3000亿 住房保障完善制度与加大投资并重

    “十一五”期间，我们在住房保障上最大的进步就是对保障房的地位和作用在认识上取得了统一。住房和城乡建设部有关负责人在2008年底曾表示，今后三年内即2009年、2010年和2011年要新增加200万套廉租房、400万套经济适用房，并完成100多万户林业、农垦和矿区的棚户区改造工程，平均每年要投3000亿元。展望即将到来的“十二五”，每年我们在保障性住房上的投入是否每年需要3000亿元？在加大住房保障投资力度的同时，如何对实践中发现的问题通过制度的完善加以解决？请看―― 
　  一线城市地方政府财政资金能力比较强，可以搞公共租赁房，而小城市多是吃饭财政，难以搞公共租赁房，不如发展有产权的经济适用房和限价房。
　　发展保障性住房的重点是在“十二五”期间，不管是法律法规的出台，还是资金投入政策的重视，包括住房保障计划的正式实施，都应该在‘十二五’期间得到落实。
　　在推进保障性住房建设中，地方政府最苦恼的就是资金不足。据了解，保障性住房的资金主要来源于提取公积金的增值收益和土地出让金收益的10%，这使得公共租赁住房的发展资金依赖于房地产市场，一旦房地产市场出现低迷，保障性住房就会出现资金短缺问题。　　
　　即将过去的5年，注定将在中国住房发展史上留下浓墨重彩的一笔。取消福利分房后，数年波澜不惊的房地产市场在进入“十一五”后开始风云变幻，疯狂飙升的房价牵动着亿万人的神经，没有任何一个行业的市场能够像房地产市场那样吸引着人们去关注它、谈论它。它所留给我们的历史印记无疑是高不可攀的房价，当然，在不堪重负的人们心中，这并非唯一的记忆。正是因为高房价所带来的巨大压力，在一定程度上促成了我国住房保障建设的快速发展。　　
　  2007，中国住房保障的转折点　　
　　回首“十一五”这5年，住房保障给人们的直接感觉就是住房保障资金投入力度在不断加大。这5年，可以说是资金投入力度不断加大的5年。
　　有报道说，截至2005年底，全国累计用于最低收入家庭住房保障的资金为47.4亿元，32.9万户最低收入家庭被纳入廉租住房保障范围。“十一五”的第二年，即2007年全国就安排廉租住房资金77亿元，超过历年累计安排资金的总和。
　　住房和城乡建设部政策研究中心房地产研究处处长文林峰研究员告诉记者，“十一五”这5年，中央财政投入主要是廉租房建设，包括租金补贴和实物建房，其数额每年都有大幅度的增长。她说：“1998年至2006年，中央投入廉租房的资金累计为70亿元，而2007年大幅度增加，一年就达到了80亿元，称得上是住房保障的转折点！”据文林峰介绍，2008年，全国对廉租房建设的投入达到了354亿元，增长了好几倍。2009年，全国对廉租房建设的实际投入达到了560亿元。她表示，虽然2008年与2009年的数字中包含了地方省市一级的廉租房财政投入，但是中央财政投入为主，各地投入比较少，中央财政主要是对中西部地区进行住房补贴，而东部地区主要靠省市地方政府财政自筹。文林峰研究员说：“至于经济适用房和限价房，因为主要是消费者自己购买，政府补贴没有一个完整统一的核算，所以保障房建设资金主要是廉租房的数据。”
　　回顾“十一五”，文林峰认为，我国的住房保障建设是在“十一五”中期即2007~2008年后开始加大力度的。“2007年调控政策出台，首次开始强化住房保障，这与2005年和2006年房价飞涨不无关系”，文林峰说到，“主管住房的政府部门认识到房产市场还是要分成商品房市场和保障房市场，政府该做的主要是加强住房保障，应该说，2007年的调控是一个比较正确的引导方向。”
　　其中，围绕住房保障，一系列重要文件和政策先后出台：
　　――2007年11月，建设部等九部委发布了新的《廉租住房保障办法》，明确将城市低收入住房困难家庭纳入廉租住房保障体系；财政部随后公布的《廉租住房保障资金管理办法》也提出将从8方面确保廉租住房保障资金。
　　――2008年政府工作报告勾勒出中国住房政策路线图，明确提出，抓紧建立住房保障体系，详细论述了住房保障的对象和保障途径，包括解决城市低收入群体住房难，靠廉租房和经济适用住房；帮助中等收入家庭解决住房难，是增加中低价位、中小套型普通商品住房。
　　――随后出台的《2009~2011年廉租住房保障规划》提出，争取用3年时间，基本解决747万户现有城市低收入住房困难家庭的住房问题。
　　可以说，在经历了此前的争论反复后，正是在“十一五”期间，有关各方对住房保障的地位和作用在认识上终于取得了统一。　　
　　住房保障在大城市不涉及产权在中小城市涉及产权　　
　　说起住房保障，就不得不提起我国住房保障究竟该以何种形式的保障为主的争论。围绕公共租赁房、经济适用房和限价房，专家学者曾莫衷一是，有人曾提出要大力发展经济适用房，有的则认为要以不涉及产权的廉租房为主。不过从实际情况看，各地经济适用房和限价房的推进速度普遍要快于公共租赁房建设。文林峰研究员分析了个中缘由，她说，经济适用房和限价房因为资金回收快，投资商较公共租赁房更有兴趣。她说：“公共租赁房要靠每月的租金收益收回成本，如果政府投入两亿元，盖1000套房子，投入的这两亿元资金可能就沉淀下来了，因为资金回收周期太长了；而如果建经济适用房，则可以收回4亿元，实现资金循环。”
　　对于在保障住房建设中，究竟应该大力发展经济适用房还是公共租赁房的问题，文林峰研究员提出了自己与众不同的观点，即房价比较高的一线城市应该发展公共租赁房，而房价不高的中小城市则应以经济适用房和限价房为主。
　　文林峰表示，一线城市地方政府财政资金能力比较强，可以搞公共租赁房，而小城市多是吃饭财政，难以搞公共租赁房，不如发展有产权的经济适用房和限价房。她说：“中小城市的土地供应没有那么紧张，外来人口也没有那么多，主要以常住人口为主，保障性住房与商品住房的差价也没有那么大，大多数人也能承受得起。现在这些城市的房价还不是很高，因此控制房价是必要的，对于广大工薪阶层来说，通过政府的支持，如贴息、降低贷款利率等政府补贴，大多数人能够自己解决住房问题，因此可以建设一些实体的实物性住房，如经济适用房和限价房。”文林峰认为，对于中小城市控制房价，现在出台的政策都是非常有效的，现有的政策已经足够了。而对于京沪等一线城市，即使出台更多的控制房价的政策，房价也很难下降，因为市场需求量大，即使房价出现有限的下降，哪怕再降20%，大众还是买不起，因此这些城市不能指望依靠市场解决问题，大部分人只能通过住房保障来解决，即通过公共租赁房解决住房保障问题。通过以公共租赁房为主，形成良性的循环机制。她说：“东京和纽约都是这样，大都市的租赁住房比例远远超过自有住房，如香港的公共租赁房占了50%。我们现在还在倾向于建设拥有产权的经济适用房和限价房，结果政府压力大，而且越建越没有地方，一旦卖出到了个人手中，就无法形成良性循环，所以一线城市相应地应该发展以供应公共租赁房为主的保障住房。”
　　文林峰特别强调，由于一线城市的房价很高，使得经济适用房和限价房存在巨大的寻租空间，一旦上市，所出现的巨大利益差肯定会造成新的不公。文林峰这一新颖观点的核心是，大城市应该通过公共租赁房来解决住房保障问题，中小城市应该通过经济适用房和限价房解决住房保障问题，即住房保障在大城市不涉及产权，在中小城市涉及产权。她说：“住房保障应该分类指导，因地制宜。”　　
　　保障性住房建设迫切需要配套政策
　　对于“十一五”保障性住房的进展情况，文林峰研究员认为，就总体而言，“十一五”各项住房保障制度还处于不断完善的过程中，她说：“我们发展保障性住房的重点是在‘十二五’期间，不管是法律法规的出台，还是资金投入政策的重视，包括住房保障计划的正式实施，都应该在‘十二五’期间得到落实。”
　　在推进保障性住房建设中，地方政府最苦恼的就是资金不足。据了解，保障性住房的资金主要来源于提取公积金的增值收益和土地出让金收益的10%，这使得公共租赁住房的发展资金依赖于房地产市场，一旦房地产市场出现低迷，保障性住房就会出现资金短缺问题。文林峰说：“保障性住房建设缺乏长期稳定的公共财政资金支持渠道，与每年地方政府的土地出让收益挂钩，结果变数太大。”
　　对于如何吸引更多的社会资本投入保障性住房建设，文林峰有着自己的见解。她说：“我们与大的央企有过接触，他们也想做些长期投资，但地方政府从政策上没有配套支持，如没有政策性贷款，而开发贷款都是两年期的，没有长期贷款。公共租赁房如果90%的租金能够收回，那么30年可能收回成本；如果租金收缴率只有30%的话，那可能就收不回成本，而这个风险是开发企业来承担的。政府应该给与财政补贴，或者是设立专门的账号，政府进行监管。目前我们没有鼓励社会资金投入保障房建设的机制，而保障房的建设资金、后期的物业管理、维修养护都需要大量的资金，政府必须对此有所考虑。现在，我们在这方面还没有设计出一整套的体系。”文林峰认为，我们要明确地方财政拿出一定比例的资金建设保障房；通过优惠政策鼓励社会资金进入保障房建设，如二、三十年的长期无息或低息开发贷款，不管是贷给政府运营的主体，还是贷给社会投资主体，鼓励他们进行保障性住房建设，而现在还没有相应的配套政策。
　　同时，文林峰透露，保障性住房建设的资金并不是根本问题，资金可以通过引入社会资本加以解决，而最难的是拆迁。她说：“关键是拆不动，土地供应释放不出来。因此，未完成规定的任务也很正常，我们既要考虑公共租赁房，也要在拆迁中统筹考虑社会和谐。”
　　文林峰表示，在宏观调控中，我们一方面要做“加法”，另一方面也要做好“减法”。现在我们是“减法”欠缺。国外住房保障都是一个体系，金融、税收都是统筹考虑的，而我们的政策则是零散的，没有成为一个系统。她毫不讳言地说：“我一直都反对公积金贷款利率上调，应加大其与商业银行贷款利率的差距，让公积金真正惠及广大缴存人。同时，政府应考虑住房贷款的贴息问题，例如，2004年按照3.7%的利率向银行贷款30万元，月还款为1250元；而现在如果贷款30万元，月还款已增加到3700元。如此大的差别，对贷款人的影响大不相同。而现在，差别化的房贷政策还难以见到，结果是越来越多的中低收入家庭买不起商品房。”
　　对于近期一些城市实行的限购令，
　　文林峰研究员也谈了自己的看法。“明确住宅不是投资品，也是我们的一个调控方向，因此限购令是很有作用的”，她进一步道，“中国地少人多，早在2004年至2005年时，我们当时研究国际大城市的房价问题时就认为，中国如果不采取措施限制购房人群的话，肯定控制不住房价。”文林峰说，在长远好的调控机制不健全的情况下，我们可能只能用半行政的手段限制购房的
　　群体。这并非中国所独有，例如，澳大利亚对外国人购房就有限制性规定，外国公司根据人数在规定购买套数以外，只能租房，以保护本国人的利益。她表示，现在我们的限购还没有实现全国联网，各地只是限定在本地买一套房子，应该不论何地只能买一套房子。否则，限购令虽然可以加大炒房客的投资成本，但他们仍然可以在北京、上海、深圳分别购买一套住房，将房产视为一个投资渠道。
　　对于房产税，文林峰表示，大家都认为这是一个好的政策。但她话锋一转道：“我们的房产权、不动产税起步阶段的基础工作做的并不充分，没有评估体系，在没有充分掌握房源的情况下，一旦房产税出台，就是不公平的。”她认为，税收应该是一个长期稳定的税种，西方国家的不动产税都有固定的使用渠道，完全投入社区和公共服务建设，而我们的整个税收制度还没有完全设计好。
　　最后，文林峰研究员说：“我们保障住房的基础性政策设计比较欠缺，缺少基础数字，没有一个长期的住房发展保障规划。而日本则是每5年做一个住房发展规划，每5年做一个住房调查，根据住房调查结果公布下一个5年计划。更为重要的是，在我们制定住房保障发展计划时，一定要考虑有无庞大的系统和资金支撑。总之，就保障住房的制度建设而言，我们要做的事情很多。住房保障条例至今未出，我想明年应该能出来。同时，通过各地在‘十一五’期间的不断探索，‘十二五’应该可以形成一些符合地方特色的住房保障模式。”
　　链接? 巴曙松：保障房建设可对冲房地产调控的影响
　　国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松30日说，房地产调控会对宏观经济周期产生深刻影响，而加快保障房建设可以作为对冲房地产调控影响宏观经济的一个重要手段。
　　聂梅生:保障性住房资金可能出现青黄不接
　　既要让中国楼市调控效果符合老百姓对房价的预期，又要确保不影响经济的平稳运行，完善保障性住房建设显然是不可或缺的部分。
　　不过，眼下的事实是，2009年保障性住房只完成三成，有六成欠账，而2010年政府建设保障性住房量还在增多。“保障性住房资金极可能出现青黄不接的局面。”全国工商联房地产商会会长聂梅生日前坦言。
　　 面对资金难题，全国人大财经委副主任委员贺铿建议，政府应该建立稳定的财源，将地方的土地出让金全部收缴中央，各地都应该开征房产税，将土地出让金和房产税中的相当一部分，用来根据财力尽可能地多建廉租房。但中国国际经济交流中心研究部博士黄志龙指出，中央财政在保障性住房上投入资金的同时，地方政府也要配套剩余大部分资金，这是保障性住房建设不力的根源。目前中央和地方的财政收入基本上是1?1，如果再将纳入地方财政的土地出让金收缴中央，地方政府将更加没有积极性。
　　石秀诗：保障性住房项目规划不够严谨
　　在日前召开的十一届全国人大常委会第十七次会议上，全国人大财政经济委员会主任委员石秀诗表示，“今年各地的保障性住房建设与去年相比有了明显进步，但仍存在不少困难和问题，有些去年存在的问题至今没有完全解决。”
　　这些问题突出表现在，保障性住房项目规划不够严谨、责任不到位。有些地方制定的保障性住房建设规划，对居民保障需求缺乏准确的调查统计，简单地根据中央补助资金数额编制建设规划，造成规划和实际需求不一致；有些地方制定的规划只有建设总规模和资金总需求，对各级政府承担的资金数额和比例等没有明确要求，导致规划难以有效实施；有的项目因水、电、路等基础设施建设不配套，使居民迟迟不能入住；个别地方将保障性住房建在城市郊区，缺少教育、医疗、交通等设施，给居民的工作、生活、出行带来不便。本报记者 王晓涛