多名学者从经济文化等角度谈十二五规划——

来源:百度文库 编辑:神马文学网 时间:2024/03/29 04:53:52
 国家“文化软实力”如何“硬”起来

  作者:齐勇锋

  目前,文化软实力“西强我弱”的局面还没有根本改变。面临“十二五”的新形势,要利用公共政策和国内外社会力量两种资源,发挥政府调节和市场机制两种资源配置方式,综合运用经济、军事硬实力和文化软实力两种作用,形成整体合力,大幅度提高中国文化软实力水平,使之与中国的经济大国地位相适应

  当今世界,随着科技发展、社会进步,特别是知识经济的崛起,国际竞争日益从传统生产要素的范畴向知识、文化价值和创新能力,即文化软实力的方向转移。2007年10月,胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出要“激发全民族的文化创新活力,提高国家文化软实力”。这表明,文化软实力这一概念已从学术研究的角度提升到党和国家战略的层面,成为国家文化建设的战略目标和指导方针。

  当前,在国家“十一五”规划即将完成,“十二五”规划即将展开之际,认真分析国际金融危机爆发以来国际、国内形势发生的重大变化,探索提高国家文化软实力的新思路和新举措,既是应对国内外形势发展变化的迫切要求,同时也是科学制定“十二五”规划而面临的一项重要任务。

  关于中国文化软实力的现状分析

  软实力的概念最早由美国哈佛大学教授约瑟夫·奈提出。他认为软实力与有形的军事力量和经济力量即硬实力不同,软实力是一种能影响他人喜好的能力,这种能力“常常与一些无形资产联系在一起,比如,富有魅力的人格、文化、政治价值观和惯例,以及具有合法性和道德权威的政策等”。软实力这一概念提出于上世纪80年代末,学术界普遍认为它是冷战时期的产物。约瑟夫·奈提出这一概念的目的是为美国政府支招,希望美国政府能够综合运用硬实力和软实力来巩固美国的全球霸权地位。冷战结束以后,和平与发展成为时代发展的潮流,同时综合国力竞争日趋激烈。国际形势的发展变化,使得软实力这一特定概念逐步演变为学术界普遍接受的中性概念,较多学者认为,软实力就是基于经济、军事硬实力基础上的文化软实力。

  我国从2003年党的十六大以后开始大力推动文化建设,特别是党的十七大提出“提高国家文化软实力”的重要战略决策以来,文化软实力建设取得了积极的进展,成就斐然。

  党中央集中全党和全国人民的智慧,提出了建设和谐文化、构建和谐社会与和谐世界的战略目标。文化软实力的核心是价值观。“和谐文化—和谐社会—和谐世界”的构想,是在继承中国传统文化精髓基础上的创新。它既具有浓郁的民族风格和民族价值观的个性特点,同时又兼具世界各国普遍认可的普世价值观的共性特点,既针对当前国内和国际存在的现实问题,又兼顾了人类社会长远的目标指向,是解决人与人,人与社会,人与自然以及国家之间关系的理论指南,是我国文化软实力建设所取得的重大理论成果。

  公共文化建设取得了积极进展。近几年,按照党中央、国务院的部署,通过文化信息资源共享工程、乡镇综合文化站工程、广播电视村村通工程、农村电影放映工程、农家书屋工程等一系列重大公共文化建设项目的实施,我国农村特别是中西部地区长期以来的公共文化基础设施薄弱的局面得以扭转。中央和一些地方政府在公共文化建设中还引进了市场竞争机制,采取政府采购、财政补贴、委托经营等市场化方式,提高了公共文化建设的效率,从而使得公民能够分享国家文化建设的成果,提高全民族文化素质,为文化软实力建设奠定了基础。

  文化产业发展明显加快。据国家统计局公布的数据,自2003年开展文化体制改革试点以来,我国文化产业年均增长率为15%左右,高于GDP年均增长约5个百分点。2009年,尽管遭受了国际金融危机的冲击,我国文化产业继续保持较快发展态势,全年增加值为8400亿元左右,比2008年现价增长10%,快于同期GDP的现价增长速度3.2个百分点,占同期GDP的比重为2.5%左右。对比国家统计局2004年和2008年两次根据全国经济普查资料所作的统计分析,与2004年相比,2008年法人单位数增加14.3万个,增长近45%;资产总额增加9170亿元,增长50%;从业人员增加186万人,增长18.6%。法人单位主营业务收入为26802亿元,比2004年增加10577亿元,增长65%。营业利润为981亿元,比2004年增长5倍多。我国文化产业规模不断扩大,经济效益呈现大幅提高的良好发展态势,成为提高中国文化软实力的主要支撑性产业。

  文化贸易快速发展,文化影响力不断扩大。据联合国贸发会议和教科文组织的统计,2007年,中国的文化贸易占世界文化贸易总量的19%,成为居世界前五位的文化贸易大国。随着中国的和平崛起,中国政府积极参与国际事务与区域合作,在解决朝核问题的六方会谈、应对金融危机中的国际合作、世界气候会议等重大国际问题中发挥了作为世界大国的建设性作用。中国在应对金融危机中的积极作用和良好表现也赢得世界各国的普遍赞誉,国际影响力不断扩大。近日,美国皮尤研究中心在全球22个国家开展的一项调查表明,金融危机以来,中国的国际形象明显提高,比2008年上升11个百分点,而美国的国际形象有所降低,比2008年下降7个百分点。

  总体来看,近几年来中国的文化软实力和影响力已经明显增强,在构建和谐社会乃至和谐世界的进程中发挥了积极的作用。然而,由于文化软实力建设刚刚起步,目前存在的问题亦不容忽视。

  一是文化软实力建设是一项系统工程,涉及中宣部、文化部、广电总局、新闻出版总署、国务院新闻办、商务部、国家发改委、财政部、教育部、外交部等多个部门和各级政府的职能,虽然各个部门在这方面都投入了不少资源,但由于文化体制“条块分割”弊端的影响和制约,事实上在工作中存在着协调性和整体性效能不足的问题。

  二是文化软实力建设既需要发挥政府公共政策的作用,同时也离不开市场配置资源和要素的重要作用。目前,我国中央和地方政府在文化软实力建设中发挥着主导作用,但对市场机制和民间力量还利用不够。

  三是文化软实力建设需要传媒作为载体,以广播电视、电影、报纸、广告、互联网、手机、多媒体为主要传播形态的现代传媒在传播内容、引导舆论方面具有巨大的社会影响力。虽然我国已经在北美和欧洲建立了长城广电传播平台,但我国传媒目前的影响力主要局限在国内,国际传播的声音还比较微弱。

  文化部部长蔡武认为,“目前文化软实力‘西强我弱’的局面还没有根本改变,与中国不断上升的国际地位和丰富的文化资源现状还不相适应”,同时也与中国作为世界第三大经济体的经济实力很不相称。在“十二五”时期,在加快经济发展方式转变,增强我国综合国力的同时,进一步加强文化软实力建设,大幅度提高我国的文化软实力和文化影响力,仍然是摆在我们面前的一项紧迫任务。

  提高中国文化软实力面临的机遇和挑战

  2008年以来,国际金融危机导致国际经济、政治格局发生了重大变化,美国、欧盟等发达国家深陷泥潭,其综合实力和文化影响力明显削弱,而中国、印度、巴西等新兴国家则迅速崛起,在国际事务中发挥着越来越大的作用。国际金融危机起源于美国,进而波及到欧洲和亚太、拉美等发展中国家,是上世纪20年代末至30年代世界经济危机以来对全球经济影响范围最大的一次金融危机和经济危机。今年以来,随着希腊、西班牙、葡萄牙等欧盟国家债务危机的暴露,国际金融危机进一步深化,世界经济存在着二次探底的可能。国际金融危机的根源从表面看是西方金融制度监管不严的问题,更为深刻的原因则在于西方文化和价值观中所蕴含的自由主义、个人主义的另一面,即自由经济学派对市场不加干预、任其自由调节而缺乏监管的问题。换句话说,危机是在超前消费(美国的消费文化)和金融创新(华尔街精英)中隐含的自由主义所带来的恶果。国际金融危机彰显中国的积极作用,面对国际金融危机的严峻挑战,需要世界各国特别是西方发达国家和中国、印度、巴西等新兴经济大国携手应对,于是包括中、印、巴等新兴国家参加的G20国集团应运而生,代替了西方发达国家组成的G8集团。国际经济政治格局的重大变化,为中国发挥以“和谐”为核心价值观的文化软实力和文化影响力,在国际事务中发挥更大作用开辟了新的空间。

  从国内形势看,国际金融危机导致外需减少,对外贸易大幅萎缩,贸易摩擦增多,资源和环境对我国经济建设的紧约束日益严峻,长期以来依赖投资和资源消耗的粗放发展方式已难以为继,从而促使我国加快转变经济发展方式。而作为一个具有5000年悠久历史的文明古国,我国的历史文化资源却十分丰裕,举世罕见,具有优先进行文化建设和发展文化产业的比较优势和优越条件。这一国情特点,决定了在产业结构和产业发展的路径选择方面,应当把具有资源节约型和环境友好型特点的文化产业、旅游产业、信息产业与新材料、新能源、环保产业、循环经济、现代农业等新兴产业放在同等重要的位置,作为调整和优化经济结构、转变发展方式的重点产业来优先发展。特别是在国际金融危机的形势下,文化产业所具有的与经济周期不同步、甚至其核心内容行业逆势上扬的特点与作用已经凸显,从而给我们加快文化产业发展,利用市场机制提升国家文化软实力提供了新的契机。

  与此同时,随着中国的和平崛起,一些西方发达国家和对华有偏见的社会名流总是感觉不适应,提出“中国威胁论”等种种谬论,企图影响中国的发展,抵消中国日益增长的文化软实力和影响力,个别国家的领导人甚至公然支持台独、藏独和疆独,以牵制中国的和平崛起。而绝大多数发展中国家和西方友好人士则期盼中国更加强盛,在国际舞台上发挥更大作用。然而,作为一个仍处于社会主义初级阶段的发展中国家,中国在文化软实力的“能力”和预期“目标”方面还存在着明显的落差。

  综上所述,面对复杂多变的国内外环境,我国在提高文化软实力,扩大文化影响力方面既面临着新的机遇,同时也面临着严峻的挑战。总体来看是机遇大于挑战。而抓住当前国内外的有利时机,迎接挑战,是我们的唯一选择,也是我国作为世界经济大国应当承担的责任。

  探索提高中国文化软实力的新思路和新方式

  按照全面建设小康社会的战略目标,“十二五”期间,将是我国经济、社会和文化发展承上启下的重要时期,是加快经济发展方式转变,进一步提高国家创新能力、综合国力和文化软实力的重要时期。应当看到,在后金融危机时期,国内外经济、政治格局不断变化,不确定因素进一步增多,我们面临的问题和工作的难度也会不断增加,从而对提高国家的文化软实力提出了新的要求。在新形势下提高国家的文化软实力,要以科学发展观为统领,创新体制机制,整合资源,利用公共政策和国内外社会力量两种资源,发挥政府调节和市场机制两种资源配置方式,综合运用经济、军事的硬实力和文化软实力两种作用,形成整体合力,大幅度提高中国文化软实力水平,使之与中国的经济大国地位相适应。

  新形势下提高中华文化软实力,要创新体制机制,形成合力,发挥中国文化软实力的整体作用。推动国家文化软实力建设,从本质上说是一种国家行为,党和政府的公共政策在其中发挥着决策、推动和引导的重要作用。同时,国家文化软实力建设也是一项系统工程,需要把方方面面的力量整合起来,形成合力,才能起到1+1大于2的效果。针对我国文化体制“条块分割”弊端而导致的政府部门与部门之间缺乏协调性和整体性效能不足的问题,在“十二五”期间,一是要制定专项规划,通过规划引导政府部门的行为,提高整体协作的效应。二是建议在未来国务院的机构改革中,整合政府文化职能和相关资源,形成“大部制”的集中决策和相应的工作机制。

  新形势下提高中华文化软实力,要更大程度地发挥市场配置资源的基础性作用,加快发展文化产业和文化服务贸易。在文化软实力建设的过程中,不仅要发挥政府公共政策的主导作用,同时鉴于市场配置资源的效率更高,因此,要把政府作用与市场机制紧密结合起来,更大程度地发挥市场在资源和要素配置中的基础性作用。要加快发展文化产业和文化服务贸易,为文化软实力建设奠定坚实的物质基础。要通过公共政策的引导,加大文化内容创新的步伐,增强中华文化的吸引力,力争在“十二五”期间,从根本上扭转我国文化服务贸易逆差的局面,实现我国从文化贸易大国向文化贸易强国的历史性转变。

  新形势下提高中华文化软实力,要更加重视发挥国内外社会力量的积极作用。国家文化软实力建设不仅仅是政府的责任,同时也是全社会广泛关注,涉及每一个公民切身利益的重大事项。当前,我国文化建设的高潮已经形成,社会资本和各种社会群体参与文化建设的积极性空前高涨。广大海外华侨和友好人士对中国在国际事务中发挥越来越大的作用也给予高度期盼。这种积极性和创造性,构成我国文化软实力的广泛社会基础。对此,政府要给予高度重视,积极引导,鼓励国内外社会力量从事包括民间公共外交在内的文化软实力建设,与政府行为形成互为呼应、互为支撑的战略格局。

  新形势下提高中华文化软实力,要创新传播方式,更加重视发挥现代传媒载体的作用。在全球化语境下,现代传媒对于传播文化内容、营造舆论环境和扩大影响力发挥着不可忽视的作用。国家文化软实力的建设和提高需要以现代传媒为载体以扩大其文化影响力,同时,现代传媒作为内容传播的载体,就其本身属性而言也是国家文化软实力的有机组成部分。针对我国国际传播的声音还比较微弱的现状和问题,在“十二五”期间,要创新传播方式,在积极推动国内主流媒体进入国际传媒市场的同时,采取收购、兼并、控股、联合、合作、节目交换、引进国外人才等多种方式,掌握更多的国际传媒资源,充分利用国内、国际两种传媒资源传播中国的声音,提高国家文化软实力的影响力。

  新形势下提高中华文化软实力,要综合运用经济、军事的硬实力和文化软实力两种作用。国家文化软实力建设离不开硬实力的经济基础。近几年来,我国经济快速发展,综合国力不断增强,经济建设的成就令世人瞩目。2009年,我国已经成为世界第二大经济体,外汇储备居世界第一,成为名副其实的经济大国,为文化软实力建设奠定了坚实的物质基础。要依托我国经济和军事硬实力的优势,积极发挥文化软实力的吸引力和影响力,使二者互为支撑,相得益彰,在国际竞争与合作中掌握主动权。(作者为中国传媒大学文化产业研究院研究员、原国家发改委文化产业研究中心主任)自主创新:从中国制造到中国创造

  作者:孙福全

  中国目前正处于工业化加速发展的时期。在这样一个发展阶段,从中国制造到中国创造转变必然是一个艰苦、长期的过程,未来转型的任务十分艰巨。从中国制造到中国创造转变是建设创新型国家的应有之义,也是建设创新型国家的关键所在

  改革开放后的30年,中国主要依靠高投资、高消耗和廉价劳动力资源实现了9.8%的年均经济增长率,经济总量居世界第三位,主要工业品产量居世界第一位,成为名副其实的“世界工厂”。然而,中国的制造业在全球产业链中总体上处于下游和低端位置,产品附加值低,具有自主知识产权的产品比重小,缺乏国际竞争力。2008年爆发的国际金融危机给我国的制造业尤其是沿海地区的制造业以很大冲击,受外需不足的影响,不少加工贸易型的企业纷纷破产倒闭。国际金融危机给我们敲响了警钟,传统的粗放式的经济增长方式已经难以为继,必须转变传统的经济增长方式,加快从中国制造到中国创造的转变。

  加快从中国制造到中国创造转变是实现可持续发展的必然选择

  从中国制造到中国创造转变的核心是掌握关键技术领域的知识产权,提高产业的国际竞争力。转变的根本原因在于传统的比较优势正在削弱,必须依靠自主创新确立新的竞争优势,才能实现经济社会的可持续发展。

  劳动力对经济增长的贡献正逐渐下降。长期以来,我国存在着丰富廉价的劳动力资源,为经济增长提供了持续30余年的“人口红利”。但不容忽视的是,我国已进入了老龄化社会,今后老年人口比例上升将与劳动年龄人口比例下降并存。联合国人口预测报告显示,从2015 年开始,中国15~64岁劳动年龄人口在达到峰值后逐年减少,现在已经出现了劳动年龄人口增长率的快速下降。因此,劳动力短缺问题将会不可避免地发生,劳动力成本优势在不久的将来会悄然消失,这必将导致劳动力对经济增长贡献率的下降。

  缺乏创新的高投资率难以维持经济的长期持续增长。投资是实现经济增长的基本条件,但投资率的提高受到资本稀缺性的限制,一旦投资率达到高点不能再提高时,如果全要素生产率也没有提高,经济增长就会停滞甚至陷于衰退。1997年爆发的亚洲金融危机充分证明了这一点。20世纪八九十年代东亚的经济增长可以完全归因于劳动和资本等生产要素投入的增加而不是生产率的提高,这种模式下的高速增长肯定是不可持续的,经济从高峰落入低谷不可避免。近十几年来,我国的要素生产率呈现下降的趋势。据相关研究测算,“八五”期间,中国全要素生产率最高,达到7.2%,对经济增长的贡献率为58.9%;“九五”时期下降到2.77%,贡献率下降为32.1%;“十五”期间略有上升,为3.67%,贡献率上升为38.3%;进入“十一五”后又下降到3.41%,贡献率下降为29.7%。全要素生产率的明显下降反映出,目前中国经济增长仍然主要来源于资本投入,仍属于资本驱动模式。亚洲金融危机给我们的启示是,如果不依靠创新提高全要素生产率,仅凭高投资率难以维持经济的长期持续增长。

  加工贸易型的发展模式制约我国产业竞争力的提升。自20世纪90年代以来,我国通过大量引进外资,承接了全球产业转移,逐步融入了全球生产网络,在境内形成了巨大的生产加工能力,而出口的产品相当一部分是在华外资企业生产并返销母国的。目前中国两头在外的加工贸易占进出口的比重仍在50%左右。由于处于国际产业链低端,利润空间小,从事加工贸易的企业对国外市场的依赖性和敏感度非常高,国际市场一旦出现波动,即可能面临生存危机。在高技术产业方面,虽然高技术产业增长速度很快、规模很大,但存在很大“虚高”成分。据估计,我国高技术产业利润率仅为4%左右,低于很多传统产业。除垄断行业外,国内高技术含量的行业大都处于外资实际控制之下,外贸依存度超过70%,其中工业品出口的60%来自外商投资企业。造成这种结果的原因主要是,我国高技术产业发展在很大程度上依赖于加工贸易。要从根本上扭转这一局面,在国家战略层面必须实现从资源消耗型到创新驱动型发展模式的转变。

  除上述因素之外,以美国为首的西方国家以应对全球气候变化为由必然联合起来制订新的规则(如征收碳关税)共同干预环境污染行为,这会使污染环境不仅危及本国公民的健康和可持续发展,而且从经济上核算也将付出巨大代价。自然资源的绝对稀缺和高速消耗,给我国经济持续快速发展造成了重要制约。如今,资源不仅仅是产品生产的一种投入品,而是作为金融衍生品市场上的一种投资品。金融产品的过度衍生化造成一些自然资源价格的剧烈波动,大大增加了我国企业生产经营的不确定性,使我国资源短缺的瓶颈制约更加突显。突破资源环境的瓶颈制约要求我们必须提高自主创新能力,从中国制造到中国创造转变。

  从中国制造向中国创造转变面临的主要困难和问题

  科学发展观的深入落实、市场经济体制的初步建立和经济实力的不断提升为我国从中国制造向中国创造转变提供了一定的思想基础、体制基础和经济基础。同时,金融危机引发国际政治、经济和科技格局大调整并催生新一轮的科技革命,为实现这种转变提供了难得的历史机遇。但我们也要看到,从中国制造到中国创造转变目前还存在一些需要攻克的困难和问题。

  研发投入严重不足。随着科教兴国战略的实施,我国科技投入快速增长,投入规模位居世界第6位。1995至2008年,我国全社会研究与试验发展(R&D)支出总额从348.7亿元上升到4570亿元,以年均超过20%的速度增长。但研发投入强度与主要发达国家相比还有很大差距。2008年,我国的R&D经费占国内生产总值的比例为1.52%,而主要发达国家都在2.5%以上,日本2006年就达到了3.39%。从企业R&D投入强度看,2008年我国规模以上工业企业R&D投入强度仅为0.61%,而主要发达国家这一比例一般在2.5~4%。如果不大幅度增加研发投入尤其是企业的研发投入,从中国制造到中国创造转变就成为“无米之炊”。

  创新型人才比较缺乏。从企业来看,我国企业中的科技人员占企业从业人员比重仅为5%,而日本却高达30%。科技人才与企业的脱离严重制约了我国企业技术创新能力的提高。在中科院688名院士中,没有1名来自企业;在中国工程院656名院士中,来自企业界的也寥寥无几,如2001年新增81名院士中只有4人来自企业,2003年新增58名院士中也只有6人来自企业。以应试教育为特征的教育体制,不利于学生创新思维和创新能力的养成,一定程度上也延误了对创新型人才的培养。

  从市场培育角度激励自主创新的政策运用不足。企业不管实施什么样的技术创新战略,最终总是要以某一种产品或服务的形式出现在市场中,并在市场中实现创新的收益。所以,能否在市场中取得成功是企业能否进行持续技术创新的一个关键条件,但我国利用市场需求引导技术创新的政策未得到应有重视。长期以来,我国科技政策与经济政策是脱节的,创新产品使用没有得到明显的政策支持。在政府采购政策方面,虽然我国已经制定了政府采购支持自主创新产品的管理办法等,但是在实际操作中,对自主创新产品的政府采购支持力度还很不够。“首台首套”政策虽然出台,但是在实际中面临难以实施的困难。

  资源配置机制不完善。从价格形成机制看,我国部分生产要素和资源价格形成机制仍不健全,要素市场的行政性垄断和区域、行业部门的市场分割仍然存在,市场竞争机制尚未充分发挥作用,导致部分企业倾向于高消耗的增长方式,通过大量消耗资源来取得利润,削弱了企业通过技术创新来降低成本的动力。企业技术创新需要资金的支持,特别是要根据不同的风险承受能力形成结构化的资金支持方式。但适应企业技术创新需求的金融机制尚未有效建立起来,尤其是科技型中小企业更难获得金融系统的支持,许多有市场潜力的创新成果由于得不到资金支持而无法产业化。

  自主创新的氛围有待进一步形成。虽然随着自主创新战略的实施,企业自主创新的动力在逐步增强,但是目前仍然没有摆脱粗放型的增长方式,更多地依靠技术含量低、附加值低的产品来获取利润。对于国有或国有控股企业来说,在现有企业高管人员任用制度下,企业经营者在建立企业长期发展能力和短期盈利目标之间更倾向于后者,偏重于通过引进或再引进迅速解决企业面临的技术需求。学术界内部脱离实际的问题仍未根本解决,许多学术研究依然是为了某种资格、荣誉、待遇。一些地方存在着通过扩大投资、扩大规模、吸引外资片面追求经济增长速度的倾向,对自主创新重视不够。

  依靠自主创新加快实现从中国制造向中国创造的转变

  实践已经证明,关键技术是买不来的或者是需要付出巨大代价才能买来的。因此,从中国制造向中国创造转变, 必须要坚定不移地实施自主创新战略,大力提高自主创新能力,推动产业链从低端向高端转移,产业结构从低度化向高度化转移。

  进一步加大研发投入力度。中央财政要建立科技投入的稳定增长机制。按照《科技进步法》的要求,国家财政用于科学技术的经费增长幅度,要高于国家财政经常性收入的增长幅度。地方财政也要根据地方经济发展水平依法加大科技投入,特别是加大用于研究与试验发展的投入比例,形成与中央财政的联动机制。要加大落实高新技术企业所得税优惠政策和企业研发费用加计扣除等政策力度,有效激励企业增加研发投入。通过发展信用质押、贷款担保、科技保险等新的资助模式和扩大资本金注入、股权投资等权益性资助方式,有效引导社会资金对研究开发的投入。

  加快创新型人才队伍建设。根据国家自主创新的总体需要,制定科技人才队伍建设的总体战略和政策,明确科技人才队伍建设的目标及措施,尽快建成一支规模宏大、素质较高、结构合理的创新型人才队伍。按照《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)》的要求,加大教育投入力度,改革教育体制,注重能力和素质教育,构建学习型社会,使我国尽快从人口大国变成人力资源强国。加大人力资本要素在分配中的比重,完善激励和竞争机制,充分调动各类人才的积极性、主动性和创造性。建立全球人才信息网和人才储备制度,及时收集全球人才信息,分析人才流动趋势及各国人才政策,在此基础上制定人才引进政策,公开招聘国际一流人才,研究制定技术移民法,鼓励海外优秀人才来华工作或创新创业。

  继续营造有利于自主创新的政策环境。实施扶持自主创新的政府采购政策,落实财政性资金采购自主创新产品制度和对具有自主知识产权的重要高新技术装备与产品的首购政策和定购制度。改善对高新技术企业和中小企业的信贷服务和融资环境,加大对高新技术产业化的金融支持,发展支持高新技术产业的创业投资和资本市场。依托国家和地方重点工程建设项目,积极推进重大装备的自主研究开发与制造,定期发布禁止和限制引进的重大技术装备和重大产业技术目录,防止盲目重复引进。健全法律制度,依法严厉打击各种侵犯知识产权的行为,为知识产权的产生与转移提供切实有效的法律保障。重视自主知识产权的应用和保护,支持以我为主形成重大技术标准。

  完善资源配置机制。进一步消除各种体制机制性障碍,打破行业和市场垄断,创造各类企业公平竞争的环境。建立由企业牵头实施国家重大科技项目的机制。面向产业化的项目,应突出行业龙头企业的主体地位,以企业为主导,组织大学和科研院所进行联合开发,形成合理的分工与合作,解决制约产业发展的共性和关键技术问题。鼓励和支持企业同科研院所、高等院校联合建立研究开发机构、产业技术联盟等技术创新组织,进一步发挥产业技术联盟在推动产业技术创新中的组织作用。加强企业技术创新服务平台建设,健全科技中介服务体系,提高为中小企业技术创新服务的能力。

  推进有利于自主创新的文化环境建设。切实把提高自主创新能力作为落实科学发展观和正确政绩观的重要内容,作为结构调整和发展方式转变的中心环节,努力为自主创新创造良好的法治环境、政策环境、市场环境和舆论环境。要在全社会广为传播科学知识、科学方法、科学思想、科学精神,提高全民族的科学文化素质。努力培养创新精神,鼓励各行各业广泛开展群众性的小发明、小革新,倡导学术平等和自由探索,遏制学术不端行为,大力营造勇于创新、尊重创新和激励创新的文化氛围。着力宣传那些历经挫折而矢志不移地进行创新和创业的典型,以榜样的力量激励人们去创新、去追求成功。

  扩大和深化科技的对外开放。在经济全球化和科技全球化程度日益加深的情况下,任何一个国家的经济转型都需要吸收世界先进科技成果,分享研究开发资源和管理经验。因此,我国要充分利用对外开放的有利条件,扩大和深化科技的对外开放,开展多种形式的国际和地区科技合作与交流,充分利用国际科技资源。考虑到在一些重要技术领域我国仍处于学习和追赶的阶段,要加大引进国外先进技术的力度并通过智力引进、合作研究等多种形式实现引进技术的消化吸收和再创新。要科学制定我国进行海外研发投资的发展战略规划,明确利用国际科技资源的政策导向,通过实行有差别的金融、财政支持政策来鼓励、引导企业对外投资的投资领域和投资方式选择。要建立健全国际科技资源信息数据库,主动为企业走出去提供信息咨询与技术服务。(作者为中国科学技术发展战略研究院综合发展研究所所长、研究员) 医疗卫生管理体制改革从哪儿“开刀”

  作者:李 玲

  近年来,政府加大对医药卫生资金的投入,使我国医疗卫生服务全面展开,但是,政出多门的管理体制造成医疗卫生体系整体效率不高。“大部制”医疗体制的实施以及建立问责和绩效考评机制,是卫生医疗改革的必由之路

  2009年4月,《中共中央国务院关于深化医改卫生体制改革的意见》向全社会公布,医药卫生体制改革正式启动。一年来,医改推动力度很大,政府投入大幅增加,基本医疗保障已覆盖12.3亿城乡居民。目前,比较突出的问题是资金的浪费和低效率使用的情况还比较普遍,我国的卫生总费用连续两年迅速增加,但是许多费用并不是提高了保障水平,而是由过度医疗和虚高费用而带来的,政府支出增加了,但是患者的负担并没有显著降低,使得群众对医药卫生改革的成果感受不深。而医疗卫生行政管理落后是造成医疗卫生体系整体效率不高的主要原因。

  多头管理是医疗卫生领域的突出问题

  职责交叉、政出多门的问题在我国医疗卫生领域表现尤其集中,需要痛下决心改革管理体制。目前,我国医疗卫生事业的行政管理涉及卫生、药品监管、劳动保障(城市医疗保险)、民政(医疗救助)、质检(传染病国境检疫和进出口食品卫生等)、安监(职业病防治)等多个部门,职能高度分散,权责不对等问题较为突出。这种分散的管理体制,不利于统筹各类卫生资源配置、应对重大公共卫生事件、严格药品食品质量监督、加强医疗机构监管,不利于提高工作效率,也不利于问责制的落实。其中行政管理体制没能理顺,是一个重要原因。这一问题表现在两个方面:一是同一个部门的责任、权力和手段不统一。例如,卫生部门的责任是为居民提供公平有效、满足社会多层次需要的医疗卫生服务。为了实现这一目标,需要统筹调控人、财、物等资源,但是卫生部门并不掌握医保基金、人才培养和药品器材价格制订等权限;二是管理分割、协调困难,导致部门之间的工作很难形成合力,各部门相互之间责、权、利的边界不清晰,政策的整体性、一致性和执行中的部门联动性都显不足。

  建国以后,我国医疗卫生行政管理体制是相对集中统一的,曾经发挥了良好的防治疾病、促进全民健康的作用。近30年来,卫生管理体制逐步走向分散化,先后将计划生育、城市医疗保险、食品药品监管、国境卫生、职业病防治等职能从卫生部门分离出来,单独成立机构或归入其他部门管理。从实践来看,当时把原来相对薄弱的医疗保障、药品管理等部门独立出来,对于这些部门的快速发展起着一定的积极作用,但整体效果并不好。首先是肢解了卫生系统的完整性,造成过高的行政协调成本,改革发展任务难以有效落实;其次是加剧了权责不一致的矛盾,不符合精简、统一、效能的改革原则。当前,随着医疗卫生改革的进一步深入,各部门之间目标不一致的问题逐步成为矛盾的主要方面,部门分设所带来的不协调问题,已经超过了其发挥的有益作用。

  医疗卫生管理体制改革的理论基础和国际经验

  医疗卫生事业涉及医疗服务、公共卫生、医疗保险、医疗救助、药品生产流通等多个部门,是涉及门类较多、对部门之间协调配合要求较高的行业。由于医疗卫生行业的专业性、复杂性较强,管理手段多样化,更有必要实现行政管理体制的集中统一,各部门心往一处想、劲往一处使,才能实现保障人民健康的目标。

  “大部制”有利于部门内的统筹协调,有利于实现医疗卫生行政管理体制的责、权、利明确一致。医疗卫生行业的管理是一个复杂的大系统,既包括筹资保障,又包括服务提供;既要提供高质量、多层次的服务,又要严格控制成本等等,当前,同一事务分由多部门同时管理,无法衡量最终绩效究竟应当归因于哪一个部门。例如,当前医疗服务体系和医疗保障体系是分开管理的,“看病贵”理应是医疗保障部门的责任,但是医疗保障部门只负责筹资和支付,用来管理医院的手段是有限的和粗放的。而如果实行了“大部制”,一个部门既管医疗服务,又管医疗保障,那么它当然应该承担全部的责任。实行大部制以后,责、权、利三者可以得到明确的界定和统一,能够避免当前依照职能进行部门分立管理时出现的部门之间争夺权利、规避责任的现象。

  在发达的市场经济国家中,政府机构设置的发展惯例是在社会事务领域中,按照业务划分实行“大部制”。在医疗卫生领域,由于医疗卫生的高度公益性和社会服务性质,这样的“大部制”思路更为明显。在部分发达国家的政府机构设置中,将卫生与社会福利事务联系起来,组建“卫生与社会福利部”已成为流行的做法,卫生和社会福利整合化与一体化的“大卫生”概念成为国际通则。如日本政府在2004年将劳动省与厚生省(日本厚生省类似于我国当前卫生部和劳动与社会保障部中有关医疗保障的部分职能)合并,重组为劳动厚生省,使对医疗卫生、劳动保障和社会福利事业的管理成为一体。

  对医疗卫生管理体制改革的建议

  医疗卫生工作的重要性、复杂性,决定了必须对其实行最严格的管理。多年来,我们对体制改革十分重视,但是对医疗卫生行政管理体制改革强调不足。许多行之有效的措施,离开严格的管理,就难以得到落实,这已经成为制约我国医疗卫生改革深入发展的一个瓶颈。

  党的十七大报告中指出,“形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制……加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制……着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。”

  我们建议当前医疗卫生行政管理体制改革的切入点是:建立统一的医疗卫生行政主管部门,改变多头管理、责权不清晰、不统一、统筹协调不力的局面;形成大部门统一领导、大部门内部各机构分工负责、精简高效的医疗卫生管理和监督体系。“大部制”不仅体现为机构合并,更要在机制上实现责权一致和统筹协调。

  第一,医疗卫生“大部制”改革在国家层面是在国务院设立国家健康委员会,作为国务院的一个部委,统筹管理医疗卫生服务、医疗卫生保障、医疗救助、药品生产流通、计划生育等业务,整合医疗卫生资源。在国家健康委员会下,分别设立社会医疗保险的经办和监督机构、医疗卫生服务的办理和监督机构、基本药品器材的管理和监督机构等。实现方式可以分步整合,即首先成立作为协调机构的国家健康委员会,在不改变现有政府部门设置的前提下,由国家健康委员会协调“合并同类项”,先把相近的职能合并到同一部门。具体做法是:在医疗保障方面,将现有的公费医疗、城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险实行统一管理;在医疗服务方面,实现卫生部门对各类医疗卫生机构的全行业管理,逐步把对于医院的人、财、物、基建、价格的管理权集中于卫生行政部门;在药品生产流通方面,归并当前药品和食品监督部门的职权进入国家健康委员会,统一对基本药品和器材进行监督,制定基本药品和器材目录,组织基本药品和器材的定点生产流通、集中采购等。在条件成熟之后,再将国家健康委员会转为实体部委。一步到位的整合,调整幅度较大,但是整合的结果最有效,管理效能的提高最明显,一旦调整完成,机构就可以稳定下来。分步整合虽然难度较小,但是在分步整合的过程中,部门之间仍存在协调配合的问题,而且改革的时间较长,机构需要多次调整才能稳定。因此我们建议,只要条件允许,尽量一步到位完成整合。即使分步实施,过渡时间也不宜过久。

  第二,尽快在地方层面实施“大部制”,特别是实现医保基金管理和医疗服务管理的整合。医保和医疗服务机构之间的矛盾,是制约我国医改进一步深入的一个重要问题。这种矛盾的来源,就是“购买服务”的机制。参照国际经验,应当尽快实现医保基金管理和医疗服务管理部门良好的协作关系,短期内,建立部门之间的协调机制,建立卫生工委、协调小组、联席会议等模式,负责政策制定,卫生部门和医保部门共同制订绩效指标,有条件的地方直接实现大部门制度,使管人、管事、管资产和医疗服务监督、医保基金管理的职能相统一。

  第三,适当上划公立医院的管理权限。我国公立医院管理层级过低、管理效能不高,分级管理的体制影响资源整合,建议加强省一级政府在公立医院规划、绩效考核评估和巡视方面的职责,以省和较大的市为单位对公立医院进行监管,这个层次的公立医院数目适中,既不至于导致管理链条太长,又能达到互相比较、评价的作用。同时,可以试点将目前由市、县两级承担的公立医院办医职能,统一上划到地级市,我国市管县的体制下,市县财力相差很大,绝大多数县政府没有足够能力举办和监管公立医院,另外,公立医院的资源整合,也至少在地级市一级才有可能实现。

  建立问责和绩效考评机制

  实现医疗卫生“大部制”之后,必须采用有效的机制,保证大部门能够恰当而有效地行使其职权。这要求对医疗卫生服务的整体绩效进行客观考评,建立明确的责任划归和追究机制,以扭转当前职能部门之间争夺权利而规避责任的现状。要避免“大部制”成为换汤不换药的改革,必须清楚认识“大部制”与传统意义上“部门配合协调”之间的区别,摒弃通过职能分工明晰化和部门利益协调化来解决部门矛盾的传统思路。这要求新成立的大部门在决策机制上,要实现基于整体医疗卫生事业的全面和长远统筹,确保不同职权领域之间在政策上的高度一致性和整合性,避免“决策部门化、部门利益化、部门利益法制化”。而在执行机制上,则要确认各职权环节的目标、任务和关系,建立领导协调机制、信息共享机制、跨职权环节合作激励机制等,确保党和政府的政策能真正使老百姓受惠。(作者为北京大学中国经济研究中心教授)现代教育制度的危机和出路

  2010-07-06 11:26:00 来源:人民论坛学术前沿(总第293期) 作者:郑新蓉

  现代教育制度的建设要与人及社会的科学的发展观相适应,反省“人力资源”的培养目标,探寻社会主义教育制度的全面功能和价值,进一步明确培养目标,并确保民族未来人才的基本品质和素养。以公平促公正,是我国现代教育制度建设的关键所在

  现代教育制度面临的基本矛盾和危机

  社会生产与分工、社会阶层与财富的存在形式以及现代社会所需要的人才的不同规格决定了现代学校的分层和分类,教育在人力资源分布、社会阶层格局方面扮演者重要的功能,因此,也决定着现代教育制度的建设必然存在一些基本矛盾:精英教育与大众教育、教育的普及与选拔功能,全面发展与专才培养,教育功能上社会本位和个人本位,以及现代教育的标准化普及运动与多样化地方文化知识的矛盾。此外,不同的国家在其现代化的发展路径和进程中,也会面临各自特殊的矛盾和危机。当前,现代教育制度建设在我国所面临的主要问题和矛盾有:

  教育为“资本—劳动力市场”所控制。近30年来,我国在“资本—市场”的全球化背景中开始了社会转型,从“人力资源大国”到“人力资源强国”的教育口号中,我们可以看出,教育为经济服务,教育产业化一度成为现代教育制度的核心价值。在实践中,培养目标的“人力资源”的价值取向必须通过“劳动力市场”得以实现,因此,办教育“市场经济”的价值取向,不仅体现在课程和考试上,而且也表现在培养目标上,教育与考试、就业、生计、功利联系更为密切。人们通过考试和文凭进行劳动市场的初次分工,国家(公共教育)和家庭(私人投资)承担了劳动者的培养的全部费用,因此,带来了社会财富和资本积累的最大效益,从这个意义上说,近三十年来的教育制度,培养各式各类“教育—就业”型人才,为社会总财富的增长上发挥了最大的效益。

  当前的教育问题,从表面上看,是应试教育和教育的不均衡,但实质上,这两个问题的症结确是共同的:即资本和劳动力市场控制着教育资源的配置,各级各类学校逐步地为市场经济的生产者和消费者培养后备军,而市场经济是全球化的,并由资本主宰。

  “市场经济”定位的培养目标和办学方向窄化了教育的功能和人的全面发展。当现代教育的多方面功能窄化为各级学校为劳动力市场服务,带来的后果是:

  第一,公共教育演变成仅为个体和家庭“升学—就业求职”私人利益服务工具,国民养成的公共学校的培养目标狭隘地附着于个人或家庭范围内的利益计算上,只培养资本主导的经济市场的生产者和消费者。让孩子通过教育更好地进入劳动力市场,已经成为学校、家庭的根本动机。无论是学业的成功者还是失败者,学校对他们的意义都是“找工作、挣大钱”。

  第二,公共教育全面为资本主导的市场经济所制约,不光为市场驱动的“就业—生产”服务,同时也为市场驱动的消费服务,“高收入职业—高消费”人生模式也成为青年一代学生的全部追求,替代了全面发展的培养目标。“教育—就业—高工资—车、房、体面消费—现代化生活”的模式,几乎成为与教育各方利益相关者的追求目标,主导了我国现代教育办学方向,造成了应试教育有效、德育教育低效或无效,培养目标重“材”轻“人”,重人的工具性而轻人性和人格的局面。教育忽略社会新生成员的全面发展,忽略公共教育机构的“公共性”以及国家和民族的利益。人的全面发展异化为“挣钱—消费”狭隘人生目标。

  第三、通过市场,在全球化生产链条中谋得中、高端职位,已经成为全社会追逐的真实的教育目标,由此,导致办学者、求学者、教育投入(公共和家庭私人投入)者都为当前经济利益、效率所制约,例如,大学的招生、专业及课程设置、校历安排都与就业挂钩,忽略教育的多方面功能,尤其是公共教育对个人、社会、民族以及国家根本而长远的利益的影响。

  公共教育功能危机:公平和质量的扭曲。教育在“为经济建设服务”的合法旗帜下,全力为资本主导劳动力市场服务,掩盖甚至加剧了这些年现代教育内在的矛盾和问题。市场和资本主导着教育资源配置,其结果是破坏公共教育的均衡性和公平性。学校在追逐利益、效益的过程中,分化出了与社会贫富阶层对接的分层学校。不同的学校又根据在资本和劳动力市场的位置吸附着不同的生源、教师和就业的市场,社会像资本主义经济追逐最高利润一样地追逐最好的学校。

  现代教育制度本质上是国家的公共教育,是社会稳定和持续发展的基础。然而,教育发展只为当下劳动力市场服务的“急功近利”目标,势必带来公共教育的功能失灵和现代教育制度的危机。当前的危机表现在:随着全球性的金融危机出现,劳动力市场的起伏与波动直接危及成千上万劳动者的就业和生存,也直接影响我国教育事业的发展。

  经济危机带来的“教育—就业”的功能链条失灵,一方面加剧教育的投入和竞争,在危机中的劳动力市场,“(教育)文凭—职业”的匹配机制被打破,破坏社会公平的各种力量迅速显现,例如,家庭资本、权贵资本等。这些因素破坏了教育通向劳动力市场的相对公平机制;另一方面,由于“教育—就业—挣钱”的培养模式,联结着所有学生及他们的家庭十几年教育投入和求学生涯的全部意义,失去就业机会的学生(毕业生、在读学生)厌学、愤怒、对未来绝望、无意义感普遍滋生。“教育—就业”通道的受阻也影响所有家庭,带来社会的绝望情绪,而这些显然不是心理疏导和临时性的就业政策可以解决的问题,这些现象潜伏着深刻的社会和人的危机。

  建立以培养目标为本的现代教育质量体系

  经济危机以及由此提出的我国生产方式的转型,促使我们审视我国当前的教育制度及现状,重新思考我国社会、政治、经济与教育发展的关系,探寻社会主义现代教育制度的核心价值和培养目标,明确公共教育的宗旨和办学目标是促进我国现代教育制度改革和发展的关键。教育始终是一个使国家和民族“后继有人”的事业,“百年树人”是教育的基本属性,教育为社会主义现代化服务,教育与生产劳动相结合,培养“全面发展的人”,则是现代教育根本宗旨和目标。培养德智体全面发展的个体,是现代教育质量的核心价值,同时也是现代教育制度改革和完善的关键所在。

  人的全面发展,是现代教育质量的核心。现代教育通过培养全面发展的个人,全面实现我国政治、经济、文化、国防、社会多方面的功能。教育为当下的社会职业、岗位提供合格的劳动力,只是一个国家或民族的公共教育的部分功能。而且,片面地为资本主导的劳动力市场服务的学校教育是不可能培养出全面发展的劳动者和建设者。现阶段,教育,特别是在基础教育,以国家、民族、个体当下和长远利益为出发点,按教育规律办事,排除资本市场在制度上和文化上对公共教育和国民教育的过度干扰,通过学校教育传递对个人全面而发展有意义,同时为社会所认可的品行是教育的基本功能是非常重要的。结合目前我国教育的问题和现状,提出以下基本内容:

  ——教育要扩展人对自然界的认知并加深掌握的可能性,并尊重个人的求知欲(智性、终身学习);

  ——教育要使个体的能动性和创造力得到充分发挥(能动性、创造力);

  ——通过教育,建立青少年一代对国家、民族认同感和自豪感(国家认同)

  ——教育要使学生懂得:每一个人的生命价值、生存价值、思想的价值得到尊重(尊重);

  ——教育要教学生知晓:人与自然的和谐、平衡能力和智慧是丰富多样的(平衡、智慧);

  ——教育可以使人以及人群的自治能力提升,人受制于人的程度减轻(自治、自由);

  ——通过教育,意识到人与人之间是相互联系并依赖的,扩展人对人的关系的认知,并促进和谐相处(友善、和谐);

  ——教育使人相信,每个人都有权利和能力获得尊严和体面的生计性劳动(权利、尊严);

  ——通过教育,每个人的自我满足感可以更多地得到认可(自信、幸福);

  ——教育要教会每个学生:人类劳动的安排和管理都应该遵循人性和发展的原则(劳动及劳动者的价值);

  ——教育让学生明白,每一个人的生命中都有至关重要的连接人,他(她)们足以让每个人珍爱生命,对自己和他人生命负责(依赖、关爱)。

  以上的教育的基本价值是建立教育制度的所应遵循的,从个体的角度看,“人的全面发展”是确立教育质量的核心价值。

  公平和公正是教育质量的保证。《国家中长期教育改革和发展纲要(2010—2020)》,是我国现代教育制度改革重建的契机,为现代教育制度的重建提供了政策和资源的保障。

  随着社会的发展,现代教育质量的内涵越来越丰富,需要多样化的评价方式。但是人们对标准化的测验和统一考试越来越迷信,越来越偏离合理性和教育质量评价的基本原则,尤其在一个社会诚信和社会公正水平下降的氛围中,应试教育的致命伤便是教育质量窄化为可度量的“分数”;单纯测试部分认知能力的教育质量评价测验工具及其实施对全体学生学习过程产生很大的指挥作用,扼杀和限制了原本可能的丰富多彩的教育教学过程。

  教育质量是后显的,很大程度上是在个体学校教育结束之后逐渐展现出来的,一代人基础教育的质量常常要在这一代人毕业以后30年中去展现。评价应该追随其质量的表现过程,而目前所有的教育质量评价都是现时的。

  公平的教育机会和教育过程是质量评价改革的基本条件,也是保障教育质量成果公平地转化为人的社会发展机会,例如就业、升学等。更大的社会公正环境既是追求教育质量的起点,也是教育质量追求的目标。(作者为北京师范大学教育基本理论研究院院长,教授、博导) 低碳经济也要突出中国特色

  作者:冯之浚

  发展低碳经济,促进绿色发展,是世界经济发展的总趋势。在国际社会围绕温室气体减排的责任与义务讨价还价的背景下,未来五年,我们必须认真研究、分析、吸收国际低碳经济的概念,及早探求出一条具有中国特色的低碳经济发展道路

  近年来,随着气候变化问题的日益升温,煤炭、石油、天然气等常规化石能源的短缺及供需矛盾日益突出,低碳经济概念逐渐形成并受到广泛关注。发展低碳经济,促进绿色发展,是世界经济发展的总趋势。在国际社会围绕温室气体减排的责任与义务讨价还价的背景下,我们必须认真研究、分析、吸收国际低碳经济的概念,及早探求出一条具有中国特色的低碳经济发展道路。

  转变经济发展方式已成为低碳经济发展当务之急

  以“三驾马车”强劲牵引经济结构转变。按照低碳经济低能耗、低排放、低污染的要求,调整投资、出口和消费这“三驾马车”的重点和方向,进一步优化经济结构,依靠“三驾马车”的强劲牵引,破解日益突出的资源能源环境难题,促进经济社会稳定持续发展。一、加强低碳产业的投资。在产业战略发展上,国家应选择低碳经济相关产业作为未来发展方向,并在财政、信贷等多方面进行大力扶持,使低碳经济真正成为我国经济发展新的增长点;二、扩大低碳产品的出口。调整我国目前技术含量、环保标准和附加值都比较低的出口产业结构,鼓励能效较高的产品出口,以应对各类环境贸易壁垒;三、鼓励低碳消费方式。消费是需求,是动力,低碳消费也是起到引擎和拉动作用的重要环节。应在道路、广场、公园等公共场所率先实施低碳消费,以各种可能的形式鼓励私人低碳消费。政府要率先实现低碳化运作,实行“网络化”办公,使用节能减排型设备和办公用品,推行政府节能采购。引导家庭合理消费,养成低碳化、低能耗的消费模式和习惯。

  以现代服务业推动产业结构战略性调整。2008年,我国第一、二、三产业占GDP的比重约为1:5:4。与国际横向比较,我国能源密集度较低的第三产业的发展,明显落后于世界平均水平。目前全球服务业增加值占GDP比重达到60%以上,主要发达国家达70%以上。要加快产业结构的战略性调整,推动产业升级,首先使服务业,特别是知识、技术和管理密集型的现代服务业,成为拉动经济增长的主要力量。在工业内部,由于我国正处于工业化中期,“重化工业”加速发展,资源能源消费加剧,要在短期内实现产业结构的有序进退,淘汰落后产能,加快结构调整存在难度。但要实现新型工业化的道路,必须加大调整高碳产业结构,逐步降低高碳产业特别是“重化工业”经济在整个国民经济中的比重;培育发展新兴产业和高技术产业、节能环保产业、电子信息产业、技术密集型的制造业等高加工度产业替代能源原材料工业,使之成为拉动经济增长的重要动力。

  以新技术和新交通方式变革交通结构。随着汽车工业的发展,交通用能迅速增加,已在总能量需求中占30%左右的比例。汽车交通用能大量消耗液体燃料,加剧了石油资源的快速消耗。然而,汽车交通的能量利用效率并不高。应优先考虑在短期内放慢排放量增长速度,同时开发替代的新技术和交通方式。一是大力发展公共交通系统,提高公共交通的分担率,控制私人汽车无节制增长;二是加快发展城市轨道交通和城际高速铁路,形成立体化的城市交通体系;三是通过不断提高强制性的汽车燃油效率标准,促进汽车改善燃油效率;四是大力发展混合燃料汽车、电动汽车等低碳排放的交通工具。除技术变革之外,行为的改变也可以带来可观的收益,如乘坐公共汽车、地铁等公共交通工具,合作乘车,环保驾车、文明驾车,或者步行、骑自行车。

  以节能低碳技术加速建筑结构调整。我国城乡民用建筑面积约为400亿立方米,每建成1平方米的房屋,约释放出0.8吨CO2,建筑能耗已占总能耗28%。为此,我们必须加强建筑节能技术和标准的推广,开发低碳建筑。一是引入建筑物能效标准和标识制度,提高建筑节能标准,加大标准的检查、执行力度;二是对既有高耗能建筑开展节能改造,鼓励能源服务公司对既有公共建筑进行改造;三是支持对重要的节能建筑材料开展研发和产业化;四是利用财税政策鼓励开发商和消费者投资、购买节能低碳建筑,对于购买节能低碳建筑的消费者给予减税优惠;五是开展节能低碳建筑示范。与国外建筑相比,我国建筑的保温能力较差,造成大量能量损失,需要特别关注。在建筑采暖方面,入户取暖热水(或蒸汽)分户计量收费、补贴窗户双层玻璃改造、纤维板装修内保温、太阳能蓄热、地热取暖等均为有效的方法。此外,生物质纤维作为保暖材料节能与生物质作为燃料发电供暖相比,会有数倍的节能减排功效。

  低碳技术成为推动全球发展新动力

  国际金融危机促使人们反思此前的经济增长模式,并研判今后的经济复苏走势。从增长周期角度看,世界经济史上存在着由重大科技创新所主导的周期性经济波动,只有依靠重大技术创新的形成,催生集群式产业发展,方能走出经济衰退的困局。目前,新能源、生命科学、生物技术不断取得重大突破,相关的新产品、新产业快速发展,可再生能源、绿色能源正处在替代化石能源的前期,循环经济、低碳经济方兴未艾,在未来一段时期内,这些领域的技术将成为推动全球发展的新动力。

  科学技术是解决日益严重的环境和能源问题的根本出路。我国目前的物理能源效率比发达国家低20%~40%。从政策的角度来看,要把好新建项目和产品关口,严格执行并逐步提高能效标准;淘汰落后产能,鼓励低能效产品以旧换新;整合市场现有的低碳技术,加以迅速推广和应用;理顺企业风险投融资体制,鼓励企业开发低碳等先进技术。“十二五”期间,应大规模推广应用目前成熟先进的能效技术、节能建筑、太阳能热利用、热电联产、热泵、超临界锅炉、二代加核电、混合动力汽车等;着手安排部署新一代低碳技术的研究开发和示范运营,如三代核电、风电、电动汽车、IGCC、太阳能光伏发电技术,加快其商业化进程;同时,开展四代核能、CCS、太阳能热发电、二代生物燃料、先进材料等技术的基础研究。同时,我们应加强与发达国家在碳捕获与封存技术、生物固碳技术等控制温室气体排放关键技术的交流合作,促进发达国家对中国的技术转让,加强消化吸收和创新,共同构筑全球能源资源和生态环境的技术合作平台,形成互利共赢、技术共享、资源集成的局面。

  大力发展低碳能源是减排的另一主要途径

  我国90%的温室气体排放来自化石燃料的燃烧排放,因此优化能源结构、大力发展低碳能源、提高能源转化效率可以有效降低CO2排放,是节能之外的另一个实现减排的主要途径。应逐步降低煤炭消费比例,加速发展天然气,保障石油安全供应,积极发展水电、核电和可再生能源先进利用,改变能源结构单一局面。

  一是集约、清洁、高效地利用煤炭。我国煤炭资源丰富,在一定程度上鼓励了我们对煤炭的过度依赖。要控制煤炭的过快增长,大力发展先进燃煤发电技术,提高煤炭转化效率;大力推进热电、热电冷联供等多联产技术,提高煤炭资源的综合利用效率;集中利用煤炭,提高电气化水平。二是优化石油天然气供应。大力发展电动汽车、生物燃料等节能与新能源汽车,加快发展公共交通,控制石油消费的过快增长。三是大力发展低碳能源。与化石能源相比,可再生能源是低碳能源,应重点开发。可再生能源包括生物质能、水能、风能、地热能、潮汐能等。核能在扣除核材料生产和废物处理过程中所消耗能量后可视为无碳排放能源,欧洲(如法国等)的核电比例较大,对推进低碳经济起了很大作用。我国也要逐步加大核电站的建设,实现能源供应的多元化、清洁化和低碳化。四是构建坚强的智能电网。随着低碳能源在能源供应中的比重越来越大,对电网的基础设施和调度能力提出更高的要求。一是要建设坚固的电网骨架,扩大资源配置的范围,将大风电、大核电等新能源基地的电力输送出来;二是要提高配电网对供需信息变化的反应能力,特别是和电动汽车、蓄能装置利用等需求侧管理结合起来,增加可再生能源消纳能力。

  扩大碳汇潜力,助力低碳经济

  一是增加森林碳汇。森林碳汇是最有效的固碳方式,每年增加的碳汇在1.5亿吨碳左右。为进一步增加碳汇,应通过造林和再造林、退化生态系统恢复、建立农林复合系统、加强森林管理以提高林地生产力、延长轮伐的时间增强森林碳汇;通过减少毁林、改进采伐作业措施、提高木材利用效率,以及更有效的森林灾害(林火、病虫害)控制来保护森林碳贮存;通过沼气替代薪柴、耐用木质林产品替代能源密集型材料、采伐剩余物的回收利用、进行木材产品的深加工、循环使用来实现碳替代。

  二是增加耕地碳汇。耕地土壤碳库是整个陆地生态碳库的重要组成部分,也是最活跃的部分之一。我国农田土壤的有机碳含量普遍较低,南方约为0.8-1.2%,华北约为0.5-0.8%,东北约为1.0-1.5%,西北绝大多数在0.5%以下,而欧洲农业土壤大都在1.5%以上,美国则达到2.5-4%。因此增加或保持耕地土壤碳库的碳贮量有很大的潜力。

  三是保持和增加草原碳汇。保持和增加草原碳汇的关键在于防止草原的退化和开垦。具体措施包括降低放牧密度、围封草场、人工种草和退化草地恢复等。另外,通过围栏养殖、轮牧、引入优良的牧草等畜牧业管理也可以改善草原碳汇。(作者为国务院参事、中国国际欧亚科学院院士、中国可持续发展研究会副理事长)

  寻求经济发展与资源环境约束的平衡

  作者:刘世锦

  短期阶段,我国以工业为主、重工业占较大比重的产业结构格局不会有大的改变,对能源和其他重要资源高需求的格局仍将持续。缓解资源环境压力,主要着力点要放到提高资源利用效率上来,以此平衡保持平稳较快发展与资源环境约束压力加大之间的关系

  我国目前仍处在工业化和城市化加快推进阶段。在这一阶段,以工业为主、重工业占较大比重的产业结构格局不会有大的改变,对能源和其他重要资源高需求的格局仍将持续。人为改变消费结构和产业结构、压低工业比重,既不合理,空间也不大。缓解资源环境压力,主要着力点要放到提高资源利用效率,显著改进技术结构、产品结构、企业组织结构、生产布局结构等上来,以此平衡保持平稳较快发展与资源环境约束压力加大之间的关系。

  从国际经验看,一个国家连续40年保持两位数增长尚无先例。我国已经连续30年保持9%以上的高增长,这种势头不可能长期持续。在这次金融危机冲击下,我国的经济增长率曾一度下降到6%左右,伴随的状况是企业利润急剧减少,财政收入大幅下滑,失业问题突出。由于资源价格上升,加上劳动力等其他要素的成本上升,我国经济将长期面对要素成本上升的压力。如果说现有经济发展方式在高速增长期尚能维持,一旦转入中低增长期,其实质性转变势在必行。这就对破解资源环境难题、加快发展方式转变提出了时间上的要求。企业盈利模式和整个经济发展方式的转变是“慢变量”,必须及早着手,持续推进,才有可能在未来增长速度降低时不会出现大的冲击,并成功转入虽增长速度有所回落,但增长质量和效益显著提高、可持续性增强的新发展阶段。

  以破解资源环境难题为重点,加快发展方式转变

  当前以破解资源环境难题为重点,加快发展方式转变,有利条件明显多于以往。经过30年的改革开放和经济发展,我国总体上已经到了可以争取资源环境与经济增长相平衡、相协调的发展阶段。一方面,资源环境压力依然很大,另一方面,解决资源环境领域的突出问题,已成为社会公众的内在要求,例如,青山绿水、优美环境、节约型环保型的生活方式等,正在成为居民生活质量提高的重要内容。同样重要的是,新体制的确立和逐步完善、技术进步、经济实力和综合国力的显著提高,能够为解决资源环境问题提供体制机制、物质技术和财力上的必要支持。国内社会各界对解决资源环境问题的高度共识,全球范围应对气候变化、促进可持续发展的新潮流,都是以往少有或不具备的重要条件。

  新形势下破解资源环境难题,加快发展方式转变,应当以科学发展观为统领,以推动技术进步、产业结构调整优化升级为主线,以深化改革开放、创新体制机制为动力,统筹谋划、重点突破,尽快形成责任明确、价格有效、法律支撑、政策引导的有利于绿色发展的长效机制;促进传统产业改造升级和新兴产业发展,促进理顺内需和外需、储蓄和消费等重要经济关系,促进经济结构调整和发展方式转变取得突破性进展;为提高我国经济增长的质量和效益,促进经济更长一个时期平稳较快可持续发展奠定重要基础。通过一个不太长时间的努力,力争达到如下目标:价格和财税关系基本理顺;政策法规架构和标准体系初步确立;责任和考核评价体系趋于完善;技术创新推广和产业结构调整取得重要进展;绿色消费文化逐步形成。

  深化改革,正确处理好一系列重要关系

  实现上述目标,需要有正确的战略,需要调整和完善相关政策,尤其是需要深化重要领域和关键环节的改革,形成有利于资源环境可持续发展的体制机制。而要在这些方面取得大的进展,则需要正确理解和处理好一系列重要关系。

  挑战与机遇的关系。以破解资源环境难题为重点,加快发展方式转变,要求因扭曲而偏低的资源价格回到合理水平,要求部分由社会承担的环境损害成本内部化为企业成本,要求在节约资源、提高效率、环境保护上有更多投入,这都可能在一定程度上增加企业成本,某些以往由于资源环境价格扭曲和体制漏洞而“占便宜”过多的企业可能出现经营困难,甚至被淘汰。同时应认识到,这些挑战中包含的机遇更多。首先,资源环境成本的完全化和较大程度的市场化,将会形成一种倒逼机制,迫使所有企业按照新的尺度调整投入产出结构,实现绿色转型。历史经验表明,无论是一个国家,还是一个企业,转向可持续发展模式,都是在遇到某种重大挑战或危机时被“逼”出来的。这次危机给我们提供了一个形成倒逼机制的难得契机。其次,绿色发展不仅是做减法,同时也是做加法,将会带来巨大的发展空间,其中既有技术、组织和制度的创新,也有可观的经济发展和就业、税收增长空间。更重要的是,在节能减排和新能源技术创新的全球竞争中,中国可以利用自身在技术准备、市场潜力、产业配套的有利条件赢得先机。而能否做到这一点,很大程度上则取决于我们参与这场竞争的主动性和及时性。显然,我们对解决资源环境问题的认识和态度都应该有一个大的转变:不能仅看成是被动地应付外部压力,而是我们可持续发展的内在要求;不是仅增加生产经营成本,更重要的是带动降低成本、新增盈利的创新。认识问题、态度问题解决了,挑战就会转为机遇。

  资源价格改革与放宽准入、鼓励竞争的关系。有效发挥市场机制的基础性作用要求理顺价格关系,但仅有价格改革并不必然保障市场的有效性。如果市场进入受到人为限制、竞争不足,即使放开价格,也难以形成正确的价格信号,还可能出现另一种形式的价格扭曲,如某些行政性垄断问题突出的行业,放开价格就可能导致垄断性涨价。因此,价格改革应当与必要的放宽准入改革相配合。能源和其他重要资源领域传统上大多有行业集中度较高的特点,但随着技术进步、全球化、竞争机制和政策的改进,可竞争的范围和程度都有所增加。例如,在对外开放条件下,石油、煤炭、铁矿石等基础能源和资源产品事实上都处在全球市场体系之中,即使以某种方式对国内外市场隔开,也无法避免来自国际市场的竞争。信息技术的发展,互联网的普及,使能源资源产品的可交易性大大提高。在传统的自然垄断行业,也可以通过特许经营权的竞争而使在位者不敢懈怠。而近年来碳交易市场的兴起,则是信息技术、交易技术和政府管制等多重因素共同作用的结果。目前我国能源资源领域的部分行业和环节仍存在比较突出的行政性垄断问题,不仅是民营资本,就是行业外的国有资本也难以进入。在这些行业通过整顿提高集中度的过程中,也有一个保持市场必要竞争性的问题。

  结构调整中鼓励先进、淘汰落后与促进中小企业发展的关系。结构调整意味着优胜劣汰,要求“鼓励先进,淘汰落后”。但在界定先进和落后时,一种相当普遍的尺度是规模大小和技术高低,经常还将高消耗、高污染与小企业挂钩。于是结构调整的基本手段就成了“压小上大”。这种做法在实践中很容易与发展中小企业的政策导向相冲突。事实上,如果以市场经济中的企业竞争力高低作为判断“先进”和“落后”的尺度,则规模大小、技术高低与企业竞争力并无必然联系。规模较小、技术偏低,但适应市场需求的企业可以有很强的竞争力;相反,规模大、技术档次高的企业也可能陷入经营困境。过度消耗和污染既可能出现在小企业,也可能出现在中型和大型企业。正确的政策不应以规模大小和技术水平高低为尺度,而应以消耗、污染、安全、质量等标准为尺度。对各种企业应一视同仁,谁有问题就解决谁的问题。治理手段应当是鼓励达标者或“标内”者,限制或淘汰未达标者或“标外”者。在大小企业的关系上,应倡导在资源节约、环境保护“达标”的前提下以大带小,大小结合,共同发展。

  价格改革与社会承受力的关系。由于以往的资源环境价格扭曲主要表现为价格被人为压低,理顺价格关系在不少情况下会出现某种形式的涨价。社会的承受能力,特别低收入阶层居民的承受能力,价格调整后对社会收入分配结构的影响,就成为价格改革时必须考虑的重要因素。推进价格改革,一方面要与宏观经济形势和政策相适应,避免或减少不利影响;另一方面,设计新价格机制时,对促进节能减排、缓解收入分配矛盾应更具针对性。如阶梯式价格,在保持消费者生活必需部分较低价格的基础上,应主要针对超额消费部分提价,使之兼顾发挥价格积极作用和减缓对普通居民冲击的双重功能,这比较适用于水、电、燃气等日常消费品。此外,给低收入阶层以直接补贴,也是缓解价格改革冲击的选择之一,其好处是所谓的“花钱买机制”。

  政府干预与市场机制的关系。资源环境领域的政府与市场关系较其他领域更为复杂。除了通常所说的二者之间关系的一般特征外,还有一些新的特征。值得关注的是近年来随着碳排放交易而发展起来的“配额—交易”(cap-trade)机制。其中,政府控制碳排放的总量,并以某种方式分配到不同的地区和企业,而地区和企业在完成配额过程中,可通过交易而使减排的社会成本最低化。这种政府控制总量、通过市场交易实现资源优化配置的思路,在治理资源环境其他方面问题时也可借鉴。例如,在消耗、污染不达标且产能过剩的行业,政府可以给出一个与原产能相等的“达标”产能配额,既可以由原企业增加节能减排投资改造原有设备,或新投资建设达标工厂而实现,也可以由原企业将产能配额指标卖给其他企业,由收购者通过改建或新建而实现。这样做的好处是,在实现产能控制、资源利用和环境保护目标的同时,保护原投资者的合理权益,优化配置企业资源。(作者为国务院发展研究中心副主任、研究员)绿色革命:未来经济发展的制高点

  作者:王玉庆

  当前,全球气候变化和金融危机掀起了一场经济发展模式和世界秩序的深刻变革,其中大力发展绿色经济是其突出的亮点。在现代化进程中,必须把握未来技术发展的方向,占领环境友好、资源节约的绿色技术制高点。这是我们发挥后发优势的关键,也是我国提出的落实科学发展观、走新型工业化道路的题中之义

  绿色经济开启经济发展新篇章

  随着经济社会的发展,资源环境问题日益突出,一些老的问题逐步解决,但新的环境问题给人类生存发展带来更大的威胁,如气候变化、臭氧层耗竭、持久性有机污染物污染、生物多样性锐减等。一些学者开始反思我们的发展观念和发展方式,提出应该把经济看作环境的一个子系统,而不是将环境看作经济的子系统。这一转变,从根本上改变了人类对自然的认识。在人口数量相对远小于地球面积、生产力不够发达的时候,自然资本非常丰富,稀缺的是人造资本。但工业化以来,随着人口的持续扩张,人造资本越来越雄厚,而由地球生态系统所提供的产品和服务越来越稀缺,自然资本正在迅速成为制约因素。这时,经济发展需要从重视人力生产效率转向重视提高资源生产率和改善环境承载力上,这一转变酝酿着一场深刻的绿色革命。

  美国次贷危机引发的涉及全球范围的金融危机,揭示了单纯追求经济指标的增长、无节制地满足人类对物质财富追求欲望的发展模式的弊端,不但使人类走上与自然对抗的不归之路,而且会使经济自身受到重创并进入衰退。每一次大的经济社会动荡同时也孕育着一场发展模式的转变和新的技术革命。世界上许多国家,特别是发达国家几乎不约而同地选择了大力发展绿色经济,以期走出困境和占领未来发展的制高点。联合国环境规划署发出了“实行绿色新政,应对多重危机”的倡议。这使得绿色革命不再只是停留在概念上,而是已经拉开了演出的大幕。

  当前科学技术的进步日新月异,许多重要的科技领域,如生命科学、信息技术、新材料、空间技术等,已经或正面临着一系列重大突破。其中新能源技术、节能环保技术、循环经济技术等绿色技术,都取得了重大进展,并日益成为科技创新的方向。科技的进步使绿色革命成为可能。当前我国正处在以加快转变经济发展方式来破解经济社会发展所面临一系列问题的关键阶段。正如胡锦涛总书记所说,转变经济发展方式根本出路在自主创新。为此,大力发展绿色技术是破解我国经济社会发展中资源环境约束的根本出路。

  发展绿色技术,引领绿色革命

  绿色技术(Green Technologies),也可称为对环境友好的技术或环境健康技术(Environmental Sound Technologies, EST)。这一概念源于1992年联合国环境发展大会通过的《21世纪议程》。从广义上理解,绿色技术是一切能够获得持续发展,支撑世界经济,保护生态环境,减少贫困和人类痛苦的技术。绿色技术亦可看作把保护环境、改善生态与提高效率、发展经济统一起来的一项全新的技术经济模式。从经济学角度,又可把它看作是同时减少生产和消费内外部边际费用的技术。

  绿色技术可以有各种不同的分类。这里暂且根据绿色技术影响社会经济的广度和不同侧面,将其分为三个层次:第一层次为污染防治技术,主要是传统的末端污染控制技术,如废水、废气、废物的净化处理技术等。第二层次是环境友好技术,指在生产、流通和消费各个环节可以提高资源能源效率,减少污染物的排放及对生态环境的影响,提高产业绿色化水平的技术,包括清洁生产、节能和清洁能源、资源综合利用及再生技术,还包括绿色交通、绿色建筑等技术。第三层次是生态保护技术,指促进生态环境不断改善、维护生态平衡、提高生态服务功能的技术,包括生态修复技术、生态农业、林业技术、水土保持、生物多样性保护、生态景观建设技术等。需要说明的是,这里讲的技术,不应该简单理解为个别、具体的技术内容,它应该包括形成这一技术的知识、应用这一技术制造的产品以及围绕这一技术推广应用的各种服务及管理系统。

  从更广泛的意义上理解,各行各业的传统技术都需要用其对环境和人类健康的长远影响来重新加以评价和改进,各类新技术的研发更应如此。我们可称其为技术创新的绿色化。

  技术革命已影响到每一个人,使我们生活发生了革命性的变化,但是新技术的发明也是一把双刃剑,在促进经济发展、GDP增长和便利人民生活的同时,往往会给环境甚至人体健康带来长远、持续的危害,使人类为此付出沉重的代价。为此必须作出转变,研发新的技术要从生命健康和生活环境本身需要出发,从生命周期的全过程考察其对环境的影响,这就是绿色技术革命。任何一个国家或民族如果对这场革命漠然置之,就会在未来发展中丧失竞争优势。

  上世纪末,发达国家开发绿色技术已形成一种潮流,并渗透到经济社会的各个领域,从绿色交通到绿色建筑,从绿色化工到绿色能源,从绿色设计到绿色制造,从产品生命周期评价到生态工业园建设,以及发展“低碳经济”。各国政府也采取了一系列措施支持绿色技术的发展。美国1994年就发布了“面向可持续发展的未来技术报告”,并设立了“总统绿色化学挑战奖”。加拿大1993年即制定了绿色技术创新计划。日本政府倡导以绿色技术推动绿色革命,使其同电子技术和汽车技术并列成为日本在世界上领先的三大技术。

  发达国家在这方面有了几十年的积累,已占明显优势,并已开始用这些技术优势形成新的贸易壁垒。如欧盟颁布的双绿指令《废弃电气电子设备指令》(WEEE),要求电气设备生产厂对进入欧盟市场的产品负责回收、处理;《电气电子设备中限制使用某些有害物质指令》(ROHS),要求进入欧盟市场的产品不得含有铅、汞等六种有害物质。这两项指令几乎涵盖了我国出口的主要机电产品,涉及10大类20万种、出口金额300多亿美元,将使产品成本提高10%以上。

  我国发展绿色技术的现状及紧迫性

  由于产业结构和技术及管理水平等原因,目前我国资源能源利用效率低、污染排放过高。2008年我国万元GDP能耗为1.12吨标准煤,能源使用效率比国际先进水平约低10个百分点,高耗能产品单位能耗比国际先进水平高40%左右;万元GDP用水量253立方米,化学需氧量排放5.61公斤,二氧化硫排放10公斤,距国际先进水平有较大差距。建筑能耗占总能耗的27.5%,现有城乡建筑面积400多亿平方米,绝大多数都是高耗能建筑,城镇住宅建筑耗能是发达国家的二至三倍。

  近年来我国一些有远见的企业开始了一轮以节约资源能源、保护环境为宗旨的技术改造,取得了可喜的成绩。华能北京热电厂以创建“绿色电厂”为目标,采用液态排渣、低氮燃烧、飞灰复燃等先进燃烧技术,煤耗水平284克/千瓦时,达到国际先进水平,每年可节约42万吨标煤。通过高效静电除尘、烟塔合一脱硫、脱硝等先进技术,污染物排放达到世界先进水平。上海宝山钢铁应用先进的绿色技术,吨钢能耗降至669千克标准煤,吨钢新水耗量降至3.77立方米,水循环率达97.6%。

  虽然我国少数大型电力、钢铁、石化企业应用绿色技术节能减排效果明显,但工艺装备落后的大量中小企业能耗高、污染物排放量大,全行业节能减排的任务仍然艰巨。研发和推广绿色技术大有可为。

  我国正处于加速实现工业化的过程,环境资源问题越来越突出,已成为制约全面建设小康社会的瓶颈,而另一方面我国人力资源丰富,大量劳动力面临着就业压力。作为人口众多的发展中大国,我国已没有发达国家工业化初期那种充裕的资源和环境条件,在现代化进程中,必须把握未来技术发展的方向,占领环境友好、资源节约的绿色技术制高点。这是我们发挥后发优势的关键,也是我国提出的落实科学发展观、走新型工业化道路的题中之义。

  建立全社会共同参与的绿色技术创新体系

  政府要在绿色技术创新中发挥主导作用。由于绿色技术有利于社会经济的可持续发展,富有外部效益,其价值体现在经济效益、社会效益和环境效益的统一上,但初期投入和风险较大,因此政府应成为发展绿色技术的主导力量。国家要支持鼓励绿色技术的研发。政府致力推广的一切新技术,都应将资源效率、环境影响作为考核指标。国家在制度上要作出安排,包括财税政策上的支持,为企业发展绿色技术提供良好的融资环境。要组织制定有利于绿色技术发展的相关标准和技术规范。要制定相应的产业政策和技术政策,加快利用绿色技术提升传统产业的制造水平,实现产业升级。

  企业应在绿色技术革命中发挥主体作用。企业要充分认识到绿色技术革命是时代发展的大趋势,是企业应承担的社会责任,同时也是企业发展的重大商机。要进行制度创新和组织创新,运用环境管理体系认证和生命周期评价等手段,形成从开发、生产、处理、营销到回收利用的绿色供应链。要培养绿色技术研发队伍,建立绿色创新人才激励机制,增加绿色技术研发投入。

  转变公众消费模式是绿色技术发展的重要动力。随着全球环境保护与可持续发展意识的加强,“绿色消费”逐渐成为新的生活时尚。绿色消费,也称可持续消费,是指一种以适度节制物质消费、避免或减少对环境的破坏、有利于健康、有丰富的精神文化生活、崇尚自然和保护生态等为特征的新型消费行为和过程。各类社团、学校、宣传单位要成为环保科普和绿色教育的主力军,倡导生态文明,培养大众的绿色消费意识。

  充分发挥社会组织的催化剂作用。社会组织是科技创新体系的重要一环,也是推动绿色技术发展的重要力量,要充分发挥各类学会、协会等社团促进政、产、学、研结合方面的桥梁纽带和催化剂作用。(作者为全国政协人口资源环境委员会副主任、中国环境科学学会理事长)

  “看不见的手”与“看得见的手”之博弈

  ——市场经济体制的市场化与法治化思辨

  作者:马 克

  市场化、城市化、国际化是中国近30年来经济快速发展的三大主要驱动力,而相对于传统经济体制而言,更为本质的或基础性驱动力当推市场化。率先完成城市化和城市化进程快的国家绝大多数都采用了市场经济体制,而在世界普遍实行市场经济体制的背景下,国际化的另一层含义就是市场化的延伸,即全球市场化

  市场化的核心在于政府与市场功能的合理划分

  政府与市场的关系问题是一个与市场经济发展如影随形的实践问题。在市场经济发展的不同阶段,政府与市场的关系具有明显不同的特征,从而决定了不同时期的政府理念,形成不同的“主流理论”。现代市场经济的政府理念是在市场经济长期发展中形成的。

  市场经济萌芽于中世纪后期,封建专制统治对经济的控制和对市场主体的盘剥成为市场经济进一步发展的主要障碍。在这样的背景下,市场经济发展所面临的主要问题,不是政府要不要“干预”和如何“干预”的问题,而是必须排除政府阻力的问题。古典自由主义经济理论鼓吹“看不见的手”的神奇力量,强烈地反对政府“干预”,恰恰反映了市场经济发展的现实要求,至于“看不见的手”发挥作用的约束条件是否可以“忽略不计”(如“经济人”是否真的那么理性?现实中是否存在完全充分的竞争? 等),在当时并不重要。曾经被马克思给予高度评价的“自由市场经济”(资本主义)的巨大发展,足以证明政府成为“守夜人”之后,市场机制的神奇力量。

  然而,随着市场经济的高度发展,技术进步和分工引起的生产社会化程度的普遍提高,市场在全球范围内的不断扩大,原来可以“忽略不计”的市场机制“约束条件”越来越重要,并最终引发了市场经济(资本主义)的危机。这是主张政府干预的宏观经济理论产生的历史背景,第二次世界大战之后现代市场经济的快速发展,为政府干预经济的必要性提供了有力的依据。

  不过,政府干预经济的弊端也在不同方面表现出来。政府直接控制经济的计划经济国家普遍出现了效率低下、增长乏力的情况,政府过度干预也使一些“新兴市场经济”国家先后出现了经济危机,最严重的莫过于希特勒法西斯主义对经济的全面控制使德国一度成为战争机器。因此,现代市场经济理论在原则上并不排斥政府干预,分歧主要在于政府干预的“边界”划分和如何干预方面,并且倾向保持政府与市场的“适度距离”。市场“失灵”的存在由于已经为事实所证明,除了在论证政府干预的必要性和确定干预领域时被提到外,不再成为理论的主要研究对象。在承认政府干预必要性的同时,政府“失灵”问题开始越来越受重视。在现代市场经济的实践中,人们既不相信所谓“原教旨主义”的“市场万能论”,也不相信“政府万能论”,政府与市场各自都有所谓“失灵”的盲区,有着彼此不能或难以相互替代的功能。

  中国经济市场化并不是一个“自然演进”过程,而是通过在传统计划经济体制周边或薄弱环境引入和“培育”市场因素发展起来的。政府一方面是经济市场化的推进者,另一方面也是市场化改革的“对象”。前一个方面并不难理解,后一方面主要是指市场化意味着政府运行的传统体制要不断面临被消解和弱化。按理说,对于一个行政全面控制经济运行的传统体制而言,要不要“行政干预”经济应该不是一个真问题,如何干预、干预是否过度、合理当是问题的要害。然而,在整个经济市场化进程中,始终存在把政府干预与市场化对立起来的争论。这固然反映了人们在市场经济理念上的分歧,而更重要的是市场化进程中利益格局的变化。因此,在中国经济市场化的道路上,政府与市场的关系至今仍然是一个没有根本解决的问题(如教育、医疗、住房保障等一些公共领域,出现了市场化取代政府功能的现象;而一些本该充分市场化的领域却始终受到行政性垄断和产权歧视,市场机制的作用受到相当程度的抑制)。

  近年来,由于国际金融危机爆发,各国普遍采取了行政性干预的对策,这对于我们尚未理顺的政府与市场关系是一个严峻挑战。对此要有清醒的认识,既要把短期应对危机的非常措施与经济运行的常态相区别,也要注意非常措施的底线与可能的负面影响。尤其不能以此为依据,把我们的一些体制性弊端视为优越性,影响改革的深化与市场经济体制的完善。

  市场化的成熟与完善在于法治

  法治属于上层建筑领域的范畴,其发生、发展总是依托一定的经济基础。在自然经济条件下,人们经济活动和社会生活的范围较为狭窄,经济关系相对简单,少量的商品流通与交换完全可以依照“习惯法”来进行,并不需要太多的法律。在计划经济条件下,经济运行和经济关系的调整主要依照行政命令来进行,高度集中的权力运行体制本身就排斥法律的调整和约束,自然不会具有法制或者法治的要求。只有在市场经济的条件下,经济活动范围广泛且不断扩大,经济关系复杂多变,客观上要求通过法律建立统一的市场规则来保护不同的市场主体权利,保护竞争秩序,由此推动了社会法治的发展。因此,现代市场经济作为一种体制的根本“游戏规则”就是法治原则。在这个意义上,市场经济本质上就是法治经济。

  现代市场经济不同于传统市场经济的根本性制度基础就是法治,或者说,经济活动法治化是现代市场经济的根本特征。经济活动法治化的基本含义在于,“经济人”或市场主体的行为必须受到法律的约束。市场经济体制成功的基础在于市场主体之间权利平等的契约关系,这种关系是通过完备的法律体系和严格的执法系统维护的。市场经济活动不仅要有主体的独立意志与参与,而且要有财产等法律保障的权利才能正常进行。权利本身就是市场经济中不可或缺的“生产要素”,它在一定程度上决定着市场主体的交易行为。而市场经济的运行又推动了法律权利的重新配置,推动制度创新的进程。现代市场制度中的法律规则是以合理地配置权利、有效地利用资源、最大限度地增加社会财富为目的的效率性制度安排。

  现代市场经济的法治原则最突出特征是对政府行为的约束。因为不受约束的政府单方面约束“经济人”行为的法律管制“古已有之”。不仅传统市场经济存在,甚至在自然经济居统治地位的古代中国就存在。而对政府行为的限制本身则意味着对“经济人”自由选择权利的承认,对“经济人”的约束不过是保证其自由选择权利的平等性。没有对政府行为的限制,传统市场经济就难以向现代市场经济转型;没有基于权利平等的对“经济人”约束,市场竞争的“效率”就无从体现。这就表明,市场经济不仅仅是反映“经济人”之间的交易关系,其本身也体现了一定的法权体系。西方市场经济的发展具有明显的自然演进特点,而这种自然演进的前提条件就是对“经济人”产权的承认和界定,由此才有可能使建立在简单契约基础上的交易行为发展成为“契约经济”,并最终发展成现代市场经济或法治经济。作为现代市场经济制度基础的财产法、契约法等法律,大都经历了几百年的发展和完善,其中许多基本原则不过是对长期发展中形成的交易习惯的确认。

  中国走向市场经济的进程中具有决定性意义的是个人财产权利的重新确立。从集中的行政命令控制型经济向以分散决策为基本特征的市场经济转变,离开个人产权的合法性确认是无法进行的。虽然在早期意识形态背景下对个人财产权利的表述并不明确,但无论是农村的家庭联产承包责任制,还是城市的利润留成、利润包干,本质上都是对个人财产权利的承认,至于允许个体、私营经济以“补充”地位发展,更是直接体现了个人产权的合法性。而一旦个人产权得到承认,市场机制的力量就会逐步显现出来。正是由于对个人产权的重新承认,计划经济“体制外”的市场因素才能发育和成长,从而引发了整体经济产权结构的深刻变化,为市场经济体制的确立奠定了基础和前提。

  然而,就市场经济体制完善而言,仅仅承认个人产权的合法性是不够的,没有相关法律具体界定和有效保护,个人产权受到侵害就难以避免,并最终影响市场效率。特别是在对政府权力运行的约束方面,中国市场经济的法治化进程仍有待进一步推进。由于中国经济市场化进程始终是在政府主导下展开的,政府如何在促进市场发育和成长的同时适时“后退”,与市场保持适度的距离显得格外重要。由于政府权力只能通过法治才能得到约束,而法律的制定在相当程度上是政府主导的结果,特别是在市场化早期,一些法律本身就来自政府政策规定。同时,由于计划经济时期形成的大量国有企业广泛分布于各个领域,政府实际上不得不处于市场交易的一方,这也制约了政府作为“第三方”发挥应有的作用。因此,虽然中国改革开放之后的立法速度大大加快,但作为市场制度基础的财产制度、契约制度却显得相对滞后,在经济活动中坚持和贯彻法治精神也受到政府自身“角色冲突”的制约,以致产权歧视和权力直接介入市场的现象普遍存在,不仅抑制了市场的公平竞争,也在相当程度上导致了“寻租”性腐败,损害了市场秩序。

  政府转型是完善市场经济的关键

  现代市场经济的成熟与完善是经济市场化与法治化“携手”共进的结果。经济市场化最大限度地促进了效率的不断提升,推动了技术进步与创新。经济活动法治化在保护市场机制的同时,也对市场化可能带来的负面影响提供了有效防范。在市场化与法治化的共同推动下,政府与市场功能的划分逐步清晰,政府职能的演变与转型逐步完善,政府的“有形之手”与市场的“看不见之手”形成良性互补。但是,由于市场经济确立本身就意味着市场机制在资源配置中的基础性地位,由此也就构成了经济市场化与法治化的基本前提。在这一前提下,政府转型也就成为了市场化与法治化的关键,并且也标志着市场经济体制的日趋成熟与完善。

  现代市场经济发展的进程表明,世界各国都经历了政府转型过程。在市场经济国家,早期的政府职能范围非常有限,基本定位在“守夜人”的角色,市场机制这只“看不见的手”承担了调解社会经济供求关系的职能。随着19~20世纪初资本主义经济危机的频繁爆发,“市场失灵”的问题受到普遍重视,政府逐步扩大了宏观调控、调解收入分配、维护公平竞争以及解决信息不对称等问题的职能。20世纪60年代中期以后,经济滞胀问题凸现,政府大规模干预经济带来的“政府失灵”问题成为新的焦点,结果引发了国有经济私有化的浪潮,并突破了一些传统上被认为属于自然垄断的领域,如铁路与航空运输、电力、电信行业等。至此,政府职能重点转向的公共服务领域并趋于稳定,反映在公共支出结构上,转移性支出以及有关社会保障、医疗、教育等福利性支出成为主体部分。

  与市场经济国家政府转型的过程相比,实行计划经济体制国家的政府转型尽管在调整政府与市场的关系上表现出共性,但转型的起点和走向则呈现出不同的轨迹。由于计划经济体制下政府全面控制经济运行,政府转型所面临的初始问题是“政府失灵”而不是“市场失灵”问题。市场经济国家的政府转型是由不干预市场运行,到通过扩大公共服务来调整政府和市场的关系;而计划经济国家的政府转型则是通过缩小政府干预经济的范围,在培育和发展市场的同时,向主要提供公共服务转变。这样,在政府转型过程中往往会出现不同的“矫枉过正”情形,市场经济国家更有可能发生政府“干预过度”的问题,计划经济转型国家可能产生“市场扭曲”的问题。

  政府转型的基本含义包括两个方面,一是在充分发挥市场化资源配置的基础作用前提下,根据经济活动的发展变化调整政府职能,在市场不能或难以发挥作用的领域发展和完善政府的公共职能。二是通过法治的完善,确立政府与市场的边界,限制政府权力直接介入市场,使政府对经济活动的管理、监管建立在法治基础之上 。

  中国作为一个从计划经济转型的市场经济体,经过30年的改革开放,尽管已经初步形成了市场经济体制,政府职能也已经发生了重大变化,但与成熟的市场经济体相比,这种变化还远远不够。特别是在政府与市场的关系方面,政府职能的“越位”、“缺位”、“错位”现象依然存在。从政府的公共支出结构看,经济建设仍然占有主导性地位,成为制约公共服务供给的重要因素。从经济运行状况看,行政性垄断的广泛存在,既导致了不公平竞争,也抑制了市场活力,增加了社会公共服务成本。从体制方面看,政府在许多领域依然承担着决策者、生产者、监控者等多种角色,集裁判员与运动员于一身,制约了政府职能向公共服务转型的进程。

  党的十七大提出发展方式转变的方针,具体到经济活动领域就是实行经济增长方式的转变。而实际上经济增长方式转变的方针在20世纪90年代就已经提出来了,但十几年之后这一问题不仅没有解决,反而日益突出和紧迫。经济增长方式的转变最终要反映在经济增长结构的变化上,“十一五”规划中曾经明确提出了“以结构调整为主线”的思路,但实际执行的效果还很不理想。这里有结构调整涉及的矛盾和关系复杂,短期内难以取得突破的原因,更重要的是,体制性惯性和障碍往往导致好的指导思想难以有效贯彻,甚至会与指导思想产生重大偏差和背离。

  中国经济增长具有较强的政府投资主导特征,这一方面有可能造成对市场的挤压,市场导向的资源配置优化作用往往得不到充分发挥;另一方面也会对政府履行公共职能形成制约。时至今日,在谈到增长方式转变和结构调整的时候,一些政府官员特别是地方政府官员往往依然强调上投资、上项目,也就是所谓通过新的投资项目来调整结构、促进增长方式的转变。这种状况不改变,扩大内需的方针就会主要由扩大政府投资来替代,而涉及消费需求扩大的若干公共服务就会受到忽视,从而使增长方式转变的目标很可能会像以往那样落空。同时,由于政府依然在诸多领域直接介入市场活动,随意干预市场主体的行政行为乃至权力市场化现象时有发生,也对市场化的正常、健康发展构成了障碍。

  显然,在市场经济体制已经初步形成的条件下,进一步完善这一体制的关键或主要方向应该是积极推进政府转型。而政府转型是一个内容广泛、综合性极强的改革深化过程。不仅包括政府自身机构和职能的演变,而且涉及或包括政府的行政运行机制、政府功能与市场功能的界定、政府行为的规范乃至行政权力来源与约束等更为丰富、广泛的领域。政府转型客观上要求相关领域的经济、社会、政治改革配套推进。因此,政府转型既是当前我们面临的重要和紧迫的任务,也是需要坚持不懈努力的长期过程。

  党的十六大提出了2020年全面建设小康社会的目标,其重要内容之一是“建成完善的社会主义市场经济体制”。十七大进一步强调,“ 实现未来经济发展目标,关键要在加快转变经济发展方式、完善社会主义市场经济体制方面取得重大进展。”因此,未来10年将是中国经济改革非常关键和紧迫的10年,是社会主义市场经济体制“初步建立”向“完善”过渡的艰巨的10年,必须在相关领域的改革取得突破性进展,才能完成这一艰巨任务。(作者为中国经济体制改革研究会副秘书长、研究员)
行政管理体制改革:“硬骨头”怎么啃

  作者:高小平

  行政管理是社会的中枢,行政管理体制改革对于国家的改革和国家发展全局具有关键性影响。而行政管理体制改革是政府“革”自己的“命”,在各项改革中是一块“硬骨头”。怎么啃这块骨头,全面深化行政管理体制改革,关键是要解放思想,核心是转变政府职能

  解放思想,是推进行政管理体制改革的法宝

  胡锦涛同志在党的十七大报告中指出:“行政管理体制改革是深化改革的重要环节”,要“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”,“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”,“形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。

  从党的十一届三中全会开启改革开放航程以来,我们就是靠着顽强地解放思想,不断跨越因循守旧的思想藩篱,冲破“左”的阴霾,逐步建立与全面建设小康社会相适应的行政管理体制。

  我国的行政管理体制模式来源于前苏联。政府职能是按照计划经济的要求设计的,内容庞杂,范围宽泛,权力边界不清晰,政治、经济、文化、社会事务各个方面都涉足,管理结构不合理,以微观管理为主,管理方式简单化,以行政审批为主。这种体制,在国民经济恢复时期和建设初期发挥了一定的积极作用,随着社会主义建设的发展,越来越显示出僵化和滞后性。在改革开放以前,党和政府对行政管理体制进行过多次改革和调整,但总体上未发生变化,仍然维持着高度集中、过度管制、单一手段、全面干预的格局。在构建社会主义市场经济体制的进程中,经济基础对上层建筑提出了改革的要求,行政管理体制特别是政府职能不能适应经济社会发展,政企不分、政事不分,问题越来越突出。一方面使政府机构和人员不断膨胀,行政成本大幅提高,效率降低,另一方面又使市场缺乏竞争主体,社会缺乏活力。从上个世纪80年代初开始,在全国范围内进行了6次行政管理体制改革,按照经济体制改革逐步深入的要求,对政府职能进行重新认识、重新定位,让政府管理那些社会需要而其自身管不了或无人管的公共事务,企业、事业单位、社会组织的事务则由他们根据国家法律和行业规定自主处理。但是,伴随着行政管理体制改革进程,各种各样的认识问题始终困扰着人们。有的同志担心,这样做会不会削弱了社会主义集中力量办大事的能力?会不会导致政府威信的降低?会不会影响社会稳定?

  这些问题不解决,改革难以深化。

  在行政管理体制上,既存在着理论上的模糊,更存在着实践上的茫然。

  就理论而言,早在1842年恩格斯在《论权威》一文中就深刻指出:“集权是国家的本质、国家的生命基础……只要存在着国家,每个国家就会有自己的中央,每个公民只是因为有集权才履行自己的公民职责。在这种情况下,即在集权的条件下,公共管理完全可以放手,甚至必须放手,一切和单个公民或团体有关的事情在一个中心,既然这里的一切都是汇集在一个点上,那么,……涉及这个或那个个人的事情则不在内。”邓小平同志多次强调,要改革党和国家领导制度,把政府“不该管”、“管不好”、“管不了”的事情,交出去,交给社会自己管理。这些都是说,政府对公共事务不能也没有必要事无巨细、无所不管,该由什么主体管理的事情,交给他们自己管理,从国家公共权力分配的理论意义上讲,是合理的,是完全行得通的,也是必须坚持的。

  就实践而言,原来政府工作人员分不清哪些事务该政府管,哪些事务不该管,他们沿用传统的管理方式,除上级明文规定不管的事务外,所有社会事务都要管。这样做的结果,往往是该管的事情没有管好,不该管的事情又管得过多,造成资源配置浪费、权力过分集中等许多弊端,强化了“权力崇拜”的落后理念和“官本位”的封建思想,难以树立政府的服务观念,阻碍了人民群众的积极性和创造力的发挥。

  因此,构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的行政管理体制机制,是时代的必然要求。只有解放思想,与时俱进,更新观念,才能为行政管理体制改革提供思想先导。政府要实现职能转变,首先要转变公务人员思想观念,全面清理和克服计划经济体制的影响,按照社会主义市场经济体制要求,重新找准政府的位置,在制定政策、实施管理、进行决策和执行中,切实体现市场原则、平等原则、竞争原则、开放原则、透明原则等,转变思想和作风,才能适应社会发展需要,正确发挥政府功能,提高行政效率和服务水平。

  转变职能,是深化行政管理体制改革的关键

  行政管理学原理告诉我们,政府职能是行政管理的基本问题,是政府一切活动的逻辑与现实起点。行政管理的其它要素都是由职能派生出来的。职能定位正确与否,是政府能不能正确行使权力,发挥相应作用的关键。行政管理体制改革致力于转变政府职能,就是抓住了治本之策。

  由于体制惯性、思想惰性和利益刚性的原因,政府转变职能必然是一个十分艰难和较长的过程。

  美国学者蒙哥马利认为,行政改革是一个过程,是指调整行政机构与社会其他要素之间的关系或者行政机构内部的关系,改革的目标和所提出的各种弊病都随着政治情势的不同而改变。与我们党对发展观认识的过程相类似,在行政管理体制改革中,对政府转变职能内涵的认识也经历了一个过程。最早提出转变政府职能,是在1988年七届人大一次会议通过的国务院机构改革方案和《政府工作报告》。当时提出机构改革的目标是:转变职能,下放权力,调整机构,精简人员。从那时到现在,转变职能的载体和方式大致经历了精简机构、审批制度改革和制度创新三个阶段。1988年至2000年这12年,转变政府职能主要是通过机构改革来实现的,即以政企分开为主线,以减少政府微观经济管理职能为核心内容,回应市场经济和社会发展的要求。这一阶段工作取得了很大的成就。但同时出现两个突出问题。一是难以跳出机构精简、膨胀、再精简、再膨胀的“怪圈”;二是政府管理经济和社会的方式以行政审批为主,政府职能转变步履艰难。直到2000年才找到了转变政府职能的突破口,即行政审批制度改革。从2000年至2003年,转变政府职能主要是通过减少和规范行政审批来实现,取得重大推进。当前这一改革仍在继续深入。从2003年召开党的十六届三中全会开始,转变政府职能进入了全面创新阶段。在科学发展观的指导下,我们对政府职能转变的认识又有了新的飞跃,更多地着眼于行政管理制度创新。

  转变职能每深入一步,行政管理体制改革就推进一大截。经过20多年的努力,我国政府职能转变已取得了显著成绩。以间接管理手段为主的宏观调控体系框架基本建立,市场体系建设取得了重大进展;政府管理国有企业方式有了较大改变,针对企业以及建设项目的行政审批大幅度裁减;涉外经济管理逐步向国际惯例靠拢;政府决策民主化科学化程度有了很大提高,政府促进经济和社会协调发展的职能不断加强。职能转变促进了行政管理体制改革的深化,促进了经济社会的全面发展,促进了政治民主化进程。

  我国在转变职能方面做了许多有益探索和推进,取得了可喜成效。例如,在乡镇以上各级机关和具有行政管理职能的单位开展以“提速、提质,为人民、促发展”为主要内容的机关效能建设。在行政审批制度改革、行政许可方式创新上,力度较大,效果明显,审批事项减少了近2/3。很多地方政府及部门实行“大厅办公、一门受理、联合审批、限时办结”机制,减少了行政许可事项的环节,企业和群众办事手续更简便,行政效率提高了,群众更满意了。有的地方探索建立政府信息化履行行政许可职能的模式,实行“网上许可”、“全程服务”。有的地方实行“通透式”办公,节约办公用房,便于相互监督,使“门难进、脸难看、事难办”成为“进得来门、找得到人、办得成事”,受到舆论称赞。

  然而,各级政府职能转变远远没有到位,政府还有攻坚战要打。目前我国各级政府部门管理虽然已经逐渐退出了生产部门和经济领域,承担起公共事务管理和公共物品提供的职责,但由于改革的渐进性和过渡性,政府仍然固守了一些应当而且可以放松的管制不放,特别是一些拥有“实权”的政府部门往往强调其特殊性而否认一般原则,或者从“前脚”迈出了简政放权的“门槛”,“后脚”又想方设法退回原来自己的“领地”,或者“前门”放走了一些管理权限,又以新的形式从“后门”取回了失去的权力。行政管理体制改革的成败,标志就是看政府职能是否真正转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来了。设任何一个机构、定任何一个编制,都是为了行使法定的职能,不能在法定职能之外增加“附加职能”。因此,必须按照精简、统一、效能的原则,按照决策、执行、监督相制约和协调的要求,科学规范部门职能,合理设置机构,按岗设人,切实解决职能“越位”、“错位”、“不到位”、“不让位”等问题。

  建设服务型政府,是行政管理体制改革的根本方向

  深化行政管理体制改革的方向在哪里?党的十七大明确提出“建设服务型政府”。

  将服务型政府确立为行政管理体制改革的目标,是我们党和政府对深化行政管理体制改革认识的升华,标志着政府职能转变和行政管理体制改革进入了新阶段。

  服务型政府,就政府性质而言是一个历史范畴。毛泽东同志提出全心全意为人民服务。邓小平同志指出,我们的政府是人民的政府,应该以人民高兴不高兴、人民答应不答应、人民满意不满意,作为政府施政的目标;提出“领导就是服务”、“管理就是服务”。江泽民同志提出“三个代表”重要思想,强调“代表最广大人民的根本利益”。胡锦涛同志强调“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”。都是强调人民政府为人民服务。

  服务型政府,就政府形态而言,从行政管理体制改革的意义上使用,是一个新概念,是行政管理体制创新。江泽民同志在党的十六大报告中第一次把政府职能归结为四个方面:经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。胡锦涛同志在十六届三中、四中全会上提出加快转变政府职能、完善行政管理体制的任务,在十六届六中全会(2006年)和十七大(2007年)上,明确提出“建设服务型政府”。温家宝同志第一次正式提出建设服务型政府,是2004年2月21日在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上。他指出:落实科学发展观,必须加快政府职能转变,全面、正确地履行政府职能,加强公共服务,“努力建设服务型政府”。

  把服务型政府作为行政管理体制改革的方向和目标,就是说,行政管理体制改革要按照建设服务型政府的要求来引领。行政管理体制,是服务型政府基础性制度框架,服务型政府的含义和范围要比行政管理体制改革宽。建设服务型政府,既是改革行政管理体制、破除与社会主义市场经济不适应的陈规陋制的结果,又是创新行政管理体制、建立与发展社会主义民主、构建社会主义和谐社会相适应的新体制机制的过程;既要坚持以转变政府职能、全面履行政府职能作为主要内容,又要革新观念、健全行政法律体系、优化组织结构和运行方式。建设服务型政府,重点是加强政府公共服务职能,同时要加强政府管理创新、思想建设、作风建设等。

  ——建立适合我国国情、惠及全民、公平公正、水平适度、可持续发展的政府公共服务体系,是建设服务型政府的基本任务。

  ——提高政府为经济社会又好又快发展服务的能力,促进经济增长、居民就业、物价水平、国际收支平衡,全面履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能,是建设服务型政府的工作重点。

  ——明确中央和地方各级政府的公共服务职责,加大对公共服务的财政投入,完善适应服务型政府建设要求的公共财政体制,遏止行政管理费用上升趋势,降低政府公务员职务消费,是建设服务型政府的必然要求。

  ——创新公共管理和服务方式,形成适应服务型政府建设要求的公共服务多元供给主体;提高社会管理水平,健全适应服务型政府建设要求的社会管理体系和应急管理机制,是建设服务型政府的创新举措。

  ——推行政府绩效管理和行政问责制度,以科学合理的绩效评估指标体系为导向,建立绩效评估政府机制,积极研究建立绩效预算制度;健全以行政首长为重点的行政问责制度,明确问责范围,规范问责程序,加大责任追究力度,提高政府执行力和公信力,建设服务型政府的重要方式。

  ——高度重视政务公开和电子政务,促进廉政建设和行政业务建设;在政府行政流程再造中,设计制度化的依法行政机制、信息公开机制、行政审批机制、信息化机制和框架;加强公务员教育培训,为建设服务型政府培养高素质队伍,是建设服务型政府的基本保障。

  深化行政管理体制改革要处理好“六个关系”。一是行政管理体制改革理论与改革政策的关系。我国行政管理体制改革的理论研究不足,是导致行政管理体制改革坚定性不够和公共政策局限性的重要原因,要在坚持主导理论的前提下,提倡百家争鸣,逐步形成中国特色社会主义行政管理理论体系。二是行政管理体制改革基本价值标准与阶段性目标的关系。我国政府改革的基本价值标准是按照科学发展观的要求,全面推进政府创新,但在不同阶段应该有所侧重,如改革开放初期主要是促进经济增长,现在则要更多关注社会管理和公共服务。三是行政职能转变与职能创新的关系。职能转变主要解决从适应计划经济的行政管理体制转到适应社会主义市场经济体制的问题,而要使我国行政管理体制与物质文明、政治文明、精神文明相适应,与建设和谐社会全面相协调,还需要进一步创新职能,设置一些全新的功能。四是行政管理体制改革与公共管理能力的关系。要努力提高政府的决策力、执行力、竞争力和创新力。五是法制行政和法治行政的关系。法制是前提,法治是目标。依法行政,既要求健全行政实体立法,也需要建立行政程序立法,既需要依法管理社会,更需要依法加强政府自身建设。六是集权和分权的关系。适度集权是基础,“强政府”、政府权威,仍是我国实现跨越式发展的选择,但同时要坚持分权的基本改革取向,发展和壮大社会自治组织。

  政府是“从社会中分化出来的公共的政治机构”(列宁语)。行政和公众存在着须臾不可分离的关系。社会公共利益的存在是政府产生的基本前提,社会公共利益发展和变化则是政府改革的根本动力。行政管理体制改革是对社会诉求的回应。当代我国政府职能转变的轨迹正是社会变迁的折射。通过职能转变,我们已经从“没有市场建市场”,到“不找市场找市长”,进展到现在的“既找市长又找市场”,再发展到下一步“不找市长找市场”、“少找政府多找社会”,这是一条历史的必由之路。(作者为中国行政管理学会执行副会长兼秘书长、研究员)

  避免“木桶效应”的区域发展策略

  ——“十二五”区域发展趋势前瞻及政策建议

  作者:王小广

  促进“十二五”区域协调发展的基本思路是“加快中西部、升级东部、强化东中西部的关联度”。具体来讲,就是加快中部崛起、促进东部产业和城市的高级化、加快三大经济圈内东中西交通大通道和物流网建设

  “十二五”期间,我国区域增长格局将发生深刻变化。从国家区域战略上,推进中部地区的整体和西部一些重点区域的发展,是保增长、调结构、促协调的重要环节。其关键是要把推进中西部的城市化、沿海产业转移与农民工市民化有机结合起来,形成一种新发展模式。

  “十二五”区域经济发展趋势前瞻

  “十二五”期间是我国由旧发展模式向新发展模式转变的起始和关键时期,其在我国慢长的现代化过程中具有战略意义。与此相应的,我国区域增长格局在“十二五”期间也将发生深刻变化。

  区域发展的第一个变化是东中西地区之间增长速度的“反向变化”。中部地区及部分西部地区将会继续保持高速增长,甚至出现明显的加速,而沿海地区经济增长将会逐步减速。原因就是沿海增长进入新的发展阶段,跨上中高收入水平,向发达水平转换,由数量型增长转为质量型增长,产业升级及出口环境的变化、房地产高繁荣期的过去等因素决定了沿海地区经济增长速度将明显放慢;相反,中西部地区正处于中低收入水平向中高收入水平转变的快速发展期,其基础设施投资潜力较大,产业发展既有数量增长空间也有质量增长空间,城市化的加速等将释放出巨大的需求。

  区域发展的第二个变化是区域大分工将加速形成,这会显著地提高资源在区域间的配置效率,从而提高整体经济效率。从大格局上讲,中国经济将形成北、中、南三大经济圈,区域大分工则是在各大经济圈之间。特别是在工业发展上,北、中、南三大经济圈将独立形成工业体系,每个经济圈都将按梯级形成东中西协作分工结构,由此东中西大交通网建设和完善尤其重要,而现实的情况是我国的交通体系重南北联系,而相对轻视各大经济圈的东西联系,这一状态可望在“十二五”期间发生根本改变。

  区域发展的另外两个变化是城市增长点和国家产业发展的区域布局的变化。沿海城市化将逐步减速,而中部及部分西部地区的城市化将明显加速,这既是产业集聚的结果,也会加速产业和其他各类经济要素向中西部转移或集聚。从而带动内需市场向中西部转移。国家产业发展的区域布局将定型。如外向依赖度高的(资源进口)的大石化、大钢铁等将集中在沿海和沿江的重要港口城市。

  促进“十二五”期间区域协调发展的基本思路

  促进“十二五”区域协调发展的基本思路是“加快中西部、升级东部、强化东中西部的关联度”。具有来讲,就是加快中部崛起、促进东部产业和城市的高级化、加快三大经济圈内东中西交通大通道和物流网建设。

  将中部崛起战略上升为新时期的国家发展战略。扩大内需要培育新的区域增长点,大力促进中部地区崛起具有十分重要的战略意义。如果中部地区经济水平达到或接近沿海的水平,我国整体就基本实现了工业化、城市化和现代化。因此,未来10~15年,区域发展的重点在中部。中部地区资源丰富、交通便利、产业基础较好、市场潜力巨大,已经具有了加快发展的有利条件,中国要保持劳动密集型产业的国家竞争力,唯一的出路就是将劳动密集型产业加快向中西部地区转移,特别是向临近的中部地区转移,利用其丰富的自然资源优势和劳动力优势,让其重复沿海80~90年代的发展过程,与此同时,促进沿海地区产业升级,再过20多年中国便能实现全面振兴。促进中部地区经济崛起,不仅能显著地扩大内需,而且也是有效地解决三农问题、缩小地区差异的最有效途径。为此,要尽快制定支持中部地区崛起的政策:一是制定大力促进沿海地区劳动密集型产业向中部地区(包括部分重点西部地区)转移的优惠政策;二是加快中西部地区(特别是其农村地区)的基础设施建设;三是加快推进中部地区城市化进程,加快服务业发展,增加就业。

  促进东部产业、城市的高级化。中国要在后危机时代继续保持快速增长,关键是要在已经形成的劳动密集型产业的国际竞争力基础上创造出新的国际竞争力,即资本技术密集型产业的国际竞争力,同时,建成发达的城市服务体系,提高城市的综合功能。这一重任自然落到东部发达地区。当前东部发达地区实现这一转换存在以下障碍:一是东部地区为应对金融危机的冲击,仍然没有摆脱对外资和房地产的两个过度依赖。特别是我们看到,金融危机后我们的许多沿海省市不仅没有加快结构转型,相反在投资增长和经济增长上更加依赖房地产泡沫化发展,这将严重阻碍制造业升级,因为房地产泡沫化程度越高,意味着房地产暴利越大,从而将大量的社会资金和稀缺的企业家资源和其他人力资本吸收入对产业升级作用小的房地产业,导致产业升级投资受明显抑制。二是缺乏有效促进产业升级的金融与产业结合机制。长期以来我国产业发展过度依赖于间接金融的方式没有改变,在现有体制下,间接金融与产业结合的模式存在的一个严重问题是内生的自主创新动力不足,因为银行是国有的、我国需要升级的重化工业也大多是国有的或国有控股,在这种情况下,扩大规模的冲击较强、而提高产业竞争力的动力严重不足,金融危机以来央企的横向大扩张不仅导致人们对“国进民退”这一“体制回归”的担心,而且,使中小企业或民营发展面临更加不利的金融和市场环境。只有解决了以上两个关键性问题,东部沿海地区的产业和城市的高级化才能加快。

  加快三大经济圈内东中西交通大通道和物流网建设。“十二五”基础设施和物流体系建设的重点应是加快东中西间交通大通道和物流网的建设,为地区间的产业转移和东中西分工体系的形成创造优良的条件。一是要加快各类交通基础设施建设,形成东中西大通道,并重点推进中西部中心城市综合性交通枢杻建设;二是依托大交通和综合交通枢杻,加快中西部中心城市专业性和综合性的物流网中心建设。

  政策建议

  加快中西部发展,关键是创新发展模式。东部与中西部发展的不同点主要是两个方面:一是前者是外需主导,后者是内需主导,二是产业发展的方式不同,前者是跨地区的农民工与外向型产业的结合,形成劳动密集型产业的竞争优势和全球加工制造基地(跨国企业的加工车间),而中西部发展可能是农民工当地市民化(农民工回流)、产业转移(劳动密集型产业由沿海向中西部转移)及当地优势产业的结合。所谓创新模式,就是将农民工市民化、产业的区域转移及城市发展有机结合。农民工身份转换的滞后严重阻碍了我国城市化进程,既不利于农民生活方式的改善,也严重制约着我国消费需求的扩大,成为扩大内需的重大内在障碍。因此,“十二五”时期加快农民工市民化成为推进城市化、促进社会和谐发展的一个重大课题。就业是农民工市民化中的重中之重,农民市民化过程可能面临就业不足问题而难以推进。这里,重要的是将农民工市民化与产业的区域转移过程有机结合。我国劳动密集型产业主要分布在沿海地区,且随着国际竞争的加剧及我国产业比较优势的变化,沿海劳动密集型产业的优势将明显减弱,因此,必须加快向中西部转移才能保持这一传统产业的国际优势。这一转移的过程恰好是增加流出地城市就业机会的过程。为此,国家要制定优惠政策,鼓励中西部地区农民工市民化、城市化与产业转移的结合,从而实现在东部产业结构升级的同时加快中西部发展的战略目标。

  抑制房地产发展和建立金融与产业结合的新机制,促进东部地区全面的结构升级。要促进东部乃至整体经济的结构升级,关键是改善总激励环境和建立金融与产业结合的新模式。

  首先,国家要改变把房地产作为支柱作用的政策导向,减少对房地产的过多激励,消除房市暴利,阻止社会资金过度流入房市。征收房地产税,只鼓励一个家庭拥有一套住房,对一套以上的住房采取严格的抑制政策(征收不动产税和投资收益税、采取严厉的贷款政策等)。同时,对外资的激励要严格限定,取消一般性的优惠,对内资实行同等国民待遇。

  其次,降低战略竞争力行业的国有资本比重,鼓励民营资本对产业升级的战略作用。促进民营资本的充分发展和国际化,在全球竞争中更为有利,战略产业的发展一定要纳入民营资本。

  再次,利用资本市场推进自主创新。即鼓励直接融资,大幅度提高直接融资的比重,用直接金融与产业结合的模式逐步代替传统的金融与产业结合模式。我的思路是将大量过剩的社会资金导入资本市场(股市与债券市场),并使之与产业升级结合,加快制造业的升级,建立资本技术密集型的国际竞争优势。具体政策可考虑:制定产业差别化的上市融资和再融资政策,主要是明显放宽对升级型的重化工业企业上市融资和再融资的条件,促进升级型的重化工业的资本扩张和竞争力的提高;成立一批支持升级型重化工业发展的产业投资基金(股权型、债权型);制定针对性强的优惠政策支持升级型重化工业兼并重组。

  最后,确定激励自主创新的正确导向。主要是要鼓励企业围绕节能节资搞自主创新,产品的自主创新要坚持“紧凑化”的取向,产业政策重点是鼓励紧凑型的产品创新,如鼓励经济型汽车的消费和生产,鼓励紧凑型的住房(90平米以下)消费和生产,鼓励建设紧凑型的城市等。(作者为国家行政学院决策咨询部研究员)
城乡二元结构能否实现历史性突破

  作者:迟福林 夏 锋

  “十二五”时期,我国正处在由工业化主导向城镇化主导的转变之中。城镇化进程与城乡一体化程度直接相关联,城镇化主导将为改变城乡二元结构提供重要的历史机遇,“十二五”有望实现城乡二元结构的历史性突破。

  统筹城乡发展是我国发展方式转型的重大课题。问题在于,这些年在强调统筹城乡发展的同时,城乡失衡的矛盾和问题在某些方面更加突出。例如,近几年城乡收入差距仍然有所扩大。为什么会形成这种局面?我们的看法是,在工业化主导时代,劳动力成本优势与城乡二元结构直接联系。城乡二元结构失衡,不仅是城乡发展失衡的主要症结所在,也是我国经济结构、分配结构失衡的重要因素。

  我国城镇化进程取决于城乡一体化的实现程度

  未来5年左右,我国将开始进入城镇化主导时代。其主要标志是,我国的城镇化率将由46.6%提升到50%以上。第一,我国正处于工业化主导向城镇化主导的历史拐点。从国际经验来说,人均GDP4000美元左右是城镇化快速提升的关节点。根据相关研究,2010年我国人均GDP将接近4000美元。第二,未来3~5年,不仅东部,而且中西部的城镇化、城市群、城市带、城市圈都处在一个较快增长的阶段。第三,中央明确3年放开中小城市的户籍,估计5年左右放开大城市的户籍是大势所趋。由此,城乡一体化将有重大突破。与此同时,改变城乡二元制度安排,将对我国的城镇化进程做出重要贡献。

  打破城乡二元制度安排,为城镇化发展创造广阔空间。首先,以城乡固定资产投资为例,近几年来固定资产投资中的城乡差距不断扩大,从1995年的3.58:1扩大到2007年的5.91:1。改变基础设施建设与管理城乡分割的格局,能够明显缩小城乡发展差距;其次,以城乡社会福利制度为例,初步实现城乡基本公共服务均等化,将直接促进城镇化进程。我们的估算是,城乡二元的基本公共服务体制在形成城乡居民实际收入差距中至少占有30%~40%的权重;再次,以庞大的农民工群体为例,当前跨省流动的农民工已经达到1.2亿,尽快改变农民工“半城市化”的体制与政策安排,能够加快农民向城镇流动,明显地提高城镇化水平和质量。

  以城乡一体化创造高质量的城镇化。一是为城镇化发展提供更多高素质的劳动力。我国“数量型”的人口红利逐步消失的趋势不可避免,预示着依靠增加生产要素投入的增长方式难以为继。如果能够尽快打破城乡二元的公共服务体制,加大农村人力资源投资,把4.9亿农村劳动力平均受教育年限从7.3年提高到全国平均水平的9.5年,到2015年和2020年接近《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010~2020年)》提出的主要劳动年龄人口平均受教育年限10.5年和11.2年的目标,就能够释放出巨大的“质量型”人口红利。二是可以防止土地资源低水平利用的城镇化。尽快实现城乡土地的统一规划和管理,防止土地资源的低水平开发和使用,为未来持续发展留足、留好土地资源。三是可以进一步释放城镇化的需求潜力。尽快改变农民工“半城市化”的体制,能够明显拉动城镇化的消费水平。

  以城乡一体化实现公平和可持续的城镇化。改革开放之初,为做大经济总量,提出“效率优先、兼顾公平”具有历史合理性。进入发展型新阶段,伴随着从物质发展的追求到人的自身发展追求的提升,伴随着由私人产品向公共产品需求的升级,城乡一体化的目标是促进广大农民的自身发展和公平发展,其实质在于承认和保障农村居民享受与城镇居民同等的发展权。广大农民公平发展将是城镇化发展的重要推动力。为此,新阶段统筹城乡发展,重要的是赋予农民公平的发展机会,包括赋予农民平等的公民待遇、完整的财产权利,按照公平的原则全面推进城乡一体化。第一,城乡一体化可以有不同的模式,但要把保障农民发展权放在首位,尊重农民选择权。第二,强化农民的谈判主体地位,使农民能够合理分享城市化红利。第三,加快产业布局调整,推进劳动密集型产业、涉农工业和农产品加工业从城市向农村转移,进一步加快城乡产业结构调整,优化城乡产业布局,强化城乡产业之间的协作和联系,鼓励城镇资金、人才等生产要素进入农村,改变资源从农村向城市单向流动的格局。第四,按照公平的原则配置公共资源,尤其是财政资源以及公共服务资源。要以城乡基本公共服务均等化为导向,不断优化财政支出结构,推进城乡基本公共服务制度对接,加快城乡一体化进程。

  “十二五”是城乡一体化取得“历史突破”的关键时期

  “十一五”期间,新农村建设取得较大进展。但从总体情况看,城乡一体化进程仍然处于滞后状态,根本原因在于城乡二元制度尚未有实质性改变。“十二五”以城镇化为主线的发展方式转型将明显提升城乡一体化的历史作用。由此,城乡一体化对我国发展方式转型的全局性与深刻性意义开始全面凸显,城乡结构的变化正处在从量变到质变的关键时期。

  扩大内需对城乡一体化提出现实需求。农村消费市场潜力巨大,但由于长期的城乡经济社会二元结构,使城乡发展严重失衡。目前,城乡之间不仅在基础设施建设、义务教育、基本医疗服务、社会保障等社会事业方面的差距仍然很大,在生产和消费上的金融服务、资源可及性等经济环境方面的城乡差距更是持续拉大,成为影响农民消费能力和消费倾向的重要因素。在居民消费总额中,农村居民消费所占比重从1978年的62.1%下降到2008年的25.1%,30年中下降了近37个百分点,农村居民消费率从1983年最高点的32.3%下降到2008年的8.8%,25年间下降了近24个百分点,2008年农村居民平均消费水平只有城镇居民平均消费水平的32%。如果能够在这些方面形成城乡一体化的发展格局,加大财政对农村的投入,将会大大刺激农村的消费需求。

  缩小城乡收入差距对城乡一体化提出现实需求。进入新世纪以来,受粮食等农产品价格大幅度上涨、各项支农补贴持续增加等因素的共同作用,农民收入增长保持了年均6%以上的速度,直接带动了农村消费的较快增长。近年来,国家强农惠农政策力度明显加大,但城乡收入差距扩大的趋势仍然没有得到遏制。城乡居民收入差距扩大,农民收入相对水平不断下降是农村消费贡献下降的最主要原因。如果加快改革收入分配体制,通过改革改变土地、财税、金融、就业和社会保障等资源向城镇倾斜的格局,就能使农民收入持续提高有了更根本和长远的保障,为形成更合理的收入分配格局奠定基础。

  人口结构变化和人口流动趋势对城乡一体化提出现实需求。与同等发展水平的国家相比,我国第一产业劳动力就业比重高出近30个百分点,服务业劳动力就业比重低出30个百分点左右。从我国就业结构变动的趋势看,以城镇化拉动服务业就业比重的提高,是解决两亿多农村劳动力转移和就业问题的战略性举措。第二代农民工群体进入产业工人队伍,对城乡一体化带来的挑战与压力增大。与第一代农民工相比,他们受教育程度高,职业期望值高,对个人发展的追求也较高。这使第二代农民工全面融入城市成为一个不可逆转的趋势。

  打破城乡二元制度结构,形成城镇化与城乡一体化齐头并进的新格局

  “十二五”时期,以打破城乡二元制度结构为重点,形成城镇化与城乡一体化齐头并进的发展新格局,是实现发展方式转型的战略需要。

  加快土地制度改革,提高农民土地资产收益。土地是农村最重要的资源,也是城镇化中矛盾比较突出的环节。应强化农民的谈判主体地位,使农民能够合理分享城镇化红利。第一,重点加强土地用途管制,要防止把城乡一体化当作圈地的工具。有些地方打着统筹城乡发展的名义非法圈地,剥夺农民土地权益。对这种倾向,要予以足够的重视。第二,以完善农民土地使用权为重点,保障农民权益。保障农民土地权益在符合城乡土地规划的前提下,可以将土地长期使用权转让、出租、抵押、入股和出售,建立主要依托土地的农民财产性收入增长机制。第三,建立健全农村土地流转制度。尽快完成全方位土地确权。改革行政主导的土地招拍挂体制,建立公开市场。用于公共用途的农村集体土地可由政府按法定程序、按市场价格进行征用补偿。建立非公共用途的农村集体用地直接进入市场的机制,形成对农村集体建设用地流转的统一、规范的管理措施与办法,形成城乡一体的土地有形市场和土地市场监管体系。

  推进户籍制度改革,打破农民流转的制度障碍。改变城乡有别的户籍管理、劳动用工和社会福利制度,形成城乡居民在就业机会和社会福利范围及水平上的公平。第一,把农民工作为户籍制度改革的突破口。当前,我国存在巨大的“半城市化”群体,即已经进城但尚未市民化的农民工。政府应稳步推进农民工市民化,力争把符合一定条件的(例如对在城市打工在3年以上、有稳定职业)的农民工市民化。第二,逐步放开城镇落户政策。因地制宜制定政策,先试点后推开,循序渐进,区别情况,逐步放宽户口迁移政策和落户条件,3年左右时间,加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策,重点引导农村人口向人口规模20万以下的中小城市集聚。5年内,放开中等城市和大城市的落户条件政策。第三,实行土地制度与户籍制度联动改革。从发挥规模效应推动经济增长和充分考虑流入地人口承载能力的角度看,亟需实施户籍制度和农村土地产权制度的联动改革,打破地区间市场分割。即对新增城市建设用地指标和农村因宅基地整理而增加的建设用地指标统一配置,实现土地利用指标调整与新增户籍人口规模直接挂钩,以提高城镇化和经济集聚水平。

  加快建立城乡统一的基本公共服务体制。第一,完善农村基本公共服务体系。尽快实施农村养老保险制度和其他社会保障,使农村基本公共服务体系在1~2年内建立起来。统筹解决农民工基本公共服务问题。建议由中央制订规划,在全国范围内统一政策,争取在3年左右,解决农民工基本公共服务制度的城乡对接问题。第二,实现城乡基本公共服务制度的对接。这是最重要的一步。用5年左右的时间,按照“完善体系、对接制度、提高水平、重点支持”的总体思路,逐步统一城乡基本公共服务制度。第三,逐步提高欠发达地区农村基本公共服务水平。将农村基本公共服务体系纳入城镇公共服务体系,最终实现城乡基本公共服务的制度对接和水平差距的逐步缩小。

  打破行政主导的城乡二元资源配置方式。通过城乡资源统筹规划和一体化管理,探索建立“工业带动农业、城市支持农村”的机制,在促进城乡生产要素自由流动的基础上形成城乡经济一体化发展格局。第一,建立合理的农村资源配置机制,严格限制行政主导农村资源外流。加大财政对农业的投入,鼓励农村金融创新,完善农村金融市场,支持合作金融、草根金融的发展,逐步形成城乡统筹规划利用、资源优势互补的新格局。第二,打破城乡分离的工业化模式,建立城乡产业规划布局一体化的体制机制。支持新型工业、现代服务业链条向农村延伸,促进农业专业化分工,实现城乡产业发展一体化。加快农村工业化进程。适时推动大城市劳动密集型产业、农产品加工业以及农机、农药、化肥等涉农工业向县城和小城镇转移,就近利用原料和丰富的劳动力资源,促进农村非农产业发展,拓宽农民收入增长的渠道。第三,打破城乡分割的公共资源投入体制,实现城乡公共资源配置一体化。统筹城乡公共资源投入体制,将农村公共产品和公共事业纳入城市发展规划,由城市财政统筹解决。加大财政投入向农村基础设施倾斜的力度。在交通道路、水、电、垃圾处理、互联网等方面实行改造升级,逐步实现城乡基础设施建设投入一体化。

  推进以城镇化为主线的省直管县改革

  在城镇化快速发展的大背景下,加快推进省直管县改革,建立适应城镇化与城乡一体化要求的行政体制,日益成为发展方式转变的重大任务。

  市管县体制推动了城镇化、工业化的快速发展,但远未实现“以城带乡”的预期目标。20世纪80年代初在全国范围内实行的市管县体制,对推动我国城镇化和工业化曾发挥了积极作用。随着市场经济体制改革的深入和内外发展环境的变化,市管县体制的矛盾与问题逐渐增多:城镇化滞后于工业化。2009年,我国工业化率为48.6%,比城镇化率高出2个百分点。如果把处于“半城市化”的农民工人口从城镇人口统计中去除,城镇化则明显滞后于工业化。市管县体制难以实现城市支持农村、城乡协调发展的目标。从实践的结果看,只有那些工业化程度高、市辖县数量较少的地区实现了市县协调发展。大部分地区并没有实现“以城带乡”的目标。

  推进省直管县改革要适应城镇化快速发展的趋势。城镇化是调整经济结构、实现城乡一体化的重要载体。推进省直管县改革,重要的是加快建立有利于推动城镇化进程的行政体制。从已有的实践看,行政上的省直管县进一步扩大了县级政府经济发展权限,促进了县域经济和中小城镇发展,实现了农民工就地转移。与此同时,也有利于提高农村公共服务水平,加快推进城乡基本公共服务一体化。为此,按照城镇化发展的要求推进省直管县改革,能够实现“城市支持农村”的发展目标。

  省直管县改革的基本出发点是统筹城乡发展。我国发展方式转型中的许多矛盾都与城镇化滞后相关。城镇化滞后又与城乡二元的制度安排相关。大量农村人口参与了工业化进程,创造了巨大供给,但不能完全在城市生活,仍保持农民的消费特点。如此长期累积形成巨大的供需缺口,并成为社会总需求不足的重要因素。打破城乡二元制度,加快建立统筹城乡发展的体制机制,既是推进城镇化的重要目标,也是实行省直管县改革的基本出发点。

  把统筹城乡发展作为省直管县改革的总体目标。第一,建立城乡一体化的体制机制。以打破城乡二元制度为重点,推进财政省直管县改革,保障县级政府履行基本公共服务职能的财力需求。在此基础上,通过行政省直管县改革,实现城乡土地、户籍、基本公共服务等基本制度的统一。第二,以省直管县改革推进城镇化进程。形成大、中、小城市与小城镇协调发展的格局;促进服务业转型升级,吸纳农村剩余劳动力;优化农村产业结构和就业结构,提高农民收入水平,扩大农村消费,缩小城乡差距。第三,形成“城市支持农村”的长效机制。通过省直管县改革,强化省级政府对城乡资源的统筹利用,促进城市的财政、金融、人才、科技、管理等生产要素向农村流动,推动农业发展方式转变,逐步放开城镇落户条件政策,推进农民工市民化。(作者分别为中国(海南)改革发展研究院院长;中国(海南)改革发展研究院区域研究所所长)

  结构调整:可持续发展点睛之笔

  作者:王一鸣

  我国经济结构长期存在的失衡现象和深层次矛盾,从根源上都可以追溯到体制机制问题。加快建立有利于经济结构调整的体制机制,必须加大改革攻坚力度,清除束缚经济调整和转型的各种障碍,实现在重点领域和关键环节的战略性突破

  “十二五”时期是我国经济发展承前启后的关键时期,既要化解过去积累的矛盾和问题,也要为实现更长期、更健康、更可持续的发展创造条件,调整经济结构的任务不仅比以往更加复杂艰巨,而且对我国实现全面建设小康社会的目标和加快推进现代化进程具有更重要的战略意义。

  调整经济结构是应对国内外环境变化的必然选择

  调整经济结构是适应国际经济环境深刻变化的必然选择。金融危机后西方主要经济体不可能在短期内解决金融体系资产负债表的再平衡问题,世界经济面临增速放缓、需求结构调整和治理模式重构的多重挑战,经济复苏将是一个缓慢、曲折和复杂的过程。外部需求增长在短期内难以恢复到危机前水平,我国稳定出口和增加国际市场份额的难度加大,扩大国内需求和增强经济内生动力的压力明显增大。发达国家抢占绿色能源、新一代信息网络、生物技术和新材料等经济科技制高点,并通过“再工业化”实现传统产业在新技术基础上的复兴,我国面临的增强科技创新能力、加快传统产业技术进步和培育战略性新兴产业的任务更加紧迫。

  调整经济结构是解决发展进程中相互交织的新老矛盾和加快转变经济发展方式的迫切要求。在经历了改革开放以来30年持续较快增长后,我国经济发展正在步入新的发展阶段。新阶段结构调整面临的新挑战是,在以科技进步和创新为基础的新竞争优势尚未确立的情况下,面临生产要素低成本优势减弱的严峻挑战;在信息技术革命任务尚未完成的情况下,面临国际上绿色能源科技领域的激烈竞争;在传统产业节能减排改造尚未完成的情况下,面临发展绿色经济和低碳技术的巨大压力,在主要产业核心竞争力尚不具备的情况下,面临培育和发展战略性新兴产业的艰巨任务。

  今后一个时期我国调整经济结构面临的新课题

  从国际经济环境的深刻变化和我国发展新阶段的新要求看,“十二五”时期我国经济结构调整将面临以下几方面的新课题。

  在全球经济深度调整、外部需求增长在较长时期内难以恢复到危机前水平的条件下,如何有效扩大国内需求特别是消费需求,增强居民特别是中低收入居民收入水平和消费能力,促进国内需求特别是消费需求持续增长,改变经济增长对外部需求的过多依赖。

  在产能过剩压力加大、资源环境矛盾加剧的条件下,如何提高农业现代化水平,提升制造业的技术、知识和人力资本含量,加快发展生产性服务业,降低能源资源消耗和排放强度,改变经济增长对传统工业规模扩张的过多依赖。

  在资源、土地和劳动力等低成本比较优势开始减弱、生产要素成本趋于上升的条件下,如何加快培育以科技创新和人力资本为基础的新竞争优势,增加在全球价值链上高附加值环节的比重,改变经济增长对低成本资源和要素高强度投入的过多依赖。

  在城乡、区域差距扩大的态势尚未根本扭转的情况下,如何加快社会主义新农村建设,加快推进城镇化进程,加快欠发达地区发展,有效解决农业转移人口在城镇就业落户,促进城乡、区域基本公共服务均等化,加快形成城乡、区域协调发展新格局。

  在利益格局更加复杂多样、结构调整难度加大的条件下,如何突破深层次体制障碍,对已经形成的经济关系和利益格局进行新的调整,加快推进收入分配、财税体制、金融体制、垄断行业和资源要素价格形成机制改革,形成有利于结构调整的体制环境。

  今后一个时期我国调整经济结构的主要任务

  根据世界经济科技发展新趋势和我国经济结构调整面临的新课题,未来一个时期我国经济结构调整的主要任务包括以下几个方面。

  以扩大国内需求特别是消费需求为战略重点推进需求结构调整。“十二五”时期调整需求结构,重点应是扩大消费需求,提高居民消费增长率和居民消费率,增强最终消费对经济增长的拉动作用。为此,必须加大收入分配调整力度,提高城乡居民特别是中低收入居民收入水平和消费能力,扩大中等收入消费群体;较大幅度提高公共服务支出占财政支出的比重,扩大社会保障制度覆盖面,增强居民消费意愿,减少预防性储蓄;鼓励以“住行”主导的居民消费结构升级,培育发展文化、旅游和职业培训等新兴消费领域,完善市场流通体系,切实保护消费者权益。加大收入分配、社会保障、基本住房制度和财税体制改革力度,构建扩大消费需求的长效机制。同时,适应扩大内需和调整经济结构的需要,保持投资合理增长,着力调整投资结构,明确政府公共投资范围,规范国有企业投资行为,积极拓宽民间投融资渠道。在扩大内需的同时,积极稳定和拓展外需,促进形成内需与外需互动增长机制。

  以加快发展生产性服务业和培育发展战略性新兴产业为重点推进产业结构调整。在国际金融危机冲击下,我国产业结构的深层次矛盾和问题更加突出,主要表现在,在三大产业结构中,工业比重长期居高不下,服务业发展总体滞后,2009年工业增加值占国内生产总值的比重虽有所下降,但仍高达40.1%,服务业比重则明显低于发展水平相近的国家。在工业内部结构中,过度依赖加工制造环节,决定市场地位和附加值的生产性服务环节发展滞后;高技术产业名义比重提高较快,但缺乏核心技术和品牌,基本上集中在价值链低端;重化工业产能扩张过快,与资源环境的矛盾不断加剧。从企业组织结构看,大企业国际竞争力还不够强,中小企业发展面临较多困难。

  “十二五”时期产业结构调整,重点要由调整产业比例关系转向突破制约产业转型升级的关键环节,着力提升制造业附加值,必须加快发展金融保险、商务服务、科技服务、信息服务和创意等生产性服务业,加快发展研发、设计、标准、物流、营销、品牌和供应链管理等生产性服务环节,促进制造服务化和服务知识化。适应金融危机后国际产业竞争格局的新变化,还要着力培育新一代信息网络、新能源和节能环保、生物医药等战略性新兴产业,构建“核心技术—战略产品—工程与规模应用”的创新价值链,抢占国际经济科技竞争的制高点。同时,要加快淘汰高能耗、高排放、低附加值的传统重化工业,加快传统产业技术进步、管理创新、产业重组和优化布局,提升传统产业整体素质,在实现传统产业的经济增长效应的同时,增大社会、环境和国际分工效应。

  以增强企业技术创新能力和开发人力资源为重点推进要素结构调整。近年来,我国企业的研发投入有了较快增长,2004~2008年规模以上工业企业研发经费支出年均增长29.2%。人力资源开发取得重大进展,每年毕业大学生超过600万,几乎超过北欧芬兰、挪威的总人口。但与建设创新型国家的要求相比,仍有相当大的距离。2008年,规模以上工业企业中,有研发活动的仅占6.5%,研发经费支出仅占企业主营业务收入的0.61%;在大中型工业企业中,上述两个比例分别仅为24.9%和0.84%。创新要素向企业集聚的态势尚未形成,创新型人才培养仍不能满足要求。

  “十二五”时期是我国产业发展由主要依靠生产要素低成本比较优势向培育以自主创新和劳动力素质为基础的新竞争优势转变的关键时期,必须着力突破一批核心关键技术,为此要鼓励企业加大研发投入和人才储备,大幅度提升企业自主创新能力;依托国家重大科技专项,采取产学研结合的模式,在高档数控装置、集成电路、新型显示器件、软件、整车设计开发流程等关键核心技术领域实现重大突破;培育一批具有国际竞争力、拥有自主知识产权和优势品牌的大企业,鼓励支持企业发展跨国经营,建立全球生产运营体系;在装备、轻工、纺织、电子信息、生物、新能源等领域打造一批各具特色、创新能力强的产业集群,强化产业链的延伸升级和产业集群的分工协作关系;促进产业自主创新和核心竞争力显著提升,自主品牌市场占有率大幅提高,推进我国重点产业发展由大到强的转变。与此同时,把人力资源开发和人力资本投资作为战略重点,把优先发展教育和培训作为提升人力资本的根本途径,逐步将义务教育年限延长到12年,扩大职业教育,组织实施高端人才引进计划,促进人才向企业流动,在劳动适龄人口增长带来的“人口红利”逐步消失后,创造和培育由劳动者素质提升带来的新“人口红利”,推动我国由人口大国向人力资源强国转变。

  以解决农村转移人口在城镇就业落户和增强城镇综合承载能力为重点推进城乡结构调整。城乡发展不平衡仍是我国经济结构面临的突出矛盾,近年来,城乡居民收入、消费水平等方面的差距还在扩大,2000~2009年城乡居民收入比由2.8:1上升到3.3:1,城乡基础设施、社会事业等方面的差距仍十分明显。当前,我国正处于城乡结构调整的关键时期,2009年我国城市化率达到46.6%,过去4年年均提高0.9个百分点,按此趋势,“十二五”时期我国城镇化水平将突破50%,城市社会将逐步占据主导地位,由此形成的基础设施、住房建设投资需求和城镇居民消费需求,将成为扩大国内需求和带动经济发展的强大动力。

  调整城乡结构关键是加快推进城镇化,“十二五”时期要把解决符合条件的农业转移人口在城镇就业落户作为推进城镇化的重点,继续促进农村劳动力转移就业,鼓励有条件的城镇吸纳农民工就地落户,改善农民工就业、居住、就医、子女就学等基本生活条件,逐步将农民工纳入城镇社会保障体系和住房保障体系,推进农民工市民化。要加快中小城市和小城镇发展,提高城镇综合承载能力,加大基础设施和公共服务投入,完善相关的财税、投融资等配套政策,鼓励中小城市和小城镇产业集聚发展,促进农民工就近转移就业。与此同时,积极发展吸纳转移人口多的城市群和大都市圈。进一步优化发展珠三角、长三角和京津冀三大城市群,加快辽东半岛、山东半岛和海峡西岸、北部湾城市群发展,积极培育武汉为中心地区、成渝地区、中原地区和关中地区等一批基础条件较好、发展潜力较大、吸纳人口较多的新兴城市群,使其继续成为吸纳农村转移人口的主体。通过大城市和中心城市协调发展,争取“十二五”使其城市化率每年提高1个百分点,全方位提高城镇化发展水平。

  以促进区域协调发展和优化国土空间开发格局为重点推进区域结构调整。近年来,我国实施区域发展总体战略,采取了一系列推动区域协调发展的战略举措,区域发展差距扩大的态势得到一定的控制,特别是2008年以来,中部、西部和东北地区经济增速均超过东部地区,改变了改革开放以来东部地区增速一直高于其他区域的增长格局,2009年东部地区生产总值占国内生产总值的份额比2006年下降了1.9个百分点,西部和中部地区分别提高了1.4和0.7个百分点。与此同时,区域间绝对差距仍在扩大,基本公共服务差距仍然较大、人口经济资源空间失衡、老少边穷地区发展滞后等问题仍较突出。

  “十二五”时期要加大区域经济结构调整力度,必须继续实施区域总体发展战略,积极引导产业跨区域有序转移,促进劳动力和资本等生产要素跨区域合理流动,着力构建优势互补、良性互动、协调发展的区域发展新格局。要加强对欠发达地区的扶持力度,加大对革命老区,民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付力度,特别是加大对义务教育和人力资源开发的支持力度,增强欠发达地区的自我发展能力。加强对特殊困难地区的帮扶和对口支援,进一步健全长效帮扶机制。加快区域间基本公共服务均等化,明确各级政府在公共服务中的事权和财权划分,围绕义务教育、公共卫生、基本医疗、社会保障、防灾减灾、公共安全等关键领域,加大各级政府的财政投入力度。与此同时,要按照优化国土空间开发格局的总体要求,加快推进主体功能区建设,统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,促进城市化地区增强提供工业品和服务产品、集聚人口和经济的主体功能,农业地区增强保障农产品供给的主体功能,生态地区增强保障生态安全的主体功能。

  以节能减排和发展绿色经济为重点增强可持续发展能力。“十二五”时期我国节能减排的形势十分严峻,调整经济结构必须以优化能源结构为重要前提。要大力发展清洁能源和可再生能源,提高核电比重,扩大并网风电和光伏发电规模,因地制宜发展生物能源,逐步提高非化学能源占一次能源生产和消费的比重。加快建设以低碳为特征的工业、建筑和交通体系,加强对节能与提高能效、洁净煤、先进核能、碳捕集利用与封存等低碳和零碳技术的研发和产业化投入。加强工业节能技术改造,推行强制性能效标识,扩大节能产品认证范围,推行合同能源管理和能源审计;对城市既有建筑实行节能改造,新建筑实行节能标准;加快发展轨道交通等低碳交通方式。加大生态建设和环境保护力度,加强重点地区的生态建设和生态修复,加强水、大气、土壤等污染防治,加强应对气候变化能力建设。

  加快建立有利于经济结构调整的体制机制

  我国经济结构长期存在的失衡现象和深层次矛盾,从根源上都可以追溯到体制机制问题。加快建立有利于经济结构调整的体制机制,必须加大改革攻坚力度,清除束缚经济调整和转型的各种障碍,实现在重点领域和关键环节的战略性突破。一是深化行政管理体制改革。进一步转变政府职能,强化公共服务和社会管理,减少对市场主体的直接干预,进一步发挥市场机制在调整优化经济结构中的基础作用。二是深化财税和金融体制改革。明确各级政府提供基本公共服务的职责范围,推进公共服务均等化;健全财力与事权相匹配的体制,促进财政体制更加公开透明。深化国有控股商业银行改革,积极引导民间金融健康发展。三是加快推进国有经济布局调整和垄断行业改革。放宽石油、铁路、电力、电信、市政公用设施等重要领域的市场准入,明确行政性垄断企业的经营范围,保护民间资本合法权益。四是深化收入分配制度改革。建立有利于提高劳动报酬的职工工资正常增长机制和支付保障机制,减轻中低收入群体税收负担,建立常态化的国有企业和垄断行业分红机制。五是完善资源价格形成机制,建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制,形成引导和激励市场主体节约资源,提高资源利用效率的机制。六是推进科技和教育体制改革。促进形成科技为经济社会建设服务的体制机制,提高教育现代化水平,增强人力资本对科技创新和经济发展的支撑作用。(作者为国家发展和改革委员会宏观经济研究院副院长)
就业优先:实现整体跨越的支点

  作者:莫 荣

  通过就业来增加消费,是促进经济长期持续健康发展的有效途径。在当前转变经济发展方式的形势下,我们要更多地把过去依靠物资资源、资本的发展方式,转到依靠人力资源上来,所以,“就业优先”是拉动内需和转变发展方式的客观要求

  在世界经济格局深刻调整、国内外发展环境错综复杂、不确定因素增多的背景下,在我国全面实行经济发展方式的转变,统筹协调经济与社会的发展,进一步加快城镇化的进程中,就业任务极其繁重。面对总量矛盾持续加大,结构性矛盾更加突出的严峻形势,要切实将促进就业作为改善和保障民生的头等大事和经济社会发展的优先目标,继续实施扩大就业的发展战略和更加积极的就业政策,促进城乡劳动者提高整体素质,逐步实现社会就业更加充分的目标。

  “十一五”时期就业工作的主要成就

  “十一五”期间,党和政府高度重视就业工作,明确提出把就业作为民生之本、安国之策,出台了一系列政策措施。以《就业促进法》为核心的法律法规体系进一步健全,市场导向的就业机制进一步完善,紧急特殊情况下的应对机制初步形成,积极就业政策体系进一步完善并发挥了重要作用,就业再就业工作取得了改革开放以来最为显著的成效。

  就业规模不断扩大,就业结构进一步改善。全面完成了“十一五”计划任务,五年中全国城镇新增就业5000万人,农业富余劳动力向非农产业转移就业近4500万人,城镇登记失业率控制在4.3%以下。到2010年末,全国城乡就业人员将达到7.9亿左右,其中,城镇就业人员3.2亿,比“十五”期末增加4770万人。三次产业就业人员的比重为39:27:34,与“十五”期末的44.8:23.8:31.4相比,第二、三产业所占比重有较大增加。非国有经济就业的比重由74.6% 增加到78%。

  市场就业机制得到有效发挥,统筹城乡就业工作迈出重要步伐。首先,通过政策扶持和市场导向,解决了国有企业3000多万下岗职工再就业问题,实现了下岗职工基本生活保障向失业保险的并轨。其次,人才市场和劳动力市场开始整合为人力资源市场,为实现各类劳动者公平参与市场竞争,用人单位根据需要自主招人,供求双方通过市场双向选择奠定了基础。其三,市场就业机制在解决青年就业特别是高校毕业生就业中发挥了重要作用。“十一五”期间,普通高校毕业生累计2700万人,在政府帮扶、市场调节和个人努力下,毕业生离校时的初次就业率稳定在70%左右。其四,统筹城乡就业也取得了新的进展。全面取消了对农民工进城务工的各种限制,为他们提供免费就业服务和职业培训,建立了培训、就业、维权“三位一体”的工作模式,农民工已成为我国产业工人的重要组成部分。到2010年底,全国农民工总数将达2.35亿人,其中外出务工1.5亿人。

  促进就业的法律制度逐步建立,公共就业服务体系基本形成。《就业促进法》的颁布实施,确立了就业工作在国家经济社会发展中的突出地位和政府的重要职责,为推进就业工作的法制化和各项政策措施的长效化提供了制度保障。《残疾人就业条例》的颁布施行,为扶持弱势群体的就业提供了有力支持。与此同时,覆盖城乡的公共就业服务制度和体系基本形成,初步构建了市、区县、街道(乡镇)、社区四级公共就业服务网络。全面开展就业前培训、在职培训、再就业培训和创业培训,建立了以技工学校为骨干,社会各类培训机构为补充的职业培训网络,为劳动者提高就业能力创造了条件。就业援助制度开始确立,对零就业家庭的就业援助实现随出现随安置。社会保障制度与促进就业的联动为劳动者流动就业提供了便利。

  有效应对地震灾害和金融危机,积极的就业政策逐步完善,就业局势保持稳定。积极的就业政策在实践基础上得到进一步延续、扩展、调整和充实,并实现了与法律制度的有机衔接。探索建立了就业工作应对紧急特殊情况的机制。2008年,针对汶川大地震对就业的严重影响,及时将稳定和扩大就业纳入抗震救灾恢复重建,通过实施对口就业援助和特殊扶持政策,有效解决了灾区劳动者失业问题。2009年,为应对国际金融危机的巨大冲击,制定实施了更加积极的就业政策,出台了“发展经济拉动就业,帮扶企业稳定就业,政策扶持鼓励创业,重点人群统筹就业,特别培训提高技能,加强服务促进就业”六个方面的组合性政策措施。全年新增就业超过1100万人,高校毕业生当年底就业率达到86%,城镇登记失业率控制在4.3%以内,稳定了就业局势,并为“保增长、保民生、保稳定”的大局作出了重要贡献。

  “十二五”时期复杂多变的就业形势要求贯彻好“就业优先”的目标

  “十二五”时期,我国经济社会面临更加复杂的国际和国内环境,具有以下三个特点:

  第一个特点是,“十二五”时期劳动力供求总量压力、结构性矛盾还是非常突出的。根据有关测算结果,一是劳动力供大于求较“十一五”更加突出,劳动力资源比“十一五”增加量多。“十二五”时期我国的劳动人口处于高峰期,人口将达到13.7亿,经济活动人口达到8.3亿,城镇需就业的劳动力年均2500万人,比“十一五”多100万人,主要是登记失业人员、农转非等因素增加导致。按照年经济增长保持在8%左右(较“十一五”时期下降20%)的速度,考虑到城镇化加速、第三产业增加等有利因素与外贸出口增速下降和结构调整产生的结构性失业人员等不利因素,以及实现更加充分就业目标的需要,按每年新增就业岗位900万人的目标,加上补充自然减员,“十二五”时期年均可提供1200万以上就业机会,那么劳动力供求缺口为1300万人左右,比“十一五”期间的供求缺口多100万人。总体看,我国的人口到2020年是14亿,2033年会达到15亿。我们判断,在相当长时期内,劳动力供大于求格局不会改变,我们仍然处于典型的人口红利期,且规模庞大的人力资源,完全可以通过调整劳动年龄时段以及提高劳动力素质进一步保持人口红利。此外,青年就业、农业富余劳动力和下岗失业三碰头矛盾突出,比如高校毕业生年均667万,加上城镇每年新增就业,农村劳动力转移等,导致就业的结构性矛盾更加突出。虽然今年春节前后,我国局部地区出现了民工短缺的现象,但是更要看到我国企业招工的结构性矛盾,一个初级工大约有1.4个就业机会,一个高级工大约有2个就业机会,而大学生就业只有0.8个左右。

  第二个特点是宏观经济变化对就业提出新的挑战。首先是“十二五”前期,我们国家仍然会处于后金融危机的影响之中,因为金融危机通常需要两三年或者更长时间进行恢复。最近观察到的数据是,各主要经济体下滑刚刚见底,西方社会的超前文化正在改变,加强了储蓄,社会消费受到遏制,他们还要加大对我国的出口,这意味着我国所需外部投资短期很难恢复到2007年、2008年的水平,中长期也很难获得快速增长。其次,经济发展方式转变对就业提出了挑战。“十二五”时期我国经济发展将更加注重民生和社会问题,更加注重通过人力资源开发促进经济发展。经济发展方式转变包括结构调整、升级、科技进步创新等等,对劳动者素质提出了更高的要求。同时,节能减排技术和低碳技术的推广可能导致传统领域岗位萎缩,也对劳动者的素质提出了要求。调整产业过剩的钢铁业、水泥业等都可能带来结构性失业。因此可以说,一方面会产生结构性失业,另一方面对劳动力素质要求更高。

  第三个特点是我国就业体制与就业社会化管理的要求不相适应。一是公共就业服务和职业培训不能满足需要。与不断扩大的服务需求相比,过去以城镇人口为依据设立的公共就业服务体系显得比较薄弱,公共就业服务总体投入不足且不均衡,基层平台十分匮乏,服务功能和服务手段有待进一步提高,覆盖所有劳动者的职业培训体系建设不足,严重制约了公共就业服务和职业培训功能的有效发挥。二是就业市场信息化建设滞后。表现为现有信息统计体系无法掌握灵活就业、农村劳动力的就业和失业状况,中小企业或微型企业的就业信息没有纳入常态统计范围之内;劳动力供求信息联网只在部分城市实现,尚未在全省和全国实现,难以为劳动力流动就业提供及时准确的信息;人力资源市场的动态监测十分薄弱,针对失业的监测和预警机制有待进一步完善。三是劳动力流动的体制和制度障碍依然存在。现行毕业生就业的传统管理制度与市场就业机制不相适应,农民工难以享受相应的公共服务,难以融入城市等,阻碍了劳动力资源有效配置。

  把“就业优先”作为“十二五”时期的战略选择

  2009年中央经济工作会议明确指出,扩大就业是保障和改善民生的头等大事,要把促进就业作为经济社会发展的优先目标,“就业优先”目标得以确立。

  把就业作为经济社会发展的优先目标,具有重大的战略意义。首先,“就业优先”是构建和谐社会的应有之义。和谐社会的以人为本,要求我们以最广大人民利益为出发点,“就业优先”实际上是贯彻了这样的精神;其次,“就业优先”是拉动内需和转变经济发展方式的客观要求。我国是一个人口众多的发展中国家,需要经济发展,也更需要这样的就业机会。通过就业来增加消费,笔者认为这是促进经济长期持续健康发展的非常有效的途径。同时,在当前转变经济发展方式的形势下,我们要更多地把过去依靠物资资源、资本的发展方式,转到依靠人力资源上来,所以,“就业优先”是拉动内需和转变发展方式的客观要求。第三,“就业优先”是经济社会可持续发展的理性选择。很多国家的经验都证明,宏观经济政策不把就业作为优先目标,结果将是适得其反。比如,美国目前的经济增长率为2%~3%,但是失业率是10%。2009年底奥巴马开始推动就业工作,2010年初提出出口倍增计划,要求未来五年出口增加一倍,以增加200万就业机会,甚至为这200万个就业机会,与我国打贸易战,力图迫使人民币升值。但是从另外一个角度来看,也可以说,“就业优先”的确是各国重要的战略选择。

  贯彻落实“就业优先”发展战略的核心是要做到五个重点:

  必须选择有利于扩大就业的经济发展战略。要注重发展有利于增加就业含量和利用人力资源的产业和生产服务领域。将扩大就业摆在经济社会发展更加突出的位置,作为经济社会发展和调整经济结构的重要目标,实现经济增长与扩大就业的良性互动。这主要体现在以下几个方面:一是在总体布局上,在保持经济健康快速发展的同时,注重发展有利于增加就业含量和利用人力资源的经济产业和生产服务领域,即通过经济增长拉动更多就业增加,避免出现高增长低就业的情况。二是在要素投入上,在增加各要素投入推动生产力发展的同时,更加注重通过人力资源的充分开发利用来促进经济增长,真正将巨大的人口就业包袱变为人力资源财富。三是在目标导向上,切实把经济持续健康发展的过程变成促进就业持续扩大的过程,把经济结构调整的过程变成对就业拉动能力不断提高的过程,把城乡二元经济转换的过程变成统筹城乡就业的过程。

  实施更加积极的就业政策,与财政、金融、产业等政策相协调,形成促进就业的综合性经济政策体系。实行更加有利于促进就业的财政保障政策,财政公共投资向小企业和劳动密集型产业倾斜,财政支出逐步向结构性减税和民生倾斜,加大对困难群体的扶持力度。实行更加有利于促进就业的税收优惠政策,充分发挥税收优惠政策在鼓励劳动者创业和企业增加就业岗位中的作用。实行更加有利于促进就业的金融支持政策,积极鼓励和引导金融机构为劳动者创业和自己组织就业提供小额担保贷款等金融服务。实行更加有利于促进就业和减少失业的对外贸易政策,将对国内就业的影响作为制定、调整进出口政策、调整汇率变化以及处理贸易争端的重要依据,以此形成促进就业的综合性经济政策体系。

  根据实现更加充分就业目标的要求确定经济发展速度,进行宏观调控要防止失业风险。在制订国民经济计划时,要把就业作为社会经济发展的优先目标予以考虑;在确定经济增长方式和增长速度以及对产业结构和产业布局进行重大调整时,都要重点考虑对就业的影响,确保更加充分就业目标的实现。一是建立就业和失业的评估制度,在制定社会经济发展战略、改革经济制度、制定宏观政策措施时,对预期的就业影响进行评估,如果有利于就业总量目标实现,则鼓励实施;如果可能导致失业率大幅攀升,则实行相应的失业保障措施。二是建立失业预警机制,在国内外经济形势变化对就业直接产生较大影响时,及时调整经济发展政策,从源头上控制失业。三是当全国或局部地区出现失业人群过多、过于集中的情况时,实施应急预案和采取过渡性措施,缓解就业压力,保持就业局势的基本稳定。

  持续加大对就业的资金投入,形成公共财政保障、社会各方面多元化投入的机制。促进就业是政府的重要职责,也是公共财政投入的重要方向。各级政府要按照《就业促进法》的要求,实行有利于促进就业的财政政策,加大资金投入,在财政预算和支出中重点安排就业专项资金用于促进就业工作,建立起政府财政投入的保障机制。同时,规范就业资金的使用和管理,进一步发挥资金效益。鼓励社会各方面对就业的投入,形成公共财政保障、社会各方面多元化投入的机制。税收优惠政策是促进就业政策中最有效的手段之一,要实行更加有利于促进就业的税收优惠政策。对符合法定条件的企业和人员依法给予税收优惠,并对从事个体经营的失业人员和残疾人免除行政事业性收费。鼓励企业增加就业岗位,扶持失业人员和残疾人就业,使税收优惠政策对促进就业发挥应有的作用。

  要把就业效应作为评价经济社会发展成果的最主要指标,作为考核政府实践科学发展观和解决民生问题的首要因素。通过实行更加明确有效的目标责任制,落实就业民生之本的工作任务,并使之真正作为经济发展的重要出发点和落脚点。一方面,要按照《就业促进法》的要求,进一步强化政府在促进就业上的六项重要职责,即:发展经济和调整产业结构增加就业岗位、制定实施积极的就业政策、规范人力资源市场、完善就业服务、加强职业教育和培训、提供就业援助。另一方面,建立促进就业的目标责任制,建立对所属有关部门和下一级人民政府进行考核和监督的制度。(作者为人力资源和社会保障部劳动科学研究所副所长、研究员)

  弱势群体能否不再为精英埋单

  ——论贫富差距与收入分配制度改革

  作者:宋晓梧

  在我国经济高速发展过程中,本应由全社会合理分摊的改革成本,过多地由所谓“弱势群体”承载;本应由全社会合理分享的经济成果,过多地被所谓“精英团体”瓜分。现在到了下决心调整这种状况的时候了

  贫富差距过大已成为我国发展的主要障碍之一

  改革开放以来,我国的综合国力得到极大提高,社会财富大量涌现,但财富分配不均也日益加剧。上个世纪90年代以来,贫富差距过大取代了平均主义盛行,已经成为经济发展、社会进步的主要障碍之一。

  今年两会期间,全国总工会代表在政协大会发言中指出,1997年至2007年,在GDP比重中,政府财政收入从10.95%升至20.57%,企业盈余从21.23%升至31.29%,劳动报酬从53.4%下降至39.7%。总工会的一项调查显示,61%的职工认为普通劳动者收入过低是当前最大的社会不公平。对此有些学者解释说,劳动收入占GDP比重下降有统计口径调整的因素,例如2004年个体经济业主收入从劳动收入转为营业盈余,所以现在劳动收入的比重被低估了。但这不能解释2004年之前劳动收入持续下降,2004年之后劳动收入仍无明显回升问题。更不能解释工资总额占GDP的比重从1980年的17%逐年下降到近年来的11%。而且,劳动收入总量占GDP的比重下降,并不足以说明普通职工收入的变动状况。如果与上世纪90年代初期相比,还应考虑工资的结构性变化:一是上世纪90年代初机关事业单位与企业工资差别不大,企业经营者与普通职工工资差别不大,且那时企业职工基本不缴纳社会保障费;二是1998年以来机关事业单位多次增长工资,而企业中经营职位和一般职位间收入差距目前普遍在20倍以上;三是上世纪90年代中后期以来国有行政性垄断行业职工工资增长过快,行业平均工资差距从2倍左右扩大到6倍以上;四是目前企业职工工资总额中还包括要缴纳约占基本工资10%的养老、医疗、失业保险费。所以笔者认为,20多年来,企业普通职工的实际收入占GDP的比重的确是大幅度下降了。再看衡量全社会收入分配差距的基尼系数,我国已经从上世纪90年代初的0.3迅速上升到2009年的0.47,一些学者的研究认为实际超过了0.5。

  在一代人的时间内,我国从一个平均主义盛行的国家转变为一个贫富差距过大的国家,马太效应似乎得到了验证。富二代与贫二代的继承,更加让人们担忧马太效应会进一步放大。但是,别忘了我们要建设的是社会主义市场经济,最终要实现共同富裕的和谐社会,那么这种马太效应就应当被终止,取而代之的应当是共同富裕。

  贫富差距过大不是转型期必然

  要终止马太效应继续在我国收入分配领域发挥作用,首先要分析为什么贫富差距持续扩大,致使基尼系数远超世界发达国家和一般发展中国家。有不少人分析,这是我国农村劳动力过剩,大量富余农业劳动力进城,从而压低了普通劳动力价格所致。他们推断,在所谓“刘易斯拐点”到来之前,市场规律就是这样无情,普通劳动者必须忍受社会财富大量被精英集团占有的现状。一些人更进一步论证,普通劳动力价格低,是我国唯一的国际竞争力所在,不仅不能提高他们的工资,更不能搞社会保障,如果建立社会保障制度,那就是“自损国力”,国际资本就会转移到越南、老挝等地去了。与此同时,这些人又不厌其烦地论证企业高管的工资福利应当与国际市场接轨,否则高级人才就会流失。尽管没有人相信、也没有案例可以说明,由中央到地方各级组织部门任命的国企高管或变相的国企高管流失到海外了,但高管们的工资福利确实大致与欧美接轨,上百万的大有人在,上千万的不足为奇。按照这种“精英接轨欧美,劳工比肩越南”的“特色”分配理论,马太效应自然大行其道。

  那么,在刘易斯拐点之前劳动报酬比重真的一定要下降吗?农村劳动力转到城市一定压低普通劳动者的收入水平吗?不少发展中国家的数据表明,这似乎是趋势,但日本、台湾的经验却证明如果处理得好,在经济起飞阶段贫富差距不一定会拉大。台湾在上世纪七八十年代经济起飞阶段,基尼系数不仅没有扩大,反而有所缩小。日本战后工业化快速推进时期,1955年到1985年,人均国民收入从约220美元提高到10950美元,期间劳动者报酬占GDP比重不降反升了13.6个百分点,达到54.3%。即便是美国19世纪末至20世纪初的工业化高峰时期,大量劳动力从农业部门向非农业部门转移,劳动报酬比重达历史最低点的1915年还为55%左右,也高于我国现有的劳动报酬份额。至于挪威、瑞典等北欧国家在农业国转为工业国的过程中基尼系数一般在0.3,从未超过0.4。为什么就不能学学这些经验呢?我们要建设的是社会主义市场经济,理应比非社会主义市场经济更好地照顾普通劳动者的权益。

  贫富差距过大的原因究竟在哪里?还要从我国转型时期劳动力市场的特点着手分析。按照人口增长态势,从1980年改革开放直至2020年左右,我国都处在劳动力总量供大于求的状态,这是对劳动力市场的数量分析特点。与此同时,我国的劳动力资源正处在由政府统一配置向市场配置的转型期,这是对劳动力市场的体制分析特点。把体制分析与数量分析结合起来,才能更好地探讨我国的劳动报酬、贫富差距问题。

  行政主导下的劳动力市场收入分配失衡

  先分析政府主导的劳动力市场。至今我们还是政府主导的劳动力市场,这在整个经济社会渐进转轨的大背景下是必然的。现在每年有近2亿农村劳动力进城务工,上世纪90年代中后期5000多万国有企业员工下岗分流,这么大规模的劳动力流动和结构调整,没有发生大的社会动荡,经济保持持续高速增长,政府主导发挥了很大的作用,但也要看这期间逐步积累的重大问题。

  一是一次分配中行业收入差距过大。根据去年统计局公布的数据,中国证券业的工资水平比职工平均工资高6倍左右,收入最高和最低行业的差距达11倍。如果把证券业归到金融业一并计算,行业差距也高达6倍。其他市场经济国家的行业收入差距,根据人力资源和社会保障部国际劳工保障研究所提供的资料,2006年~2007年最高和最低行业工资差距,日本、英国、法国约为1.6~2倍左右,德国、加拿大、美国、韩国在2.3~3倍之间。美国的金融行业平均工资水平低于采矿业。日本在经济起飞的后期,上世纪80年代,金融行业平均工资水平只是制造业的1.38倍。这些国家金融行业的高工资并不是由其行业的特殊性造成的,而是由于金融行业对知识的要求比较高,从业者受教育年限较长,付出成本较高,因而要求的回报也相应较高。在比较成熟的市场经济国家,劳动力流动自由、合理,行业工资差距其实是各个行业从业人员受教育程度的差距。从目前的资料看,中国行业收入差距已超过巴西,跃居世界之首。如此巨大的行业收入差距并非市场竞争的结果,主要是由于市场准入方面的行政限制带来的。

  二是农民工工资长期被过分压低。农民工工资偏低,并不仅仅是农民工供大于求的结果。一个重要的因素是历史形成的户籍制度割裂了城乡劳动力市场。从事同样的工作,城市工人比农民工工资高一倍甚至两倍。多项研究成果显示,如果按现代劳动力市场规律办事,反对就业歧视,实行同工同酬,上亿农民工每年至少可多得约3000至5000亿元,远高于免除农业税、家电下乡补贴等惠农措施。多年累积下来,仅农民工工资欠账这一块,对扩大消费、缩小城乡差距的影响就极其巨大。可以比较一下日本工业化过程中的农业劳动力转移。1955年到1975年,日本平均每年有72.5万农业劳动力转移到城市,所占人口比重与我国大致相当,20年之内,日本完成了农业劳动力的转移。日本没有“农民工”的概念,更没有“第二代农民工”的现象,日本的农民从农村迁出后,14天之内就可到所迁移地的政府登记,变为当地人,他们的子女如是适学儿童,必须在3天之内到当地教育委员会报到,与当地儿童一样安排入学。经过20多年的经济起飞,我们却还在研究所谓“第二代农民工”问题,其关键在城乡户籍制度的分割。户籍制度是典型的行政手段,积极稳妥地改革户籍等一系列行政分割城乡劳动力市场的制度,政府责无旁贷。

  行政性行业垄断以及以户籍等行政手段分割城乡劳动力市场这两大问题是刘易斯曲线根本没有涉及的,因此分析我国的贫富差距,只讲刘易斯曲线远远不够用。

  劳资集体谈判制度缺失影响劳动报酬比重

  再分析总量供大于求的劳动力市场。我国是世界上人口最多的国家,也是劳动力资源最丰富的国家,工业化过程中大量农村剩余劳动力转移到城镇,在相当长时期内,劳动力总量供大于求是人们都公认的。在供大于求的条件下,一般劳动力价格会被压低,工资水平相对较低有其部分合理性。一些学者总是强调我国劳动力市场的这一特点,以此证明普通劳动者工资福利待遇低是不可避免的。我对供求规律没有任何异议,但应指出,现代劳动力市场中的工资水平不仅受到供求关系的影响,还要受到劳资集体谈判的影响。

  工业化初期,工人没有结社权利,身无分文的零散工人面对拥有生产资料的雇主处于绝对劣势。结果,资本积累与贫困积累同步,生产发展与生产过剩同步,经济危机周期性爆发。在危机中受害最深的还是工人,致使工人运动风起云涌。20世纪30年代,为处理好劳资矛盾,罗斯福一上台,就于1933年出台了《国家工业复兴法》,规定“联邦政府保证工会有自发组织及进行集体谈判的权利”。此后,其他发达国家相继效仿,使劳资集体谈判成为现代劳动力市场上确定工资福利待遇的正常机制。其实,处理劳工问题需要政府、雇主、工会三方协商的思路,早在1917年国际劳工组织成立时就提出来了,但真正在一个国家做到“组织落实”的,是罗斯福政府。需要强调的一点是,三方性原则是对协商全国性的劳工立法和处理重大劳资纠纷而言。一般情况下,在行业或企业层次,政府不干预雇主组织和工会组织的集体谈判。千万不要误解三方性原则意味着政府可以直接干预一个企业内部的具体工资、福利等劳资关系事务,那就是“政企不分”了。

  我国在上世纪90年代也开始推行集体谈判,取得了一定进展,但至今尚未形成完善、有效的集体谈判机制。正如2009年全国人大常委会执法检查组关于检查《工会法》实施情况的报告所指出的:“企业工会干部大多数是企业的中高层管理人员,这种情况造成工会干部很难真正代表职工的利益。”此外,雇主组织的作用也远没有到位。因为劳动力是跨企业、跨行业流动的,因此集体谈判不能只局限于单个的企业,那样会造成攀比效应,多数情况会推动工资福利的过多增长。所以雇主需要协调行业的工资福利水平,并进而协调不同行业的工资福利水平。这就必须建立跨行业、跨地区的处理劳工关系的雇主组织。但是,在去年的吉林通钢工人群体事件、今年的富士康职工跳楼事件、苏州工业园罢工事件、南海本田罢工事件等重大劳资纠纷中,几乎看不到工会与雇主组织的作用。工会组织职能转变不到位,雇主组织的自律维权作用极其微弱,说明我国劳动力市场的成熟程度还很低。在劳动力总供给大于总需求的背景下,工会组织为劳动者维权的作用尚未充分发挥,从而进一步压低了普通劳动者的收入,这是我国劳动报酬比重低于一般市场经济国家的重要原因。

  对平抑贫富差距的几点建议

  坚持以人为本的科学发展观应当首先考虑占人口绝大多数的普通劳动者的权益。在我国改革开放以来的经济高速发展过程中,本应由全社会合理分摊的改革成本,过多地由所谓“弱势群体”承载;本应由全社会合理分享的经济成果,过多地被所谓“精英团体”瓜分。现在到了下决心调整这种状况的时候了。

  构筑和谐社会在社会主义市场经济条件下应当首先考虑劳动报酬与资本收益的和谐。不能因为蛋糕迅速做大了,就陶醉于“总量第二”、“一枝独秀”,看不到劳动报酬与资本收益的失衡已成为尖锐的社会矛盾,严重影响社会稳定。也不能因为现在出现了资本过分剥夺劳动的现象,就向往过去那种一切都凭票分配的贫穷平均主义。面对改革过程中出现的贫富差距过大问题,倒退是没有出路的,只能深化改革,借鉴国际经验,建立比较和谐的劳资关系,逐步走向共同富裕。

  遵循通过劳资集体谈判协调工资和有关劳动条件的国际惯例。国际劳工组织1949年就通过了《组织权利和集体谈判公约》,提出“最广泛地发展与使用集体协议的自愿谈判程序,以便通过这种方式确定就业条款和条件”。而我们一些学者至今停留在18世纪末“生存工资”理论水平上分析当今中国的收入分配问题。孙中山先生针对中国劳动力多的国情还提出“节制资本”,如果我们搞“节制劳工”,那就不如“三民主义市场经济”,何谈社会主义市场经济?

  在收入分配领域,政府要进一步转变职能。在二次分配方面,政府应更多承担直接责任,提供有效公共产品,建立和完善覆盖农民工等社会弱势群体的社会保障体系,通过税收等手段加大社会共济,平抑分配差距。在一次分配方面,政府应通过完善立法和加强监管,建立并维护公开、公平、公正的劳动力市场秩序,如加快改革户籍等行政分割城乡劳动力市场的体制障碍,反对就业歧视,实现同工同酬等。但政府不应直接干预企业内部的分配,要充分发挥市场配置劳动力资源的基础性作用。

  充分发挥市场配置劳动力资源的基础性作用,必须培育劳动力市场供求主体。作为社会主义国家,我们不能也不应当重蹈一些国家资本原始积累时期劳资剧烈冲突的覆辙,在劳动力市场发育时期就要注重劳动力供求主体组织行为的形成。缺乏真正意义上的集体谈判,最终政府不得不被迫直接干预企业内部的劳动关系、工资福利,结果往往是“不审时,则宽严皆误”,或为了招商引资压低职工待遇,或为了社会安定损及企业自主权。在当前形势下,劳动力市场供求主体的组织行为不仅有利于平衡劳动报酬与资本收益之间的关系,还可以起到反对官僚主义,监督腐败行为的作用。劳动者在真正代表自己利益的工会和农民组织下维护自己的合法权益会对官僚主义起抵制作用不言自明。企业经营者通过各种行业协会、雇主协会与政府打交道,也可以大大减少现在各部门与众多企业直接交往而产生的广泛的权钱交易空间。

  完善国有资本预算,规范国有企业分红,深化行政性垄断行业改革。应按照同股同权原则,规范国有企业特别是行政性垄断国企的利润分配。国有资本红利可用来补充社会保障资金,或作为再分配基金用于扩大居民消费。同时加快建立、完善并落实规范收入分配的基础制度,如收入申报、财产登记、储蓄实名制度等。强化对掌握资源配置权力的政府部门的制度性约束和监督,从源头上抑制权钱交易带来的非法收入。(作者为中国经济体制改革研究会会长)

  国内外经济形势的前瞻性思考

  作者:剧锦文

  未来五年,经济全球化将在中国的推动下波动前行,以科技进步为基础的经济成长成为各国竞争的主要方面,国际与地区产业转移呈现出新的趋势,低碳经济将成为新的热点。“十二五”期间,中国经济将会在新的发展模式下实现持续稳定的高增长,而产业结构则会出现根本性调整

  整体而言,全球经济中的不确定性因素不是减少而是在增多,但是,有一些基本的变动趋势依然是可以辨识的。如何把握未来国际国内经济发展的环境变化所带来的机遇和挑战,直接影响着“十二五”规划目标的实现。

  未来五年国际经济发展趋势辨析

  经济全球化将在中国的推动下波动前行。自上世纪90年代以来,世界经济发展的一个明显的趋势就是经济全球化进程不断加快。在以信息技术为代表的科技革命和生产国际化的推动下,各国经济相互依赖、相互渗透的程度日益加深,使世界经济发展为一个密不可分的整体。全球经济一体化最明显地体现在国际贸易、国际投资、国际货币和跨国公司等领域的发展上。国际贸易已成为各国经济发展中不可缺少的组成部分,是国际交往中最活跃的一环。其最近的变化趋势是,由于美国金融危机对世界经济的巨大冲击导致贸易保护主义重新抬头,贸易摩擦事件大幅增加。据不完全统计,2009年以来,已有56个国家和地区采取了99项贸易保护措施,正准备实施的还有134项,预计今后一个时期贸易保护主义仍会不断强化,贸易的国际化受到一定程度影响;而另一方面,亚洲在国际贸易中扮演了越来越重要的角色,2008年,亚洲各国国际贸易量达到3390亿美元,占全球的46%,这其中中国的贡献最大。国际投资规模不断扩大,尽管2008年美国金融危机遏制了国际投资规模的进一步扩张,但继续扩大的基本趋势没有改变。国际金融活动规模空前,大大超过了全世界生产和商品交易,值得重视的是人民币正在逐步成为区域性国际货币的新动向。跨国公司遍布全球,其产品的国际化水平愈来愈高。还需指出的是,尽管国际金融危机使以发达国家为首的一些国家再次举起了贸易保护主义大棒,但随着中国经济总体规模的扩大和实力的提升,经济全球化将进一步深化。

  以科技进步为基础的经济成长成为各国竞争的主要方面。冷战结束后,国家之间的竞争由军备竞赛转变为综合国力的竞争,核心是经济与科技发展水平的竞争。科技进步与经济发展构成各国政府优先考虑的战略问题。美国在上世纪90年代后制定了优先发展以信息技术为主的高科技战略。上世纪90年代中期后,继美国政府提出的“信息高速公路计划”后,建立信息高速公路的浪潮迅速席卷欧洲、亚洲和其他国家;在新科技革命的推动下,越来越多的国家经济增长方式由“外延式”向“内涵式”转化;追求数量和速度的增长方式让位于追求质量和效益的增长方式。同时,在科技革命浪潮的影响下,高科技产业在经济中的地位迅速上升,并成为经济发展的决定性因素。产业结构进一步高级化,知识密集型产业在国内生产总值中的比重越来越大。经济竞争说到底是科技的竞争,而科技的竞争说到底是人才的竞争,因此,争夺科技人才成为国际竞争的焦点。争夺人才的主要手段,一是靠引进,二是就地利用人才,三是吸引高层次的留学生。

  国际与地区产业转移呈现出新的趋势。全球经济一体化的一个重要内容就是产业在不同国家、不同地区间的再分工和转移。长期以来,国际产业转移主要发生在制造业领域。从早期的劳动密集型产业逐步过渡到资本密集型产业,再到技术、知识密集型产业的转移;由低附加值产业发展到高附加值产业的转移;近年来,以发达国家为主导、以信息技术和生物技术为核心的高新技术产业调整、产业转移已经成为国际产业调整的重心。

  应对气候变化的低碳经济将成为新的热点。为了解决人类共同面对的生态失衡、气候变暖和人类生存环境日益恶化的难题,减少“碳排放”、发展“低碳经济”已经成为当下越来越流行的词汇和理念,也逐渐成为各国政府重要的政策诉求点。2009年召开的“哥本哈根国家首脑会议”,一定意义上标志着世界各国将统一行动,联合起来共同降低“碳排放”。有专家预言,到2020年左右,全球低碳经济将会形成大的气候,低碳行业年收入将超过2万亿美元。根据汇丰银行的研究,即便在全球经济衰退的2008年,低碳行业的收入也大幅增长75%;全球事关气候变化行业中的上市企业(包括可再生能源发电、核能、能源管理、水处理和垃圾处理企业)的营业总额达到了5340亿美元,超过航天与国防业的总额(5300亿美元)。当然,我们也应清醒地看到,欧美发达国家力推低碳经济,也有着超越气候关切的其他意图,比如争夺在这一领域的话语权,美、欧拟征收“碳关税”、“碳标签”和节能的高标准,这对诸如我国这样的发展中国家的商品出口将构成新的贸易壁垒。

  “十二五”时期国内经济发展态势预判

  经济持续高增长趋势不可阻挡。2008年中国国内生产总值突破了30万亿元,比2007年增长9.6%。尽管美国金融危机影响了我国经济增长的速度,但2009年仍然达到了8.7%。中国经济高增长的趋势不可阻挡。有专家指出,未来10~30年的时间内,我国经济仍将保持快速增长势头,到2020年,我国不仅会成为全球第二大经济体,与美国经济总量的差距也会大为缩小。根据中国科学院的研究,如果按照1990~2005年的平均增长率估算,中国有可能在2020年前后完成第一次现代化,在2040年前后超过世界平均水平。中国经济持续的高增长必将创造出巨大的市场空间和发展动力。

  工业化进入中后期,城市化、信息化和国际化率将大幅提高。工业化方面,根据中国社会科学院的一项研究,从1995~2005年,中国工业化进程处于快速工业化时期。1995年中国工业化水平综合指数为18,2000年为26,2005年为50。1995年中国还处于工业化初期的后半阶段,2002年中国开始步入工业化中期阶段,目前中国进入了工业化中期的后半阶段。在未来5年,随着中国工业化程度的进一步提高,工业增长的质量将成为关注的焦点。而且,中国工业未来的发展还会面临着资源环境的约束和国际贸易摩擦的压力。中国工业只有走科学发展之路,走新型工业化道路,不断增强自主创新能力,才会实现由工业大国向工业强国的转变,才能实现中国工业现代化的伟大目标。

  城镇化方面,截至2008年末,我国城镇化率已达到45.68%,城镇人口已达6.07亿。根据中国科学院的一项研究表明,在城镇化率从20%提高到40%这个过程中,英国经历了120年,法国经历了100年,德国经历了80年,美国经历了40年,前苏联和日本分别经历了30年,而中国仅用了22年。根据国际经验,城镇化水平在30%~60%之间是城镇化加速发展阶段。在未来5年内,我国即将发生的城乡人口转移和社会变迁的规模在世界上将是空前的。

  信息化方面,根据国家统计局信息化发展指数(IDI)的测算和比较研究,2001~2007年,中国信息化发展总指数年均增长速度为15.52%,居世界第14位,是世界平均增长水平的2倍。从2006年起,中国已经从信息化发展“中低水平国家”跨入信息化发展“中等水平”国家行列。未来5年,中国的信息化水平还将进一步提高。

  国际化方面,“十二五”期间,我国资本和要素跨境流动可能呈现出与世界先行国家普遍规律相似的变化趋势:一是我国已进入国际直接投资净流入减少的阶段,下一步还将持续下去;二是我国间接资本流入流出规模将日益超过直接投资项目,意味着我国将通过资本市场的国际化开创参与全球要素配置的新方式;三是我国对外直接投资进入快速发展阶段,我国参与全球资源优化配置的方式将逐步从“引进来”为主向“引进来”与“走出去”并重转变;四是人民币逐步走出国门,首先成为区域性货币,继而成为国际性货币。随着资本和生产要素全面双向跨境流动广度、深度的拓展,我国必将创造出经济全球化条件下参与国际合作与竞争的新优势。

  以战略产业为核心、以低碳排放为标准的产业大调整将不期而至。2009年11月3日,国务院总理温家宝在首都科技界大会上发表了重要讲话。温家宝指出,未来我国科学选择战略性新兴产业非常关键。所谓战略性新兴产业是:必须掌握关键核心技术,具有市场需求前景,具备资源能耗低、带动系数大、就业机会多、综合效益好的特征。2009年11月25日,中国政府再次重申了到2020年非化石能源占一次能源消费比重达到15%左右的目标,并首次披露了到2020年我国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%~45%的减排计划。依照以上的指标和要求,未来5年间,我国的产业调整将主要集中以下几个领域:以清洁能源和可再生能源为主的新能源,包括核电、风电、太阳能光伏发电、智能电网等;新能源交通工具,包括低碳型交通运输技术包括电动汽车、氢燃料电池汽车、高效的生物燃料汽车等;新材料与智能、绿色制造体系,包括节能设备、新能源、环保设备制造;生物医药和下一代互联网,将最新的生命科学成果、高新技术手段与传统医学优势结合。此外,在全球互联网逐步向下一代升级的背景下,传感网和物联网也将获得更快发展。

  区域竞争日趋激烈,产业转移不可避免。在我国现行逐级分权的财政与经济管理体制下,出于本地区经济利益的考虑,国内各地区之间的竞争愈演愈烈。不仅省与省在竞争,不同的市、县之间也在竞争。假如这一体制不出现根本调整和改革,可以预料,在“十二五”期间,地区之间的竞争将不断加剧。在国际产业转移的大背景下,国内产业转移也在加速。发达地区已经开始“腾笼换鸟”,移出相对落后的产业而从国际上引入更先进的产业;相对不发达的地区则紧紧抓住这一“二次”产业转移的机会而争相成为承接地,藉此形成自己的产业基础。(作者为中国社会科学院经济研究所研究员)

.pb{zoom:1;}.pb textarea{font-size:14px; margin:10px; font-family:"宋体"; background:#FFFFEE; color:#000066}.pb_t{line-height:30px; font-size:14px; color:#000; text-align:center;}/* 分页 */.pagebox{zoom:1;overflow:hidden; font-size:12px; font-family:"宋体",sans-serif;}.pagebox span{float:left; margin-right:2px; overflow:hidden; text-align:center; background:#fff;}.pagebox span a{display:block; zoom:1; overflow:hidden; _float:left;}.pagebox span.pagebox_pre_nolink{border:1px #ddd solid; width:53px; height:21px; *height:21px; line-height:21px; text-align:center; color:#999; cursor:default;}.pagebox span.pagebox_pre{color:#3568b9; height:23px;}.pagebox span.pagebox_pre a,.pagebox span.pagebox_pre a:visited,.pagebox span.pagebox_next a,.pagebox span.pagebox_next a:visited{border:1px #9aafe5 solid; color:#3568b9; text-decoration:none; text-align:center; width:53px; cursor:pointer; height:21px; line-height:21px;}.pagebox span.pagebox_pre a:hover,.pagebox span.pagebox_pre a:active,.pagebox span.pagebox_next a:hover,.pagebox span.pagebox_next a:active{color:#363636; border:1px #2e6ab1 solid;}.pagebox span.pagebox_num_nonce{padding:0 8px; height:23px; line-height:23px; _height:21px; _line-height:21px; color:#fff; cursor:default; background:#296cb3; font-weight:bold;}.pagebox span.pagebox_num{color:#3568b9; height:23px;}.pagebox span.pagebox_num a,.pagebox span.pagebox_num a:visited{border:1px #9aafe5 solid; color:#3568b9; text-decoration:none; padding:0 8px; cursor:pointer; height:21px; *height:21px; line-height:21px;}.pagebox span.pagebox_num a:hover,.pagebox span.pagebox_num a:active{border:1px #2e6ab1 solid;color:#363636;}.pagebox span.pagebox_num_ellipsis{color:#393733; width:22px; background:none; line-height:23px;}.pagebox span.pagebox_next_nolink{border:1px #ddd solid; width:53px; height:21px; *height:21px; line-height:21px; text-align:center; color:#999; cursor:default;}.pb{zoom:1;}.pb textarea{font-size:14px; margin:10px; font-family:"宋体"; background:#FFFFEE; color:#000066}.pb_t{line-height:30px; font-size:14px; color:#000; text-align:center;}/* 分页 */.pagebox{zoom:1;overflow:hidden; font-size:12px; font-family:"宋体",sans-serif;}.pagebox span{float:left; margin-right:2px; overflow:hidden; text-align:center; background:#fff;}.pagebox span a{display:block; zoom:1; overflow:hidden; _float:left;}.pagebox span.pagebox_pre_nolink{border:1px #ddd solid; width:53px; height:21px; *height:21px; line-height:21px; text-align:center; color:#999; cursor:default;}.pagebox span.pagebox_pre{color:#3568b9; height:23px;}.pagebox span.pagebox_pre a,.pagebox span.pagebox_pre a:visited,.pagebox span.pagebox_next a,.pagebox span.pagebox_next a:visited{border:1px #9aafe5 solid; color:#3568b9; text-decoration:none; text-align:center; width:53px; cursor:pointer; height:21px; line-height:21px;}.pagebox span.pagebox_pre a:hover,.pagebox span.pagebox_pre a:active,.pagebox span.pagebox_next a:hover,.pagebox span.pagebox_next a:active{color:#363636; border:1px #2e6ab1 solid;}.pagebox span.pagebox_num_nonce{padding:0 8px; height:23px; line-height:23px; _height:21px; _line-height:21px; color:#fff; cursor:default; background:#296cb3; font-weight:bold;}.pagebox span.pagebox_num{color:#3568b9; height:23px;}.pagebox span.pagebox_num a,.pagebox span.pagebox_num a:visited{border:1px #9aafe5 solid; color:#3568b9; text-decoration:none; padding:0 8px; cursor:pointer; height:21px; *height:21px; line-height:21px;}.pagebox span.pagebox_num a:hover,.pagebox span.pagebox_num a:active{border:1px #2e6ab1 solid;color:#363636;}.pagebox span.pagebox_num_ellipsis{color:#393733; width:22px; background:none; line-height:23px;}.pagebox span.pagebox_next_nolink{border:1px #ddd solid; width:53px; height:21px; *height:21px; line-height:21px; text-align:center; color:#999; cursor:default;}.pb{zoom:1;}.pb textarea{font-size:14px; margin:10px; font-family:"宋体"; background:#FFFFEE; color:#000066}.pb_t{line-height:30px; font-size:14px; color:#000; text-align:center;}/* 分页 */.pagebox{zoom:1;overflow:hidden; font-size:12px; font-family:"宋体",sans-serif;}.pagebox span{float:left; margin-right:2px; overflow:hidden; text-align:center; background:#fff;}.pagebox span a{display:block; zoom:1; overflow:hidden; _float:left;}.pagebox span.pagebox_pre_nolink{border:1px #ddd solid; width:53px; height:21px; *height:21px; line-height:21px; text-align:center; color:#999; cursor:default;}.pagebox span.pagebox_pre{color:#3568b9; height:23px;}.pagebox span.pagebox_pre a,.pagebox span.pagebox_pre a:visited,.pagebox span.pagebox_next a,.pagebox span.pagebox_next a:visited{border:1px #9aafe5 solid; color:#3568b9; text-decoration:none; text-align:center; width:53px; cursor:pointer; height:21px; line-height:21px;}.pagebox span.pagebox_pre a:hover,.pagebox span.pagebox_pre a:active,.pagebox span.pagebox_next a:hover,.pagebox span.pagebox_next a:active{color:#363636; border:1px #2e6ab1 solid;}.pagebox span.pagebox_num_nonce{padding:0 8px; height:23px; line-height:23px; _height:21px; _line-height:21px; color:#fff; cursor:default; background:#296cb3; font-weight:bold;}.pagebox span.pagebox_num{color:#3568b9; height:23px;}.pagebox span.pagebox_num a,.pagebox span.pagebox_num a:visited{border:1px #9aafe5 solid; color:#3568b9; text-decoration:none; padding:0 8px; cursor:pointer; height:21px; *height:21px; line-height:21px;}.pagebox span.pagebox_num a:hover,.pagebox span.pagebox_num a:active{border:1px #2e6ab1 solid;color:#363636;}.pagebox span.pagebox_num_ellipsis{color:#393733; width:22px; background:none; line-height:23px;}.pagebox span.pagebox_next_nolink{border:1px #ddd solid; width:53px; height:21px; *height:21px; line-height:21px; text-align:center; color:#999; cursor:default;}.pb{zoom:1;}.pb textarea{font-size:14px; margin:10px; font-family:"宋体"; background:#FFFFEE; color:#000066}.pb_t{line-height:30px; font-size:14px; color:#000; text-align:center;}/* 分页 */.pagebox{zoom:1;overflow:hidden; font-size:12px; font-family:"宋体",sans-serif;}.pagebox span{float:left; margin-right:2px; overflow:hidden; text-align:center; background:#fff;}.pagebox span a{display:block; zoom:1; overflow:hidden; _float:left;}.pagebox span.pagebox_pre_nolink{border:1px #ddd solid; width:53px; height:21px; *height:21px; line-height:21px; text-align:center; color:#999; cursor:default;}.pagebox span.pagebox_pre{color:#3568b9; height:23px;}.pagebox span.pagebox_pre a,.pagebox span.pagebox_pre a:visited,.pagebox span.pagebox_next a,.pagebox span.pagebox_next a:visited{border:1px #9aafe5 solid; color:#3568b9; text-decoration:none; text-align:center; width:53px; cursor:pointer; height:21px; line-height:21px;}.pagebox span.pagebox_pre a:hover,.pagebox span.pagebox_pre a:active,.pagebox span.pagebox_next a:hover,.pagebox span.pagebox_next a:active{color:#363636; border:1px #2e6ab1 solid;}.pagebox span.pagebox_num_nonce{padding:0 8px; height:23px; line-height:23px; _height:21px; _line-height:21px; color:#fff; cursor:default; background:#296cb3; font-weight:bold;}.pagebox span.pagebox_num{color:#3568b9; height:23px;}.pagebox span.pagebox_num a,.pagebox span.pagebox_num a:visited{border:1px #9aafe5 solid; color:#3568b9; text-decoration:none; padding:0 8px; cursor:pointer; height:21px; *height:21px; line-height:21px;}.pagebox span.pagebox_num a:hover,.pagebox span.pagebox_num a:active{border:1px #2e6ab1 solid;color:#363636;}.pagebox span.pagebox_num_ellipsis{color:#393733; width:22px; background:none; line-height:23px;}.pagebox span.pagebox_next_nolink{border:1px #ddd solid; width:53px; height:21px; *height:21px; line-height:21px; text-align:center; color:#999; cursor:default;} .pb{zoom:1;}.pb textarea{font-size:14px; margin:10px; font-family:"宋体"; background:#FFFFEE; color:#000066}.pb_t{line-height:30px; font-size:14px; color:#000; text-align:center;}/* 分页 */.pagebox{zoom:1;overflow:hidden; font-size:12px; font-family:"宋体",sans-serif;}.pagebox span{float:left; margin-right:2px; overflow:hidden; text-align:center; background:#fff;}.pagebox span a{display:block; zoom:1; overflow:hidden; _float:left;}.pagebox span.pagebox_pre_nolink{border:1px #ddd solid; width:53px; height:21px; *height:21px; line-height:21px; text-align:center; color:#999; cursor:default;}.pagebox span.pagebox_pre{color:#3568b9; height:23px;}.pagebox span.pagebox_pre a,.pagebox span.pagebox_pre a:visited,.pagebox span.pagebox_next a,.pagebox span.pagebox_next a:visited{border:1px #9aafe5 solid; color:#3568b9; text-decoration:none; text-align:center; width:53px; cursor:pointer; height:21px; line-height:21px;}.pagebox span.pagebox_pre a:hover,.pagebox span.pagebox_pre a:active,.pagebox span.pagebox_next a:hover,.pagebox span.pagebox_next a:active{color:#363636; border:1px #2e6ab1 solid;}.pagebox span.pagebox_num_nonce{padding:0 8px; height:23px; line-height:23px; _height:21px; _line-height:21px; color:#fff; cursor:default; background:#296cb3; font-weight:bold;}.pagebox span.pagebox_num{color:#3568b9; height:23px;}.pagebox span.pagebox_num a,.pagebox span.pagebox_num a:visited{border:1px #9aafe5 solid; color:#3568b9; text-decoration:none; padding:0 8px; cursor:pointer; height:21px; *height:21px; line-height:21px;}.pagebox span.pagebox_num a:hover,.pagebox span.pagebox_num a:active{border:1px #2e6ab1 solid;color:#363636;}.pagebox span.pagebox_num_ellipsis{color:#393733; width:22px; background:none; line-height:23px;}.pagebox span.pagebox_next_nolink{border:1px #ddd solid; width:53px; height:21px; *height:21px; line-height:21px; text-align:center; color:#999; cursor:default;}.pb{zoom:1;}.pb textarea{font-size:14px; margin:10px; font-family:"宋体"; background:#FFFFEE; color:#000066}.pb_t{line-height:30px; font-size:14px; color:#000; text-align:center;}/* 分页 */.pagebox{zoom:1;overflow:hidden; font-size:12px; font-family:"宋体",sans-serif;}.pagebox span{float:left; margin-right:2px; overflow:hidden; text-align:center; background:#fff;}.pagebox span a{display:block; zoom:1; overflow:hidden; _float:left;}.pagebox span.pagebox_pre_nolink{border:1px #ddd solid; width:53px; height:21px; *height:21px; line-height:21px; text-align:center; color:#999; cursor:default;}.pagebox span.pagebox_pre{color:#3568b9; height:23px;}.pagebox span.pagebox_pre a,.pagebox span.pagebox_pre a:visited,.pagebox span.pagebox_next a,.pagebox span.pagebox_next a:visited{border:1px #9aafe5 solid; color:#3568b9; text-decoration:none; text-align:center; width:53px; cursor:pointer; height:21px; line-height:21px;}.pagebox span.pagebox_pre a:hover,.pagebox span.pagebox_pre a:active,.pagebox span.pagebox_next a:hover,.pagebox span.pagebox_next a:active{color:#363636; border:1px #2e6ab1 solid;}.pagebox span.pagebox_num_nonce{padding:0 8px; height:23px; line-height:23px; _height:21px; _line-height:21px; color:#fff; cursor:default; background:#296cb3; font-weight:bold;}.pagebox span.pagebox_num{color:#3568b9; height:23px;}.pagebox span.pagebox_num a,.pagebox span.pagebox_num a:visited{border:1px #9aafe5 solid; color:#3568b9; text-decoration:none; padding:0 8px; cursor:pointer; height:21px; *height:21px; line-height:21px;}.pagebox span.pagebox_num a:hover,.pagebox span.pagebox_num a:active{border:1px #2e6ab1 solid;color:#363636;}.pagebox span.pagebox_num_ellipsis{color:#393733; width:22px; background:none; line-height:23px;}.pagebox span.pagebox_next_nolink{border:1px #ddd solid; width:53px; height:21px; *height:21px; line-height:21px; text-align:center; color:#999; cursor:default;}.pb{zoom:1;}.pb textarea{font-size:14px; margin:10px; font-family:"宋体"; background:#FFFFEE; color:#000066}.pb_t{line-height:30px; font-size:14px; color:#000; text-align:center;}/* 分页 */.pagebox{zoom:1;overflow:hidden; font-size:12px; font-family:"宋体",sans-serif;}.pagebox span{float:left; margin-right:2px; overflow:hidden; text-align:center; background:#fff;}.pagebox span a{display:block; zoom:1; overflow:hidden; _float:left;}.pagebox span.pagebox_pre_nolink{border:1px #ddd solid; width:53px; height:21px; *height:21px; line-height:21px; text-align:center; color:#999; cursor:default;}.pagebox span.pagebox_pre{color:#3568b9; height:23px;}.pagebox span.pagebox_pre a,.pagebox span.pagebox_pre a:visited,.pagebox span.pagebox_next a,.pagebox span.pagebox_next a:visited{border:1px #9aafe5 solid; color:#3568b9; text-decoration:none; text-align:center; width:53px; cursor:pointer; height:21px; line-height:21px;}.pagebox span.pagebox_pre a:hover,.pagebox span.pagebox_pre a:active,.pagebox span.pagebox_next a:hover,.pagebox span.pagebox_next a:active{color:#363636; border:1px #2e6ab1 solid;}.pagebox span.pagebox_num_nonce{padding:0 8px; height:23px; line-height:23px; _height:21px; _line-height:21px; color:#fff; cursor:default; background:#296cb3; font-weight:bold;}.pagebox span.pagebox_num{color:#3568b9; height:23px;}.pagebox span.pagebox_num a,.pagebox span.pagebox_num a:visited{border:1px #9aafe5 solid; color:#3568b9; text-decoration:none; padding:0 8px; cursor:pointer; height:21px; *height:21px; line-height:21px;}.pagebox span.pagebox_num a:hover,.pagebox span.pagebox_num a:active{border:1px #2e6ab1 solid;color:#363636;}.pagebox span.pagebox_num_ellipsis{color:#393733; width:22px; background:none; line-height:23px;}.pagebox span.pagebox_next_nolink{border:1px #ddd solid; width:53px; height:21px; *height:21px; line-height:21px; text-align:center; color:#999; cursor:default;}.pb{zoom:1;}.pb textarea{font-size:14px; margin:10px; font-family:"宋体"; background:#FFFFEE; color:#000066}.pb_t{line-height:30px; font-size:14px; color:#000; text-align:center;}/* 分页 */.pagebox{zoom:1;overflow:hidden; font-size:12px; font-family:"宋体",sans-serif;}.pagebox span{float:left; margin-right:2px; overflow:hidden; text-align:center; background:#fff;}.pagebox span a{display:block; zoom:1; overflow:hidden; _float:left;}.pagebox span.pagebox_pre_nolink{border:1px #ddd solid; width:53px; height:21px; *height:21px; line-height:21px; text-align:center; color:#999; cursor:default;}.pagebox span.pagebox_pre{color:#3568b9; height:23px;}.pagebox span.pagebox_pre a,.pagebox span.pagebox_pre a:visited,.pagebox span.pagebox_next a,.pagebox span.pagebox_next a:visited{border:1px #9aafe5 solid; color:#3568b9; text-decoration:none; text-align:center; width:53px; cursor:pointer; height:21px; line-height:21px;}.pagebox span.pagebox_pre a:hover,.pagebox span.pagebox_pre a:active,.pagebox span.pagebox_next a:hover,.pagebox span.pagebox_next a:active{color:#363636; border:1px #2e6ab1 solid;}.pagebox span.pagebox_num_nonce{padding:0 8px; height:23px; line-height:23px; _height:21px; _line-height:21px; color:#fff; cursor:default; background:#296cb3; font-weight:bold;}.pagebox span.pagebox_num{color:#3568b9; height:23px;}.pagebox span.pagebox_num a,.pagebox span.pagebox_num a:visited{border:1px #9aafe5 solid; color:#3568b9; text-decoration:none; padding:0 8px; cursor:pointer; height:21px; *height:21px; line-height:21px;}.pagebox span.pagebox_num a:hover,.pagebox span.pagebox_num a:active{border:1px #2e6ab1 solid;color:#363636;}.pagebox span.pagebox_num_ellipsis{color:#393733; width:22px; background:none; line-height:23px;}.pagebox span.pagebox_next_nolink{border:1px #ddd solid; width:53px; height:21px; *height:21px; line-height:21px; text-align:center; color:#999; cursor:default;}