公示。评估结果报告书、资产分配方案、公司组建方案、公司章程、职务配股说明、股东名册等，都要公示。征求意见公示一共13次，形成决议后公告两次。每次公示时间最少5个工作日。另外还发了好几封致股民意见书。这些程序都有区政府指导。结果全体居民满意率99.3%。
问：政府要求用于居民投保的股权要留足，你们留了多少？
答：我们把经营性资产的25%作为优先股拿出来，不论将来经营情况怎样，都要保证大约10%的收入用于居民投保。
问：投了什么社保项目？
答：养老2002年就上了，去年底又上了医疗。对我们农转非的居民来说，这就是上足了。工伤、失业、生育等保险要等统一政策。
问：去年分红了吗？
答：看上去没有。但其实光投保就用去了400多万元，等于实际支付了分红金。大股东都表示理解。
背景声音
城中村改造，应坚持“以土地换保障”的原则，为被征地农民建立养老、医疗等社会保障，彻底消除后顾之忧。被征地农民社会保障制度要与经济社会发展水平相适应，与城镇社会保障体系既有区别又相衔接。
——兰州市市长张津梁
报告四：
持股范围不同折射分配原则之争
自从1985年中央党校两名教授首次撰文提出“效率优先，兼顾公平”，20年来，社会主义初级阶段的中国一直遵循这一分配原则，其目的是让一部分人先富裕起来，然后带动社会共同富裕。但实际情况是，“先富”们似乎并没有带起“共富”。因而近年来，呼吁“公平为先”的声音大了起来。
是“效率优先，兼顾公平”，还是“效率和公平并重”？这是一个问题。试点的村居实体要建立规范化股份公司，同样遭遇了这个问题。
试点中可分配资产量最大的是东李社区东李集团，达5727万元。他们的分配原则是不看人头看贡献(服兵役视同工龄)。
“当年的生产大队没有留给后来的村委什么资产。这几千万元都是集体企业职工们辛勤劳动积累起来的。农转非前，有的村民安排给他工作他不干，现在回来拿股份说不过去。”东李集团副总经理李红岗说，“相反，有些外来人员在东李工作，对资产增值有贡献，即使没有东李户口，也给配了股。”
同是试点村，其他各村则是在人人有份的基础上，再着重体现村(工)龄。农转非前有村户口，之后不是公务员和事业单位在编人员的原村民，人人有股。其中李家上流村，人头、村(工)龄更是达到了五五开的比例。因为他们的集体资产大多是从近些年出让土地的补偿金积累而来，或者集体资产的膨胀与土地有着密切关联。而土地是属于全体村民的。
对于股权分配的一村一策，李沧区发改局副局长刘丰波有个形象说法：
“猪头再好，也不能囫囵扔给村民，要做熟了给他吃。但是怎么做才合各自胃口，还得居民自己说了算。”
背景声音
改革是以追求公平与正义为最高价值目标，还是效率优先、兼顾公平，直接关系到劳动者阶层的工作环境和生活状况。劳动者阶层能否有效参与制度改革的过程，是能否实现社会公平与正义的关键，也是改革能否顺利进行的关键。
——律师康新贵
报告五：
向现代企业过渡，管理层与中小股东各持其份
在东李集团，记者看到了一份他们的资产处置办法，上面有集体配送股份的计算公式。一般职工，用集体配送股份所占的资产额(5727万元×60%)，除以各类职工全部有效工龄之和(约49000年)，分别得出每一年有效工龄资产，取整约为640元(余额计入改制公司的资本公积)，再乘以每位享受集体配送股份者的实际有效工龄，为其所得的股份。
也就是说，假设东李职工李大爷拥有计股最高工龄25年，那么他的持股数为16000股。每股1元，那么李大爷享有16000元资产权益。如果今年东李集团能如预期按8%分红，年底他可以拿到1200多元的股权收益金。
相比之下，管理层持股数大得多。
据了解，试点改制企业领导班子持股占总资产比例一般为25%，董事长本人持股比例一般在8%—10%之间。其他管理层成员也各有相应比例。
“我们配股数高，但我们必须按10：3的比例交现金购买风险股。干得好，收益大，干不好，损失也大。”某村居改制公司副总经理向记者透露。他本人共持股80万股，其中包括交现金近20万元购买的风险股。
“不能形成新的大锅饭。”李沧区发改局副局长刘丰波说。“管理层持大股，有利于增强风险意识、责任意识。以前收益装不到自己腰包就买大奔，而现在再花钱首先是花自己的钱。当然也是花股民的钱，股东大会也不会同意。”
据刘丰波介绍，明确了股权后，试点各企业管理层纷纷开始调整思路，整合原来分散的产业，努力做强主业。文昌阁的制造业、达翁的建材流通市场等，都初见规模。
报告六：
改制催生“市”外桃源
达翁集团是最晚改制，也是改制经验最成熟的村居实体。在那里，记者见识了一个悠然的改制村居生活图景。
达翁是1945年从一个叫“大瓮窑头”的地方迁来的，迁现址后称“新村”。由于土地少，人口多，那里一度是个穷村。1988年高新敏上任村主任并当家至今，新村走上快速发展之路，集体经济形成一定规模。如今，达翁集团流通业很是红红火火，“达翁建材市场”、“达翁鸟语花香建材家居城”远近闻名。
2000年9月完成农转非；同年给村民投了养老险；2003年4月拆迁改造；2004年12月全村居民返迁入住；2005年10月企业改制；2005年年底市里出台优惠政策，又投了医疗险。区政府对其评价是“线条比较流畅，走得比较扎实”。
改造后的封闭小区“华易春之都”，一派城市现代化生活气息。春日温暖的阳光照进高大爷家宽敞的客厅。70岁的高大爷和老伴田大娘连声向记者说“知足，幸福”。连低保加分红，老两口每月有2300多元的收入，全家还有四套新小区住房可支配。
“改制后企业本应每年年底一次性分红，但由于我们改制前就每月给村民发补贴，所以考虑到居民的生活，今年根据去年的经济收入和利润预期，仍然每月发放一次红利，分红标准是股本的23%(全年)。一些享受最高工龄的退休职工，不劳动全年也能领到近5000元红利金。”一名集团负责人告诉记者。现在，达翁人不但住上了现代化封闭小区，而且老有所养，壮有所保。就连1982年出生的最低工龄居民，每月也能拿到107元的分红。
背景声音
城市的发展，实际上伴随着失地农民的心理牺牲和利益损失，起码是一段时间内占用了他们的血汗钱和养老钱。很多城市城中村改造为什么推不动？就是没有充分考虑失地农民的利益。
——一名体改干部
终极意义与改革后续
“农民作为两手空空的一群，在向市民过渡时，终于有了自己的产权。这是改制最大的突破。而之前几千年，土地一直是国家所有并垄断经营。新中国农村土地集体所有，但也是在国家所有框架之下对经营权的所有。”试点改制的幕后导演、李沧区发改局副局长刘丰波说。
但这次试点也有“不完美”：有的村居实体对民法通则中“产权”概念没有理解透，持股范围还有局限，将来有可能面临二次改制；工商管理部门对大数量股东登记还不适应，只用公司工会代替了中小股东进行登记；有的生活困难老人入股后想要股权变现，却没有交易平台，等等。
对于改革的预期，青岛市发改委副主任李希琨说，要先易后难，稳妥推进。资产量小或亏损的暂时不改，因为解决不了社保费用。但长远看都要改。下一步国家土地政策发生变化，村居土地充分变现，土地补偿费用到位，越来越多的村居可具备条件。随着青岛框架的进一步拉开，七区和五个县级市都可以参照试点经验执行，同时探索更为科学的改制形式。已经改制的，要提高产业集中度，优化升级，做强做大，维护好股东权益。
据称，这次试点，为青岛“城中村”特别是东部黄金地段“城中村”改制趟了路。那里的集体经济发展主要是从土地出让补偿金积累而来，而且资产巨大。据估计，其净资产约应拿出一半分给全体村民，剩下一半再按工龄、职务、贡献分。如果如此，很多村居市民持股数将十分可观。
一段历史正在消逝。一个特殊身份人群正与城市融合。而人心深处，将不再有“城市里的村庄”。
背景声音
青岛城中村改造非常成功。农民变成房东、股东和市民，城市改变面貌，区街增加了财力，村居发展了集体经济，实现了和谐共盈的目标。把要不要改造的主动权放到村居，把操作平台放在区街，市级层面上负责规划和大配套，充分体现了民本民生思想，确实是科学发展、可持续发展，同时符合市场经济运行的要求。
——无锡一名干部了解青岛城中村改造经验后撰文