官僚主义模式 一 孙越生 作ll

来源:百度文库 编辑:神马文学网 时间:2024/03/29 15:49:31
官僚主义模式 一 孙越生 作 

滚雪球规律

  官僚机构膨胀的趋势,除了追求扩充权力的主观原因外,也有不以人的意志为转移的原因。其一是随着社会的发展,人口的增加,事务的增繁,需要增设机构和人员进行管理。其二是机构越臃肿,冗员越多,效率越低,就越需要增设机构扩充人员来弥补效率低的缺点,结果形成恶性循环。有的单位,正式工干的活要合同工去干,合同工干的活,要临时工去干,这种现象不在少数。所以,官僚机构有一种人为的和自然的膨胀趋势。在这种趋势下,任何精兵简政的努力,最后都是徒劳的。这可以称为官僚政治的滚雪球规律。

  但是官僚机构能膨胀到多大规模呢?

  这要受到当时国力和民心的限制。首先,这个社会能拿出多少人力物力财力来支持这个不断膨胀的官僚系统。其次,人民群众是否愿意承受越来越大的负担以换取国家和自身的生存。如果官僚机构的自我膨胀超过了这两个主要的限度,就会产生以下严重的恶果:一、政府会成为人民不堪负担的昂贵政府。二、政府膨胀的结果,工资基金相对减少,大批官员入不敷出,难以养廉。迫使原本并不贪赃枉法的官员也大批下水,官风急剧颓败。政府效率进一步降低,社会公平进一步破坏。三、官风不正导致社会风气不正;社会风气不正导致社会生产下降,社会成员素质降低和道德败坏;社会生产下降,社会成员素质降低和道德败坏,导致官僚成分进一步恶化。恶性循环的结果,政府彻底腐败无能,人民造反,王朝更替。

  因此,官僚机构的不断膨胀,也像钢梁延伸太长,跨度过大,因自重而折断一样,会导致自我毁灭。

  尽管事实如此明显,但是,滚雪球规律是一个富于诱惑力的规律,实现起来立竿见影短期效应高,就像鼓噪的青蛙,只要一吹气,自己的气囊就能鼓起来,十分容易。不过,自然界的青蛙没有一个愚蠢到吹破自己的蛙皮,

  而人世间的政府却不少愚蠢到让官吏膨胀而把自己撑破的。世界上官僚机构膨胀的现象比比皆是,尽管各国的程度和人民承受力各不相同,但趋势是一致的。

  例如美国,联邦政府在建立伊始,仅有国务院、财政部、陆军部和司法部。其中,国务院仅有5名书记官。到20世纪初老罗斯福执政时,联邦政府官员已增至26万名左右。到1977年,仅联邦行政官员就达280万名左右,半个世纪增加了十倍,还不包括武装力量。

  因此,即使不计美国总统和联邦政府权力的绝对增长,它的相对权力总值也已经大大增加了。这就使美国纳税人承受官僚主义的压力越来越大,越来越难以忍受。美国政治上新保守主义的抬头,这是主要原因之一。

  新中国建国以前,边区政府实行精兵简政政策,严格控制官僚机构膨胀,是典型的或模范廉价高效政府。据1943年3月29日《陕甘宁边区政府关于迅速进行整编的命令》规定,首府延安县的县干部仅20名,杂务人员6名;10个区共有35名区干部和10名杂务人员,平均45人;51个乡共有102名乡干部,无杂务人员,平均2人。其他如志丹、延川、子长、安塞、延长、固临、甘泉等县也是如此。

  到解放初期,机构有所扩大,但每乡少则3人,计设指导员、乡长及文书3人,多到13人,且正副乡长半脱产,其他乡政府委员不脱产,也没有与乡政府平行的一套党委机关。

  1955年撤区并乡,1956年乡镇人民委员会人数由原来的3至13人改为5至15人。最多不超过25人。1958年人民公社化后,公社内部党政军企事业都行政化,机构重叠,机关人员剧增。仅公社管理委员会的人数就少则20余人,多则40余人。到1984年社改乡前夕,一个普通的公社的机关工作人员即达三四十人。还不计社直企事业的干部。据1984年鲁西北一个普通公社的调查资料,其机构设置已很复杂。公社党委系统有正副书记和委员6个职位,除下辖支部、三个社办企业支部、三个社直支部和一个驻公社所在地县直支部外,职能部门有党委办公室、团委、妇女部、武装部、政法领导小组、监察等,此外还有5个管区党总支各设正副书记职位,管辖42个农村党支部。公社管理委员会系统有正副主任和委员8个职位,下属职能部门有办公室、多经办、计生办、派出所、农电组和民政、财政、计生、文教、司法、水利、机械、林业“八大助理”,此外有若干社办企业;一个农技推广站,16个社直企事业单位:卫生院、联中3所、食品站、兽医站、供销社、农行、工商所、粮管所、税务所、邮电支局、文化站、广播站、信用社、个体劳动者协会。

  即使设置这么多机构和职位,但在垂直领导“条条专政”的系统下,还显得头重脚轻,难以应付上面交代的任务。故有“上面千条线,下面一个蛋,哪条线攥得紧,跟着那条线转”的民谣出现。县级机构的设置更其庞大臃肿。据调查,该公社所在的县,1984年有人口55万人,党政职能机构(包括行政性公司)共68个,其干部职工人数,如1943年延安县干部职工人数的100倍,达2722人,约占人口总数的0.5%。计(一)党群系统有县委办公室、组织部、宣传部、农村工作部、企业政治部、纪检委、政法委、统战部、团委、妇联、县直机关党委、科委、党校、总工会共14个;(二)县人大常委会;(三)县政协;(四)政府系统有办公室、经研中心、计委、城建委、计生委、经委、职教办、科委、多种经营办、从事局、民政局、公安局、司法局、法院、检察院共15个单位;(五)县人民武装部;(六)工交系统有工业公司、乡镇企业局、电业局、交通局、邮电局共5个单位;(七)财贸系统有商业局、供销合作联社、财政局、税务局、审计局、工商行政管理局、对外贸易公司、物价局、粮食局、物资总公司、畜禽公司、人民银行支行、农业银行支行、建设银行支行共14个单位;(八)农林系统有农业局、林业局、水利局、农机管理局、农业区划办、棉办、农村能源办、气象局共8个单位;(九)文教系统有文化局、教育局、广播站、卫生局、体委共5个单位;(十)其他系统有统计局、劳动局、标准计量所共3个单位。

  从这些职能机构来看,真可谓国家机器对社会无所不揽,行政机关对人民生活无所不管。但是,大包大揽的结果如何呢?许多单位无不为严重缺乏人才、资金和物资而诉苦,甚至为开不出工资、付不起公费医疗、负担不了越来越多的退离休金而埋怨。

  不言而喻,从县级往上数,地、省(市)、中央,机构的种类名目就越往上越多了,形成倒金字塔形。但是,虽然有这么多机构,有这么多工作人员在开展工作,到头到还要大声疾呼“治理经济环境,整顿经济秩序!”

  又据河北省鬃县统计,1982年该县人口有28.3万人,而各类干部为2821人,占全县总人口的1%。其中,中小学教职员1138人,比1972年增加68.6%;县级机关干部872人,比1972年增加14.7%;公社干部244人,比1972年增加38.6%,企事业干部811人,比1972年增加349%。以县级机关的干部人数增加最快。机关干部人数的这种不合理增加的主要原因是机关设置过多,管的面太大。1977年该县的部委办局数是35个,到1982年,仅5年时间就增加到62个,还有十余个临时性机构,增加了一倍多。而机关干部的内部比例则更不合理,正副局长、正副科长和一般干部之比为1∶3∶2,也就是说,正副科局级领导干部与一般干部之比为2∶1,官多兵少。这种结构比例严重失调的病态,已经清楚地说明官僚机构的膨胀早已超过财力物力人力所允许的极限,滚雪球规律已经发展到推不动、转不了的效率低谷阶段了。再加上以权谋私的不正之风顶头吹来,要想爬出低谷,就不是一般方法所能奏效的了。