律师事务所起草民间版拆迁条例递交全国人大

时间：2010-12-25 04:01:44  来源：京华时报　  作者：于杰
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[提要]  人物杨在明执业律师，北京盛廷律师事务所合伙人，北京律协房地产专业委员会委员，民间版拆迁条例的主要制定者。这份民间版“拆迁条例”，由盛廷所40位专注于征地拆迁案件的律师共同完成，意在为一部国家拆迁大法的修改提供“草根意见”。

昨天上午，民间版拆迁条例在北京大学首发。盛廷律师事务所供图

 
人物杨在明执业律师，北京盛廷律师事务所合伙人，北京律协房地产专业委员会委员，民间版拆迁条例的主要制定者。其带领的盛廷律师团队多年来专注于拆迁案件的代理。插图/勾犇
2010年1月底，国务院法制办首次就《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称国家版条例)公开征求意见，盛廷律师事务所也着手制定《不动产征收与搬迁法(盛廷意见稿)》(以下简称民间版)。一年后，国家版第二次公开征求意见，民间版拆迁条例也已完成，并在昨天向公众发布，同时快递给全国人大和国务院法制办。
这份民间版“拆迁条例”，由盛廷所40位专注于征地拆迁案件的律师共同完成，意在为一部国家拆迁大法的修改提供“草根意见”。
民间版条例是否真有价值？针对错综复杂的拆迁问题，在不同视角下产生的“法律规范”有何差异？“草根意见”能否在公开征求意见中成为国家立法精神？
本报专访条例起草者。
■关键词
民间版拆迁条例
由北京盛廷律师事务所自发制定的《不动产征收与搬迁法(盛廷意见稿)》，是该律师事务所按照自身理念制定的拆迁相关问题法律规范，被称为民间版“拆迁条例”。
与国家版拆迁条例相映照，民间版有很多其没有涵盖的内容，比如承租房的征收补偿、征收集体土地与地上不动产的补偿、征收产权不明确房屋的补偿等。民间版和国家版还有很多差异，比如“征收土地使用权，应当一并征收土地上附着物、建筑物”，“房地产估价的对象包括房屋和建设用地两部分”等。
>>动机
法律实践者应多发声
京华时报：为什么有编写民间拆迁条例的想法？
杨在明：2010年1月29日，官方的条例(即《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》——编者注)第一次征求意见时，我们有了编写民间版拆迁条例的想法，当时是想作为向国务院及人大建言的一种方式。
京华时报：那为何现在要向公众公布？
杨在明：作为一个民间版本，我们也希望听到更多来自民间的反馈意见，以便于进行修订、完善。
京华时报：你们只是一个律所，制定这样的条例能有说服力么？价值是什么？
杨在明：我们觉得，法律实践者在立法方面应该有更多的发言权。盛廷专打拆迁官司，2007年3月到9月，我们做了638件拆迁案子，了解拆迁相关法律法规的实践效果，在拆迁法律领域更专业，应该来做这样一件事。
京华时报：您本身是律协房地产专业委员会的一名委员，据我所知，国务院法制办在制定法律的过程中，都会专门征求这个委员会的意见，既然已经有这样一个表达意见的通道，为何还要通过这样的方式？是否有炒作律所知名度的嫌疑？
杨在明：没有炒作的想法。律协确实会征求委员们的意见，然后进行甄别、筛选，形成律协的意见上报。这种反馈方式还是有一定的官方色彩，不能涵盖所有委员的意见，也不能完整表达我们的想法。除非律协出面把我们的民间版建议稿完整地递交上去，但这是不可能的。我们制定民间版本，就是希望在国家制定影响如此重大的法律的过程中，草根的声音能更完整更有力地得到表达。
>>制定
专门请拆迁户提意见
京华时报：你们有多少人参与制定条例？
杨在明：40名专门做拆迁案件的律师。
京华时报：制定前是否进行了调研？
杨在明：我们的调研更多地来自律师大量的办案经验，我们几乎遇到过各种类型的拆迁案子。而国家的调研则会涉及方方面面，会在全国大范围内进行，这种优势我们没有。
京华时报：你们是否征求了各方意见？
杨在明：我们会把建议稿拿给一些专家、学者看，请他们帮忙提意见。也有一些拆迁户看过我们的建议稿，根据他们提的看法，我们再做讨论、修改。
京华时报：你们制定拆迁条例有哪些优势？
杨在明：我们可以集中表达拆迁户正确、合法的诉求，广泛接触地方政府。
京华时报：也就是说，你们最大的优势是了解实际情况？
杨在明：对，我们尤其了解法律在实践中的运行规律和效果，更注重法律的操作性而非法律本身的逻辑性。法律是经验的总结，老百姓朴素的认识、地方政府的一些好的政策性规定可以吸收、上升为法律。
>>异同
更关注拆迁户利益
京华时报：一个由拆迁律师制定的条例，和国家版有何不同？
杨在明：有很多不同。举例来说，国家版并未涉及农村集体土地的征收与补偿内容，这一点也引来不少争议，我们的民间版里把这块内容涵盖进来了。
京华时报：为什么？
杨在明：我们认为集体土地征收后，其性质就成为国有土地，其征收补偿标准应与国有土地补偿标准一致。条例中只要加上一条就行，但是国家两次公布的征求意见稿都没有，使得集体土地征收补偿面临无法可依的局面。
京华时报：这个局面会引发什么问题？
杨在明：目前来看，国有土地的土地出让金与集体土地的征地补偿款之间相差太多，两级土地所有制产生的同地不同价会将多年的对农民利益攫取的剪刀差延续，引发一系列社会问题。
京华时报：土地出让金和征地补偿款能差多少？
杨在明：我们遇到的国有土地出让金少的十几万一亩，一般是工业用地项目，最高的达到1000余万一亩；而集体土地征地补偿款最多的40多万一亩，最少的只有1万多一亩。
京华时报：既然如此，国家版为何不把这个内容吸纳进去呢？
杨在明：国家版是由最高行政机关国务院制定的条例，按照《立法法》规定，土地征收法只能按照法律形式制定而非条例，国务院考虑的只是工作的一个方面即国有土地关系调整，而民间版是希望制定一部全面调整土地关系的法律，所以产生诸多差异。
>>立场
相互借鉴效果更佳
京华时报：制定民间版条例，你们从什么立场考虑问题？
杨在明：我们接触的拆迁户比较多，对拆迁户的一些悲惨遭遇感同身受，所以，我们在制定这部建议稿时可能会不自觉地偏重于民生。但是我们在制定中也力求中立、理性、客观。
京华时报：那国家版更侧重于什么？
杨在明：从两次公布的征求意见稿看，国家版更注重效率，更多考虑城市化发展的需要，赋予了地方政府更多的权限。虽然这有利于各地因地制宜，但我们担心地方政府在执行时会各有对策。
京华时报：为什么会有这样的担心？
杨在明：土地征收的本质是城市规划调整，而规划调整权是政府获利的最佳工具。规划调整时，土地会有较大价差，产生的溢价部分拆迁户受益不大。因此，我们的版本更强调这个溢价部分向拆迁户倾斜。
京华时报：你们制定这个条例，用了一年的时间，国家版征求意见就征求了一年，为什么工作效率如此不同？
杨在明：国家对拆迁中各利益阶层的诉求，要有全面、详尽的考虑，要从全局范围考虑民生问题和社会经济问题，而不是像拆迁户或律师那样容易陷进本位角度来考虑问题，另外国家版从调研到制定都有严格的程序。
京华时报：哪种更好些？杨在明：我希望二者能互相借鉴。
对国家版公开征求意见不乐观
京华时报：国家的条例草案再受诟病可能也会成为有法律效力的法规，民间版本的意见再怎么叫好可能难逃孤芳自赏的结果？
杨在明：是的。在我国目前的立法体制下，确实会存在这个问题。国外的一些判例法国家，判例对以后的法律制定有指导作用，实际上是法官造法，他可以根据社会发展需要及时通过实践对法律做修正，而我国目前的现实是，草根的声音很难传到立法者的耳朵里。
京华时报：你觉得立法机构会吸收你们的一些意见或建议吗？
杨在明：如果我是立法的决策者或制定者，我会吸收来自民间的意见或建议。
京华时报：如果你们提出的意见或精神没有被采纳或吸收，你会不会觉得很无奈、很尴尬？
杨在明：不会！长久以来，在立法层面上，来自草根的声音就很微弱，这次我们起码通过制定民间版扩大了草根的声音，这本身就是一种进步。草根自己也要更积极主动地介入国家立法，我们这次就是一种尝试。
京华时报：你怎么定义草根？
杨在明：针对这件事情，草根是广大拆迁户这样一个民众阶层。
京华时报：像您这样的基层法律工作者代表谁的利益？
杨在明：从业务上代表拆迁户发出声音，集中表达他们的利益诉求，提高他们在立法生活中的话语权。
京华时报：你觉得立法阶段就应该有民间法律工作者或者草根代表参与进来？
杨在明：是的。从执法中的博弈看，面对政府和开发商，拆迁户是弱势的。因此要在立法时就解决这个问题。立法也是一种博弈，法律制定缺少基层民众参与，最终文本就会只是“看起来很美”。比如《物权法》，民众曾经对它期望值很高，但是真正出台后却与现实相差很大。
京华时报：现在国家版两次公开征求民意，不就是在做这个工作么？
杨在明：从形式和程序上看，公开征求意见确实值得提倡，也是一种进步。但是从两次征求意见稿的内容看，据我们接触的拆迁户反馈，基本上都更加失望。
京华时报：您认为现在这种形式的公开征求民意有效果么？
杨在明：我们持谨慎的观望态度。第一次征求意见稿征集了6万条意见，按常规的立法程序，国务院应将这些意见的内容、分类予以公布，让大家对征求意见稿的反馈意见有知情权，但实际上不是这样的。所以尽管国务院进行二次征求意见，在形式上是进步的，但我们对实质上的效果不持乐观态度。
本报记者于杰