重庆国有资产无声无息流失暴露三大突出问题

　　 《瞭望》文章：国资在“静音”中流失

　　没有并购，没有破产，没有下岗，没有立案，数亿国有资产消失在无声无息中

　　重庆一家陶瓷企业的产品，曾被人民大会堂、钓鱼台国宾馆选定为“国宴瓷”，被外交部确定为“国礼瓷”和“国徽瓷”。但这家辉煌一时的国有控股企业，如今却只能靠出租厂房设备存活，上亿元国有投资无法收回，还欠下数家银行3亿多元债务。

　　追寻该企业的衰败史，会发现一条似曾相识的轨迹：国企“扭盈为亏”－管理人私立门户－承租国企资产－实现私企赢利。背后的谜团同样并不陌生：曾经如日中天的企业因经营不善而停产，其原因何在？造成重大国有资产流失的责任，最终会由谁来承担？

　　谜底尚未揭晓。供以外界管窥的是，当国资流失回避了并购、破产、下岗等惯用元素时，可将职工和国资监管者同时陷于“静音”模式。无声无息中，精心设计的防范环节已被逐个突破。

　　私企“草船借箭”

　　重庆该国企在成立之初，通过向银行贷款，引进当时世界先进的生产设备，一度拥有4亿多元资产，跻身重庆轻工“五朵金花”。此后数年，企业连续亏损严重，于2005年底停产。

　　停产后，一家2003年方成立的私营企业租赁了几乎所有厂房和机器设备，并接收绝大多数原企业职工。这家私企的第一大股东，正是原国企的董事长。

　　本刊记者调查发现，2003年8月至2006年8月，原国企董事长一直身兼私企第一大股东，两个身份并存时间长达三年。其人晚至2006年方辞去国企董事长一职，并于次年成为其出资成立的私企的法定代表人。

　　对此，原国企所属的上级集团有人表示，该私企是改制产物，“该走的程序都走了，改制是经过集团同意的”，“在改革的探索阶段和转型时期，这种行为不好评价”。

　　也有人表示，改制者出很少的钱去租赁国企的厂房和设备，然后以折旧的方式再逐步减少购买成本，以小搏大，获得很大的私人利益。

　　而上级集团2007年1月新履职的领导，直至当年3月到原国企考察时，才发现在那里从事生产的，已经不是自家企业。

　　这一变化，被受访专家形容为：“草船借箭”。国企管理人吃着国有俸禄的同时，私造同业经营的“草船”，最后满载地“借”走了精弓良箭。

　　留下的巨额国资亏空，不仅让上亿元国有投资无法收回，还连带诸家银行损失惨重。后者面临着3亿元不良债权。由于原国企并未申请破产，银行收回债权的可能性微乎其微。

　　职工安置也留下不小的包袱。虽然大多数原国企职工已被新私企接收，但还是遗留了社保、公积金等问题。2010年9月，上百名职工围堵原国企大门，诉求上述问题。当地政府历时1个多月，耗费大量人力物力，维持秩序、调查研究、接待上访。据事后估算，此次围堵造成损失700多万元。

　　“苦主”失声加大司法介入难度

　　观察重庆该国企的后路，可以发现，与这起国资流失事件的直接“苦主”却一一失声。

　　据本刊记者采访了解，原国企1000多名职工中，大多已转至新企业工作，短期利益受损不大，部分职工收入甚至略有增长。因此，很少有职工关心国有资产流失与否。

　　原国企“转盈为亏”期间的上级集团领导班子，现已基本调整换位。对于此前改制的具体情况，新任领导表示，由于自己当时未到任，不清楚详情。

　　根据制度设计，国资监管环节包括国资监督管理机构、股东大会、职工代表大会、审计部门、纪检部门、司法机关等，手段包括对国资管理者的考核、对国企的审计、国资评估等。从法律上看，依据《企业国有资产法》第二十五条规定：未经履行出资人职责的机构同意，国有独资企业、国有独资公司的董事、高级管理人员不得在其他企业兼职。未经股东会、股东大会同意，国有资本控股公司、国有资本参股公司的董事、高级管理人员不得在经营同类业务的其他企业兼职。凡违反其条文，构成犯罪的，依法追究刑事责任。织网不可谓不密，但“苦主”失声的“静音”模式，不仅架空了监管，也加大了司法介入难度。

　　“必须是有后果，有人举报。”北京市检察院公诉一处处长王新环论及司法介入时表示，检察机关缺少一个明确途径。“有可能所有监管机制都在，但都不发生作用。但(事件)如果不‘冒泡’，司法很难介入。”

　　根据若干司法先例，检察机关一旦介入，可以追究国资监管方的责任，其当作为而不作为，有可能涉及渎职侵权甚至贪腐。

　　一些法律界人士则指出，可以追究经营者的法律责任。重庆宏声昌渝律师事务所律师沈俊刚认为，上述国企原经营者的行为是典型的经营同类营业行为，其行为不仅违反了《中华人民共和国公司法》之规定，还涉嫌触犯《中华人民共和国刑法》“非法经营同类营业罪”。

　　根据刑法第一百六十五条规定：国有公司、企业的董事、经理利用职务便利，自己经营或者为他人经营与其所任职公司、企业同类的营业，获取非法利益，数额巨大的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金，数额特别巨大的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。

　　“利用国有企业建立的平台，占用国有企业的资源，损公济私，最终导致国有企业停业，其中到底有无谋利行为，谋利数额的多少需要进一步深入调查。”沈俊刚说，为追回流失的国有资产，惩处违法行为，建议主管部门国有资产监督管理委员会、司法机关人民检察院应立即启动调查程序。

　　“新瓶”装的是“旧酒”

　　放在三十年国企改革的大坐标中，该重庆国企国资“静音”流失的新动向，背后暴露的仍是老问题，“旧酒”只是换了“新瓶”。突出的问题有三：管理者定位不明晰，职工权利被架空，“局外人”难以监督。

　　国资流失的方式，此前总结已屡见不鲜，如高价低估，把国有资产少评漏评甚至评成负数；如“盈”而“亏”之，以虚假亏损手段逼迫低价出售国企；如借口“失误”，逃脱责任追究；等等。

　　中国社会科学院工业经济研究所所长金碚认为，这当中涉及国资流失的一个普遍性问题，即国企管理者到底是什么身份？“是国家干部，是国家雇员，还是企业雇员？问题的根子不解决，必然给国企改革的产权交易带来弊病。”

　　金碚解释，国企改革的产权交易中，一旦国企管理者既代表卖家，又代表买家，就一定会发生国资流失。因为他们是内部知情者，知道国企在账面下的真实价值，甚至可以在经营中决定账面价格；同时他们又可以在交易中买入，那么国资低估、国资流失也就不可避免。这种机制下，“每个人都会想给自己买个便宜货，与个人道德品质无关”。

　　国企管理者之所以能够徇私舞弊，与决策“一言堂”也有很大关系。不少国企的职工民主管理并不到位，管理者利用职权恶意侵占、中饱私囊，职工却往往事前毫不知情，更无法有效监督。

　　根据国资委2003年《关于规范国有企业改制工作意见》，“职工安置方案需经企业职工代表大会或职工大会审议通过后方可实施改制”。被视为最后一道屏障的职工代表大会，虽然具有“一票否决权”，但实际操作中大量程序违规，也令这一屏障形同虚设。

　　从过往案例来看，只有当改制侵害到大部分职工权益、出现重大违法行为时，职工才可能“死磕”，但这样的监督成本过高。面对管理层的强势作为，职工往往缺少基本的组织和救济途径。

　　“局内人”暗箱操作，“局外人”却难以监督。从监督机制体系而言，当国有企事业单位包括政府机关违法处置国有资产时，其上级行政主管部门有权监督，有权纠正或撤销其行政违法行为。但此间还缺少必要的司法监督，如果相应的上级管理部门不能及时启动司法程序，司法机关即很难介入监督。

　　为此，有法律界人士设想，在必要时候，由检察机关以监督者的身份，督促有关监管部门或国有单位履行自己的监管职责，依法提起民事诉讼。

　　2004年，浙江省检察院“试水”民事督促起诉制度。据其2008年披露，在不到5年的时间里，浙江省检察机关依据民事督促起诉制度，办理民事督促起诉案件1700件，追回国有资产15亿元。

　　此后，上海、江苏等地检察机关陆续探索了该项制度的操作。但检察系统内部对此有不同声音，担心引发外界对其“扩权”的质疑。

　　亦有法学专家指出，现行民事诉讼法并未赋予检察院作为原告提起民事诉讼的权力，检察院提起民事诉讼缺乏法律依据，需先进行更高层面的立法研究。□文/《瞭望》新闻周刊记者郭立董瑞丰

　　《瞭望》文章：制度化治理国资流失

　　文/王新环

　　国有资产流失是个沉重的话题。近三年来，北京市公安机关和检察机关共查获与国有资产流失有关的贪污、挪用公款、私分国有资产、国有公司企业单位失职被骗、国有企业滥用职权等类型的犯罪，达600件，涉嫌犯罪人员700余人，犯罪数额总计1.5亿余元，造成直接或间接国有资产流失数额达数十亿元之巨。国有公司企业破产倒闭，所带来的社会问题以及国家由此所支付的经济成本和执政成本更是触目惊心。

　　千百万国资流失案件，基本都是身居高位的“蛀虫”转换手法把国资掏空。国资流失对应着要么是懈怠职守失职渎职，官员无能，要么是侵吞贪污、多吃多占、中饱私囊。经营失误是可控的，而贪污、私分资产、挪用公款等违法犯罪行为因为是故意的，往往借助于经济手段来掩饰和隐瞒桌下交易，控制起来更加困难。

　　比如，有的国企主要领导搞虚假投资，把巨额国资通过几经倒手，利用经济管理中的漏洞，中饱私囊。有的国企经营者吃里扒外，虚假订立债务合同，在诉讼中故意输掉公司，被法院划拨巨额的国有资产。有的国企与国资委勾结串通进行虚假改制虚假评估，翻牌企业性质，玩“空手道”洗钱，把国有资产变成私人财产。

　　这里关键还是产权制度的变革。谁可以承担起作为管理者的职责？不知道国有资产到底拥有多少家底，也就不知道到底失去了多少。没有合适的监督者，也没有人在乎操作者或者经理者到底干了什么。

　　同时也存在一个管理体制的问题。比如企业一把手的权力失控，搞一言堂，职工们不知道其到底干了什么；申诉或者控告后，相关责任部门不闻不问，失职渎职，环环相扣，都不愿意出头，结果国家当了冤大头。

　　处理一起案件相对容易，但进行制度化治理，既要建立国有资产的经营者管理者树立不敢贪不愿贪不能贪的细密制度，又要促进国有企业改革的深入健康发展。对国有企业人员要实行奖励与惩罚并用，提醒与警示并行。国有资产管理人员要睁大眼睛，进行精细化地监管，把重点放在预防资产流失的制度建设方面，同时公安检察机关加强对出现国有资产流失现象的查处治理。□(作者为法学博士，全国检察业务专家)

　　来源：瞭望