再探宿迁改革与仇和现象

　　地处苏北的宿迁、这个江苏省最穷的市，却始终被外界高度关注，这里是江苏省的“政策特区”、“改革试验田”；这里有一位个性化的市委书记仇和。
　　在广受舆论关注，饱受争议之后，很长一段时间，仇和以及宿迁没有出现在公众的视线里。面对质疑，仇和是什么样的心态？宿迁的改革还会不会继续？日前，本刊记者前往宿迁进行了实地采访。仇和敞开心扉，向记者畅谈了自己对改革的见解和实践。
　　也许当所有情绪化的争论冷静下来时，我们能更好地解读宿迁的改革，解读仇和的施政

　　黑白宿迁　争议仇和
　　认识仇和，知道宿迁，是媒体“阴暗面放大效应”的功劳。
　　在中国的地理版图上，宿迁市是个寂寂无名的地方。以前知道这个城市，除了黄河故道，除了西楚霸王，就仅仅是因为这个城市太穷，经济排名全省倒数第一，在江苏这样一个富裕省份显得特别扎眼。
　　但这几年，宿迁市的知名度大大提高了。主要是因为这里“盛产”新闻，尤其出产“负面新闻”。
　　1998年，宿迁市下属的沭阳县，给教师下达“招商引资”任务，结果引起集体罢课，此事被央视《焦点访谈》披露；
　　1999年，沭阳县将犯有小偷小摸等行为的人，在电视上予以亮相、念检讨书，取名“沉重的忏悔”，此事又被曝光；
　　2002年，宿迁推行1/3干部离岗招商、1/3干部轮岗创业，政府催生了上千“官商”，这同样引起媒体集中轰炸。
　　2003年，宿迁市强行推进教改、医改，引起激烈争议。从7月12日至10月2日的短短时间内，央视《焦点访谈》，三次聚焦宿迁。也许在《焦点访谈》的历史上，还从来没有在如此短的时间内，如此高频率关注一个地级市的风风雨雨。
　　而令人惊奇的事，这些“负面新闻”背后都站着同一个人，那就是仇和。但更令人难以置信的是，一个官员如此多次与“负面新闻”搭上线，他的政治生命不仅没有结束，而且还能顺利从沭阳县委书记，升任宿迁市市长、市委书记，这在中国特色的官场，也算得上是个不小的奇迹。如果说前面那些“动作”被曝光时，仇和还是隐身幕后的话，而去年2月《南方周末》的一篇题为《最富争议的市委书记》的文章却将仇和本人推向了争论的前台，引发一场全国范围的大讨论。在媒体的频频曝光中，“争议”竟然成了宿迁在全国都叫得响的“土特产”了，仇和自己也把这种现象戏称为“阴暗面的放大效应”。
　　2004年2月，《南方周末》记者以《最富争议的市委书记》为题，全景式地叙述了仇和近几年在宿迁的争议施政。文章记录了宿迁以黑色路面、小城镇建设为代表的“政绩工程”，记录了宿迁“一卖到底”的教改、医改；塑造了仇和整治官吏，留下官场“恶人”形象；塑造了仇和毫不手软的为官、治民形象。文章将仇和定性为和他名字一样充满了矛盾色彩的人、对他的评价也和他名字一样充满矛盾。
　　虽然文章作者对仇和评价也非常模糊，但文章中“西方国家在我国这种人均GDP时，哪里有人权”、“采取压缩饼干式的发展”、“能不能用人治来推动法治，用不民主的方式来推进民主”之类激进的“仇和语录”却被广泛传播。
　　也正因为对这些“仇和语录”的不同解读，再加上一系列激进的改革手段，仇和以及宿迁的改革又站在舆论的靶子上了。于是“独断专行”、“个人英雄主义”、“酷吏”、“精英政治”、“是人治不是法治”等一系列带有明显贬义色彩的词，成了大多数公共知识分子责难仇和的用词。
　　医改真实表情　　在宿迁的各项改革中，被一些媒体称为“一卖到底”的医疗卫生和教育改革是争议最大的。
　　据说这场改革发端于仇和任沭阳县委书记时所作的1997年《元旦献辞》，文中提到：“要把个体、私营、民营企业壮大为市场主体；把国有、集体企业改造为市场主体。”
　　随后，改革从国有单位的门面房开始，然后到国企改制。在这些改革中，有上访的，有贴大字报的，也有包围政府请愿的，但这些都没有停止仇和的改革步伐，这些改革也并没有在全国激起什么波澜。然而当改革涉及到医院和学校的改制时，所有的一切都开始敏感起来。从2000年初开始，宿迁市对医疗卫生机构产权制度和公共卫生防保体系进行了一场前所未有的大胆“手术”。有数据显示，目前在宿迁市的135家公立医院中，已经有133家完成产权制度的改革，“医疗事业基本实现了民营、股份制，政府资本完全退出！”
　　“我们的改革究竟有效没有效，外界一直争议很大。我不敢说宿迁医改模式在全国都有效，但在我们宿迁，只要将目前的医疗状况与5年前作一个比较，我们就可以得出结论。”
　　宿迁市卫生局局长葛志健是一位思想活跃，思路清晰，也很健谈的人。在整个宿迁医改大局初定时，他接受记者采访时已是非常有底气。而据说在几年前，卫生部官员在江苏宿迁就当地激进医改方案进行调查时，葛志健曾遭到批评：“你还是不是一个卫生局长？”
　　同人们评价仇和“重结果轻过程”一样，葛志健接受记者采访时首先介绍的也是宿迁医改的成果。在他出示的宿迁医改成绩单中有这样几项：社会医疗投入持续增长，老百姓医疗费用持续下降，医护人员态度明显好转，公共卫生防保意识加强，政府职能在改革中得到转变。
　　“宿迁模式”的思路是“社会办卫生—卫生产业化—产业民营化—民营规范化”。而在具体实践中，宿迁医改实际就是两个层面：盘活存量和扩大增量。人们对后者——放开医疗市场，鼓励民营医院，并未做出太大反应；而前者——原有公立医院、卫生院的改制，则引发了轩然大波。
　　2000年，宿迁在其下辖的沭阳县以条件好、中、差各挑选一家乡镇卫生院进行试点。随后几年，宿迁逐渐在全市医院中开展改制。改制的方式分为三种：以净资产转让，无形资产竞拍；股份合作制；兼并托管。在这场动荡的改革中，宿迁市124个乡镇医院和9个县级以上的医院进行了产权置换。改制医院被改造成了股份制、合伙制、混合所有制、个人独资医疗机构。
　　但是宿迁改革一经推出就在全国范围内引起“好得很”和“糟得很”的广泛争议。反对者认为，市场化，固然可以减轻政府的包袱，并且寄望于通过提高效率和加强竞争来提升医疗服务水平和降低医疗价格。但市场的逐利天性，以及医疗领域的特殊性，将使得这场改革难以实现，并且有可能破坏公共卫生体系，将会有损医疗的公平性。
　　葛志健告诉记者，他并不认为宿迁医改模式在全国具有推广性，但了解宿迁实情的人一定会相信，宿迁医改的正确性。
　　宿迁市地处苏北，经济比较落后，2001年全市人均国民生产总值和人均财政收入比西部十省区的平均水平还各低了665元和85元。
　　于是“运转难—服务差—收入少—运转更难”的恶性循环便成了宿迁医疗的死穴。
　　在前一段时间，全国反思医疗卫生改革方向时，医疗市场化成了医改失败最大的诟病，宿迁医改作为市场化样板，又一次成了舆论攻击的靶子。但葛志健依然坚持认为，宿迁医改其实一直是贯彻卫生部的医改意图——坚持政府主导与市场机制相结合。政府主导主要是解决“公平”问题，市场机制主要是解决效率问题。
　　记者在调查中发现，围绕宿迁医改的争论、质疑、抨击声依然就没有停止。但是，在宿迁，有三大事实支撑起了葛志健面对改革的底气。一是宿迁医疗市场的投资多元化问题得到了解决，宿迁的医疗资产迅速膨胀。二是在全国医疗服务价格持续飚升时，改革后的宿迁市医疗服务价格连续五年下降。其中门诊费用市县级医院由1999年的75.49元降低到70.19元，下降7%；乡级医院由37.62元降低到27.84元，下降了26%。三是一直为人们所担心的农村公共卫生体系建设成了宿迁引以为荣的标本，全市建立健全了市、县、乡、村四级防保网络体系。
　　教育改革的激荡
　　宿迁医疗卫生的改革虽然从开始至今都处于争议中，但仇和的“公权支配最小化，市场支配最大化”的理念却没有停止。
　　“我不办穷人医院、穷人学校。”仇和骨子里认为，政府包办的后果，事实上是穷人受损、富人得益、官僚得利。
　　2001年，以“社会办教育——教育产业化——产业民营化——民营规范化”为目标，以产权制度改革为核心，对现行的办学体制及运行机制、办学模式和管理体制、投资体制等方面的改革和创新又拉开了序幕。
　　这同样是一场充满火药味的改革，有据可查的泗洪县幼儿园改制风波足以反映了当时337家幼儿园改制的刀光剑影。
　　泗洪县幼儿园是宿迁市五所“江苏省示范幼儿园”之一，有着40多年的历史。而它的改制却于2002年3月28日至次日10点闪电般完成。
　　这天，幼儿园领导班子被县教育局召集开会，会上宣布改制方案——两个50%，即幼儿园的领导层和全体职工各拿出净资产50%的资金买下幼儿园。
　　面对突如其来的改制，泗洪县幼儿园的老师们，选择了在市委门前静坐示威：“不按中央文件将出售的幼儿园收回公办，就罢课。”有人甚至说，这些老师们为不连累吃财政饭的丈夫们，已经写好了离婚起诉书，准备“集体离婚”。
　　2003年7月12日，央视《焦点访谈》以“改制还是甩卖”为题，对泗洪县幼儿园改制中出现的问题提出质疑；9月12日，还是《焦点访谈》，质问“学校改制苦了谁”，对宿迁改革再次报道。
　　《焦点访谈》播出后在当地引发了强烈的震荡，许多人私底下捏了一把汗，为仇和的命运，为宿迁的改革。但是倔强的仇和并没有退缩，在随后不久的宿迁市社会事业改革与发展工作会议上，仇和首次回应：“对新闻媒体指出的问题，要坚决纠正。但改革的方向没错，继续坚持。”随后江苏省委的一位领导也出来讲话了：“宿迁的改革创新力度很大，这是宿迁最宝贵、最可贵的地方，特别是在教育、卫生等社会事业市场化的改革方面，走得早，走得对，我坚决支持。”　　这之后，宿迁针对改制中存在的问题也进行了规范，为解决老师的后顾之忧，市里统一为老师交纳“三险”，并保证退休工资、职称评定、进修、评优等方面与公办教育一视同仁。尽管当时宿迁教育改革有所放慢步伐，但是以“一保三开放”（在保证义务教育快速发展的基础上，逐步放开学前教育、高中教育和职业教育）为原则的教改却是开弓没有回头箭了。
　　现在，当一切都恢复平静时，我们再审视那场硝烟味特别浓的改革，记者很容易想起仇和在接受采访时所说的一段话：“当大部分人趋向、认同、看准了的，你就要先干起来再说，用实干的过程，用取得阶段性成果再回来统一思想，那样更容易些。”
　　经过四年的改制，宿迁的教育事业又有了支撑改革的底气了。据宿迁市教育局孙其松局长介绍，宿迁教育事业近几年来一直呈现了数量扩张，质量提高、结构优化、效益提升的良好局面，最突出的是高中入学率已由2000年的47.8%上升到了2005年的88.39%，超过了全省的平均水平。而全市87所高中就有47所民办中学。大批民间资本竞相涌进教育领域，目前民办教育投入已由2000的1.8亿元上升到2004年累计新增民间教育资本投入的12亿元。
　　而在宿迁教育改革中最能体现“仇和动作”的是宿迁学院。这是仇和在思考穷市如何办自己的高校的一项创举。在仇和的坚持和争取下，省、市政府和南京师大、南京工业大学、南京工程学院、南京财经大学、苏州大学、徐州师大、扬州大学、江苏大学等八所高校联合创办了一所公办民营的本科院校——宿迁学院。学院采取“省市共建、八校联建、合作办学、公办民营”的新型办学体制和模式，实行董事会领导下的院长负责制。这所学校从一开始就遭到非议，甚至被一些人冷嘲热讽为“吃百家饭”。教育部对该学院的办学模式存在争议，但在争议中，这座仅3岁的年轻地方院校，在校本科生已经超过万人，迅速在苏北大地崛起，又成了令人侧目的“宿迁现象”。
　　铁腕背后的“制度仇和”
　　在几乎所有记述仇和以及宿迁改革的报道和评论中，整顿治安、强力肃贪、扣公务员工资修路、强制官员离岗招商、高速推进小城镇建设、强制引导民风、大面积“拍卖”公共资产等一系列雷厉风行而又充满争议、被称为“压缩饼干式”的改革几乎不可避免地被提起。在一些具体报道中，“有个妇女的柜子太大了，搬不出来，铲车上去了，轰，房子推倒了，埋在里面，这个妇女一下就昏了过去”，“一位中年妇女跨护栏过马路，仇和刚好经过，掉过车头就追，妇女吓得撒腿就跑，结果一直追得这位妇女躲进了厕所”，“一夜之间调动41个派出所长异地轮岗，对嫌犯展开追捕”，这样一些带有情绪化的细节格外令人印象深刻。也正因为这样一些情节，仇和被一些人贴上了“酷吏”、“铁血”、“一意孤行”甚至于“胡闹”的人治标签。
　　然而在采访中，当地的一些官员告诉记者，“把权力交给人民、把监督交给公众、把管理交给社会”的社会治理思想一直是仇和施政理念中非常重要的一部分，甚至有人说，仇和对于制度建设和制度创新有着特殊的执著和偏爱。
　　而这种制度化治理表现得最明显的，就是对公权治理上，仇和一直在追求将各个领域的治理纳入法制化、规范化、正常化的轨道。
　　1997年，在查处沭阳前任县委书记黄登仁卖官鬻爵腐败案中，仇和“从外县调来一位纪委书记，一位检察院长，用5个月的时间掌握了大量证据……后来在审查黄登仁的过程中，他交代出41人买官的事实。于是仇和组织了包括这些官员在内的人去各乡镇观摩，县纪委书记王益和中途将观摩车拦住，按照名单将涉嫌买官的人一一请了出来。那一年，沭阳一共逮捕、查处党员干部243人，其中还包括2个副书记、3个副县长和一个政协主席。”可以说，这个细节的报道确立了仇和“铁腕肃贪”的形象，也正因为这一幕给人印象太深刻了，仇和随后采取的一些制度化建设反而被忽略了。
　　在经历那场惊心动魄的反腐斗争后，1997年8月，仇和开始考虑怎样才能真正从制度上杜绝官员腐败的现象。在这一沉重思考的基础上，沭阳在全国首推干部任前公示制度，把经过层层筛选、组织上拟提拔的干部的年龄、学历、政绩和拟提拔的职务等有关情况利用媒体向全社会公开，欢迎社会监督。除此之外，沭阳后来在干部人事管理体制和制约机制的创新上，又先后建立和完善了竞争上岗制、公开招考制、公开推荐制、实绩动态考核制、谈话诫勉制、离任审计制等配套制度多达10项。在担任宿迁市委书记后，仇和又将干部任前公示制度不断完善和发展，先后在宿豫实行了干部公推竞选、公推公选制度，在泗洪实行了干部公推直选制度。
　　1999年1月，在沭阳实行干部任前公示制度一年半后，中共中央组织部派专员到沭阳调研，为此胡锦涛还专门作过长篇批示，后来这一制度被写进《干部任免条例》，在全国推广实行。
　　而记者在宿迁采访期间，宿迁首先推行的干部勤政廉政公示制度正在江苏全省范围内掀起“勤廉公示”风暴。有人说，“勤廉公示”开创了党内监督的先河，是一项让领导干部“冒汗”的制度，可能最终走向全国。
　　宿迁市的勤廉公示是2004年7月开始的，其实质是依靠人民群众的支持和参与，拓宽监督渠道，形成党内监督与党外监督的合力，从源头上预防和治理腐败。
　　勤廉公示的主要做法是分四个步骤进行。首先是确定公开公示对象。为了动员群众和社会各界积极参与监督，新闻媒体公开了公示对象姓名、所在单位、职务、分管工作以及公示工作的内容、方式方法、监督举报电话等。
　　第二步就是述职述廉。公示对象在撰写述职述廉报告时必须对社会各界提出的各种问题作出说明和解释并进行公示，被称之为“点题”述职述廉。
　　再接下来就是考核评定。实行民意测评和组织考察相结合，考评结果也要在社会上公开。
　　最后是总结整改。对公示期间有不良反映，经核实确实存在轻微问题或结果评定等次为“不称职”或“不满意”的领导干部，由纪委和组织部对其实施诫勉谈话或进行组织处理，对公示过程中发现的违纪违法线索，由纪检监察机关调查处理。
　　勤廉公示最大的创新之处在于群众“点题”，把监督的权力交给群众。面向群众的“点题”内容十分尖锐，一针见血。据了解，对宿迁市广电局副局长、纪检组长杨崇祥，群众是这样“点题”的：1、请说明2001年机关每人出2000元购地栽杨树一事。2、是否有让其他人支付女儿学习费用一事？3、是否有通讯费用到局里报销？(小灵通与班子其他成员一起挂在办公室电话上)4、说明赴美考察时是否是用公款旅游？……群众对杨崇祥一共“点”了9方面的内容，用他自己的话说就是“件件让人冒汗”。
　　对于勤廉公示制度的制定与实施，仇和认为这是干部管理的一个套餐：任前公示解决了群众对干部任用的知情权问题；公推公选解决了群众对干部任用过程的参与权问题；公推直选解决了群众对干部任用的具体选择权的问题；而勤政廉政公示则解决了群众对干部工作实绩的监督权问题。这一系列的干部管理制度解决了一个干部从任前到任后整个过程的群众参与问题，解决了干部只能任、不能免，只有入口、没有出口的弊端，而且整个过程都是在群众的参与和监督下进行的。
　　记者在沭阳境内结束了对宿迁的采访。杨柳依岸、泛着碧波的沭河穿城而过，城区中一片片竣工不久的和正在封顶的商品房、颇有现代感的大厦和商城，昭示着这个县城正在新生。而出租车司机行驶在笔直的街道上，总是忍不住跟记者说，“这里以前那算街道呀，仇和来了之后才这样的”、“这条街道以前特乱，女孩子晚上九点以后哪还敢出来呀，那时候仇和才叫整得狠呐！”
　　而在出城奔高速路时，记者发现在路边有一块巨大的标语牌。写的是：“不争论，大胆地试，大胆地闯，发展才是硬道理”（邓小平语）。
　　当地人说，如果中共江苏省委第十届五次全会决议中“允许和扶持宿迁市在不违背国家政策法规的前提下，采取更灵活的政策和做法，探索加快发展的新路子”的条款是仇和的尚方宝剑，那么这块牌子就是宿迁改革的“挡箭牌”。
　　对于宿迁，对于仇和，争议依然会在改革中产生，但更重要的如江苏省委政研室调研时的感慨：“我感到，坚冰已经打破，航道已经开通。”


    《时代潮》 (2005年 第二十二期)