“钉子户”列传

一年多了，唐福珍还没有离开舆论的视线。

2009年11月13日的早上，为抗议当地执法者暴力拆迁，这位47岁的女人在自家三楼平台上点燃了浇在身上的汽油，16天后，面目全非的唐福珍离开了这个世界。

她以死抗争的房屋最终没能逃脱被拆的命运。但唐福珍也许不会想到，她的死亡直接促成了《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》）的修改，而这起事件也因此成为中国十年来轰轰烈烈城市拆迁史上的里程碑。

今年12月15日，国务院法制办公室公布《国有土地上房屋征收与补偿条例（第二次公开征求意见稿）》（以下简称《条例修改稿》）。作为一部行政条例，其两次修订公开征集民意，在当代中国立法史上尚无先例。

“唐福珍们成为法治拆迁最直接有力的推手。”北京才良律师事务所主任王才亮慨叹。

尽管如此，在唐福珍死后的一年多时间里，野蛮拆迁的故事仍不时敲打着这个社会的法理良心。在巨大的土地溢价诱惑下，不少地方政府仍欲强力拔除辖地上的一个个“钉子户”。典型者，如江西宜黄强拆自焚案，如山西古寨强拆案等。

法律界人士认为，“《拆迁条例》本身才是法律的钉子户。”唐福珍的死，或开启一个规制失控公权力的新阶段，虽然道险且阻。

唐福珍案未了局

唐福珍，成都市新都县人，生于1962年，1984年嫁到了金牛区天回乡金华村。与胡昌明共同创办成都奥仕威实业有限公司，曾被区妇联评为女性自主创业模范。

2009年11月13日，唐福珍和胡昌明在金华村的住处，因被认定为违章建筑而遭成都市金牛区城管执法局强拆。为了阻止强拆，唐福珍在楼顶天台自焚。11月29日晚11时许，痛苦挣扎了16天的她因医治无效离开人世。

11天后，唐福珍的遗体被强制火化。她的家人在“被叫去喝茶”的那个晚上，同意与区政府“私了”。在有关执法负责人被处理的同时，唐福珍以死保护的家也被夷为平地。

但这并不意味着该案的终结。

一年过后，唐福珍的骨灰仍未入土安息。“我们还在等一个说法。妹妹的死，官方始终没有给出一个公正的说法。”唐福珍的三哥唐福明对本报记者说。

此前，金牛区城管执法局局长钟昌林在接受媒体采访时，称唐福珍自焚是一个“法盲的悲剧”，“我对唐福珍不存在歉意。”他说，“我们既然是执法，肯定有强制性……在法律面前不应该有歉意。”

自焚悲剧发生后，时任金牛区区长马旭在12月3日的新闻发布会上表示，该事件要交由独立第三方进行调查。

“我等的是这个第三方调查结果。”唐福明说。

然而，一年多过去了，唐家等待的第三方调查结果至今都没有公布，甚至连是哪个第三方在调查，他们也不得而知，因为政府对此没有正式通告。

对此，唐福珍的前夫胡昌明表示无可奈何。“政府的意图很明显，希望等这件事情的社会关注度降低之后，最后不了了之。”他说，“我想过提起诉讼，但我觉得我们没有能力走法律程序”。

但胡昌明的代理律师刘亚军认为，所谓“没有能力”，指的是胡唐两家与金牛区政府私了时附加的条件——“私了之后不许诉讼”这一限制。

“实际上，这一限制是非法的。”刘亚军说。

唐福珍的代理律师李劲松说，如果去年唐胡两家没有和金牛区政府私了，而坚持走司法程序，可能现在事情就是另外一个结果。“和私了相比，他们在经济上或有所损失，但诉讼上可能成功，某些当事人可能已经承担刑事责任，从而让很多官员意识到暴力拆迁的风险。”

“《拆迁条例》才是法律的钉子户”

在唐福珍死后的第八天，2009年12月7日，姜明安、沈岿、王锡锌、钱明星和陈端洪五位北大学者，向全国人大常委会递交了《关于对<城市房屋拆迁管理条例>进行审查的建议》。

五位学者建议，立法机关应对《拆迁条例》进行审查，撤销这一条例，或由全国人大专门委员会向国务院提出书面审查意见，建议国务院对《拆迁条例》进行修改。

2010年1月29日，国务院法制办公布《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》，首次向社会公开征求意见。截至3月3日，共收到意见和建议65601条。

“这是无数个唐福珍合力推动下量变的结果。”一位法学专家对记者说。

“唐福珍是为权利而斗争的勇士。”王才亮表示，“在法律的眼里，《拆迁条例》本身才是钉子户。而唐福珍们不过是地方官员、开发商和拆迁公司们的眼中钉。”

根据2000年出台的《立法法》第8条规定，征收非国有财产必须由法律来规定。王才亮表示，2001年出台的《拆迁条例》涉及到对个人财政的征收，但其本身却只是行政法规而非法律，因此《拆迁条例》就是违法之作。

“在2007年10月1日《物权法》生效之后，《拆迁条例》的违法性就更为明显。”王才亮说。

而《物权法》出台前后，国内曾掀起两次要求修改和废止《拆迁条例》的舆论浪潮。

第一次是在2004年，由钉子户、杭州市机械工业学校退休教师刘进成发起。他联合金奎喜律师等116人联名上书全国人大，要求对拆迁条例进行违宪审查。

记者了解到，时任国务院副总理的曾培炎对此批示，由建设部邀请法学专家对拆迁条例是否违宪的问题进行论证。遗憾的是，专家论证结果是《拆迁条例》并不违宪。

三年之后，重庆“史上最牛钉子户”杨武、吴苹夫妇不肯屈服拆迁的坚持，在社会上激起强烈影响。彼时值《物权法》刚刚通过，时任建设部部长汪光焘在十届全国人大常委会第二十九次会议上表示，《物权法》生效后，《拆迁条例》因与《物权法》的有关规定不一致，必须修改。

2007年8月30日，十届全国人大常委会第二十九次会议授权国务院：在房屋征收的法律出台之前，先行制定房屋征收的行政法规。

但该年12月的国务院第200次常务会议，没有通过由国务院法制办和建设部起草的法规草案，从而再次默许了地方政府可以继续适用《拆迁条例》。

直到唐福珍事件案发，《拆迁条例》这个法律的“钉子户”，因前所未有地引发全社会的反思和讨论，才正式进入了政府立法的实际程序。

从“拆迁”到“征收”：

如何规制公权力

和《拆迁条例》相比，《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》在制度层面有了进步的气象:以“征收”取代“拆迁”，确定了“因公共利益的需要才征收”的原则，由政府的房屋征收部门作为征收与补偿协议的一方主体。

至于涉及“非公共利益”的商业拆迁，则由建设单位与房屋的所有权人按照契约精神和原则商定。在法律的程序和实体两方面，草案都增加了有助于提高当事人议价能力和对公权力制约的因素。

但法律界人士认为，对《拆迁条例》修订的阻力亦不容低估，上述制度变化最终如何呈现，还要看各个利益主体之间的博弈情况。因为《拆迁条例》的修订直接牵涉到地方政府的土地财政利益，来自地方政府和房地产开发商的利益共同体阻力会比较大。

“单是《条例修改稿》本身，对驯服野蛮拆迁还远远不够。”北大法学院副院长沈岿对记者表示，“还需要从根本上改变地方政府对土地财政的依赖，否则《条例修改稿》很容易变为一纸空文”。

“法规修改得再好有时候也没用，因为地方政府的‘变法’能力很强。”12月15日，在本报记者问到对《条例修改稿》有何期望时，胡昌明悲观地说。

而让包括胡昌明在内的钉子户们更为悲观的是，《条例修改稿》并未涉及到农村集体土地上的房屋征收和补偿，也即无法约束对农村房屋的强拆行为。

这也是《条例修改稿》最为人诟病之处。由于中国正处于城市化加速期，每年新增的城市建设用地中，大约80%来自农地征用。“如果不能约束农村土地上的强拆行为，后患无穷。”一位关注拆迁的学者提醒。

记者了解到，由于担心新条例的出台会增加拆迁难度，不少地方政府正在抓紧开发建设的力度，进行突击式拆迁。一年以来，仍不时传来野蛮强拆的消息。

规制公权力的努力，因唐福珍们而开启，但远未结束。