信访、接访、下访制度的政治功能及其与政治体制的关联

　　一、信访制度的政治功能与局限——并非最好但不能没有的制度安排

　　中国共产党是中国政治体制中的领导核心。在中国，谈到社会治理，不可能离开政党。上至中央层级，下至城市与农村社区，党组织对维系社会发展与稳定起到了关键性作用，大致上属于“政党治理”①。在这一体制下，信访制度绝不单是一般社会治理的举措，而具有一定的政治功能。所谓信访，按照国务院制定的《信访条例》的界定，可以理解为：“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”②

　　信访制度在中国已有多年历史，从一开始就被定位于政治意义——联系群众的方式。与信访相伴而生的，往往是上访行为。一般说来，上访者往往是从写信表达意见开始，因信访之后问题仍然没有解决，或是解决的结果不符合自己的要求，于是 便走上了上访之路。上访者中既有经常上访的个体上访者，还有集体上访者。某些群体性事件，往往由上访引发。根据南方某省的统计数据，该地51%的群体性事 件来源于上访。对于信访制度，学术界褒贬不一。笔者以为，这是中国特定历史条件下的必然产物，有其历史合理性和特定的政治功能。

　　其一，是中国现行体制框架内的利益表达渠道之一。这里所说的表达，并非指一般地“说出”自己的意见、建议即可，而是借用这样的概念：“表达功能是指向权力的流 动”④，“表达不仅仅意味着信息的传输。如果问题仅仅是让当局了解民情，那么可以通过制度化的民意调查来解决这个问题”⑤。换句话说，表达是要把诉求传输 到权力机构中去。在一个表达、沟通渠道相对充足的社会，制度化的表达、沟通如果能够满足人们的需要，类似的以写信、走访等形式向有关部门表达诉求的事情虽然也会发生，但远不足以成为严重的社会问题。在中国现有制度框架内，一般群众的利益表达渠道不能说完全没有，但并不充足。人们表达利益诉求无非是要影响某 些具体政策的制定与实施，然而，各级决策的民主化程度，除人大的某些法律制定能够让广大群众参与外，多数决策还远未达到公开透明、允许各方利益相关者参与的程度。在这一背景下，群众的信访、上访，其诉求反而可以传递到权力机构(尽管未必能够解决问题)。于是，对于很多手中没有任何权力、没有任何社会关系可 以影响政府有关部门的群众来说，信访上访——特别是越级上访，就成为利益表达的渠道。

　　其二，是公民维护权利的必要管道，是司法之外的救济制度。公民的基本权利是国家宪法赋予的，但在某些具体问题上，侵犯公民权利的事情也时有发生。在信访上访中，反映的问题大多是民生问题，如土地征用、房屋拆迁、企业改制、环境保护等等。笔者曾亲眼见到若干集体上访事件，也无非是要求获得某种经济利益或某种社会身份，还有部分是控告本地区本单位腐败现象的。 笼统地来讲，大多数属于“维权”。当然，有些问题究竟是否构成侵权，在现有法律政策框架下也很难清楚地界定，因此，公权力与群众之间也会发生争议。根据依法治国、依法执政的精神，这种争议本应由司法来判定、裁决。但是，恰恰由于中国的体制性特点，司法部门被部分群众认为与政府同样都是“官方”机构，对司法 判决的公正性有所怀疑，这甚至成为信访的一个重要原因。而信访上访均可越级，上级组织超越本地区本部门的利益限制，成为群众心目中的“第三方”，所以群众 宁可舍近求远，求助于上级的帮助。这固然是司法体制不健全的表现，但也是一种救济渠道。

　　其三，是政治参与的渠道和社会情绪的发泄管道。任 何社会都有各种各样的情绪需要梳理、化解，给予一定的发泄渠道。在西方国家，由于媒体的相对独立性，以及社会上有大量的民间团体，均可在一定范围内加以引导、梳理。如果在制度范围内影响力不足时，法律范围内的游行示威亦成为发泄情绪的管道。中国社会层面的参与管道和发泄管道相对较窄，信访也成为政治参与的 渠道。针对这种情况，信访系统已经普遍建立了人民建议征集制度，国家信访局每年受理的群众来信中，建议类来信呈逐年增多的态势。至于社会不满情绪的发泄，那是由于多种原因造成的，背后往往有深层次的社会矛盾。信访制度虽然不能解决这些矛盾，但提供了发泄渠道，如果没有信访、上访，群众的不满情绪更易转变为 极端行为。

　　其四，是了解社会矛盾、做好群众工作的手段。信访、上访反映的主要问题，往往与社会变革中存在的问题紧密相联。在上个世纪五十年代，进行社会主义改造后产生了一些遗留问题，导致当时信访总量在较短时间内急剧上升。十一届三中全会前后调整社会关系，平反冤假错案，又出现大量信访上 访。改革开放以后，每当改革深入到哪一领域，而该领域体制或制度还没有健全，执行政策不规范，就易于引发一系列问题，比如国企改制，复转军人安置，甚至大规模城市建设带来的土地征用等等，都会带来信访上访数量上的激增。信访反映的问题不一定全面，真实度也有待于相关部门的调查，但至少反映出当下社会矛盾主 要集中在哪些方面，对促进改革、解决社会矛盾有一定益处。对于这些问题处理得当，就会缓解社会矛盾，促进党群关系和干群关系。

　　但是，任何制度的功能都不是无限的，信访制度也有其局限性。首先，信访制度的最大局限性在于，它可以反映问题，可以表达、沟通，但真正解决问题还需回归各地党政机构。而信访上访的当事人本身就因对当地有关部门有关机构的处理不满才上访，所以作为矛盾双方的当事人，彼此的诚意与信任都是值得考量的。其次，当前社会矛 盾复杂化，社会分化严重是得到公认的事实，多元利益群体博弈也是社会的常态，而党风廉政问题又致使公权力本身在协调多元利益时公信力下降。这些因素复杂地交织在一起，单凭信访制度本身的效力不足以应对复杂的局面。第三，在实施信访制度时，各地对上访人员处理方式各有不同，成本较高。特别是把信访上访的数量 当作考核干部的指标之一，也常常引起争议，使得信访制度的存续成为社会关注的问题。第四，有时群众反映的问题并不全面，而越级上访后上级的批示有时也会带有倾向性，又易于引起基层干部的不满。

　　概括地说，信访制度并不是最好的表达群众利益诉求的方式，但在中国现实条件下，又是必要的制度设计。也正因为其局限性，又出现了接访、下访制度。

　　二、接访、下访制度——治理重心下移

　　2009 年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《关于领导干部定期接待群众来访的意见》、《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》、《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》等三个文件。这些文件综合起来看，贯穿其中的精神就是把社会治理重心放在基层。文件规定各级领导干部要定期接访下访，排查化解矛 盾纠纷。中央和国家机关各部门的干部下访工作，统一组织每年至少一次，分散组织根据本部门实际情况自行安排。市(地、州、盟)党委和政府领导干部，一般每 季度安排一天时间接待群众来访。县(市、区、旗)党委书记、县(市、区、旗)长一般每月安排一天时间接待群众来访，县(市、区、旗)党委和政府班子成员、 市县两级的部门领导干部都要定期接待群众来访。接访的主要方式方法有：公示、接访、包案、落实。干部下访可根据实际情况，综合运用督促检查，带案督办，座谈走访，驻点指导，调查研究等方式。对于如何化解基层群众矛盾，也作了一系列规定。这些规定都是总结了近年来基层的实践经验，有许多操作层面的创新。

　　接访、下访和化解基层矛盾纠纷的制度，有几个明显特点和作用：

　　一是表明社会治理模式开始发生变化。计划经济时期，社会治理主体单一，即执政党和政府。又由于当时党政不分，基本上是党起到核心作用。治理方式基本上是自上而下的统制、管理为主，权力运行向度单一。改革开放以来，特别是市场经济的发展，促使社会运行机制发生重大变化，政府的职能开始转变，执政党行使权力的范 围、途径和方式也在客观上受到一些制约。不同社会利益群体之间，公民个体之间，以及二者与公权力之间，各种矛盾纠纷大大多于以往，传统的信访、上访不足以承载日益增加的各种社会诉求。这说明，社会治理的主体单靠执政党和政府并不能完全适应当下社会需求。事实上，自下而上的社会治理一直在缓慢但没有停顿地冲 击着传统的管理模式，化解各种矛盾的制度重心下移是必然趋势。只有把工作重心下移，同时允许社会参与到治理过程中来，才能真正使接访、下访制度发挥最大效力。事实上，这些年来已经开始发挥行业协会、专业部门、社团组织等社会力量化解矛盾纠纷的作用，建立了多元纠纷解决机制，比如，人民调解协议。最高人民法 院在2009年向全国人大的工作报告中指出，各级法院经调解结案的民事案件3167107件，占全部民事案件的58.86%。再如，从社会管理的视角来 看，群众自治也有一定作用。

　　二是体现了党的群众工作方式的创新。中国共产党有着密切联系群众的优良传统，比如，在党的各项工作中实行“从 群众中来，到群众中去”的群众路线;深入基层调研;了解、关心群众疾苦，与群众“三同”(同吃、同住、同劳动)，等等。但是，在新的形势下，党的群众路线 以何种形式体现出来 如何才叫深入群众 大量的信访上访，各地不断发生的群体性事件，一再说明：党政机关的领导和工作人员需要深入群众，主动走下去，到基层去，到民间去，了解基层实际，把矛盾化解在基层。某些地方开展领导集中接访活动时，群众排队如长龙一般，这一现象本身就值得深思，至少反映出群众平时缺 少和领导沟通的机会与渠道。尽管已经是高科技时代了，信息的传递可以有多种方式，但以接访、下访的方式面对面联系群众、深入基层依然有不可替代的作用：可以促进党群关系，可以增进干部与群众的感情，可以促进调查研究工作，可以了解党和政府的政策是否切合实际，等等。

　　三是有利于提高党的执政 能力，改进党的领导方式和执政方式。化解社会矛盾的能力是党的执政能力的重要内容，如何化解则是领导方式和执政方式的具体体现。面对处于矛盾多发期的转型社会，传统的领导方式虽然在某些范围内依旧管用，但在大量属于群众利益协调方面的矛盾面前，特别是涉及到公权力自身和民众矛盾的时候，单纯以行政权力为主 的方式显然不能使人心服，单方面压制的方式一旦被披露则会带来更大的社会波动。在这样的时代，党的领导方式执政方式本身也在变革、过渡过程中。一方面，人格化的领导方式依然有特殊作用，特别是体制赋予了各级党政“一把手”一定的权力，主要领导者出面协调各部门解决问题具有立竿见影的效果，是不能没有的方式。另一方面，归根结底，还要依靠制度化法制化的领导方式解决问题。而接访、下访制度，是上述两个方面领导方式的集中体现，是党在社会领域发挥政治影响的 渠道。

　　当然，接访、下访也并非新的历史条件下解决问题、联系群众的惟一形式，也很难说是最好形式，但如同信访一样，至少是现行体制下解决很多难题、积案以及联系群众的不可缺少的重要措施。

　　三、信访、接访、下访制度与政治体制的发展

　　信访、接访与下访制度，可以在一定程度上解决社会矛盾。但是，从长远来说，还需要进一步发展社会主义民主政治与法制建设，进一步完善相关的政治制度，才能使中国社会长治久安。

　　从根本上讲，解决当下引起民众不满的社会问题，公正调节社会利益关系，并从体制和制度上遏制滥用权力行为，搞好廉政建设，才能从根源上减少信访上访总量，才能使接访、下访成为常态的联系群众方式，而不是像现在这样以集中解决案子为重点。除此之外，还需要从政治体制上有所创新，把信访、接访、上访置于政治体制 的整体框架内思考，以取得较为理想的成效。

　　第一，建立有效的社会对话协商机制，使信访、接访、上访成为对话协商的有机组成部分。社会越是 多元，利益关系、社会情绪越是复杂，越需要对话协商。特别是在长期执政条件下，群众对党和政府的心理认同度并不完全是靠经济增长来维系的，还有多方面的因素可以导致群众心理认同度变化。因此，建立社会对话协商机制对于维系社会稳定与发展来说有百利而无一害。对话协商的主体可以是执政党和民众，也可以是政府 和与民众，还可以是各方代表。对话协商机制可以由多种渠道构成，可以蕴含在决策过程中，也可以融入接访、下访制度中。三个文件规定的领导干部在下访中包案督办，座谈走访，调查研究等措施，其实也是和相关群众对话的过程，与各方协商的过程。比如，某市委书记接访时，群众中有人曾几次上访，始终不满意政府的处 理。但当他亲耳听到市委书记解释自己的要求确实不符合政策时，终于表示信服，不再上访。这里一方面反映出中国老百姓的特点，对于上级权威比较信赖，但另一方面反映出制度化的接访、下访还是能够在一定程度上起到沟通、交流和解疑释惑作用的。如果把接访、下访落在实处，就会成为社会对话协商的一种新的载体。当 然，我们需要的是广泛的社会对话协商机制，还可以在多个领域开辟新的对话协商机制。

　　第二，推动法制建设，把接访、下访制度与依法执政、依 法行政相结合。现在所推行的接访、下访制度，实质上还是通过权威部门、主要领导的个人权威来整合资源，解决问题。这固然是中国的体制所决定的，也是不可缺少的，但从长远来说，仍需通过法制建设来解决问题。当然，无论接访还是下访，中央文件都强调严格依法按政策办事，决不能为求得一时一事的解决而突破法律法 规和政策规定，引起新的攀比和问题。对于化解基层矛盾，中央强调要引导群众通过行政复议、司法诉讼、仲裁等渠道化解矛盾纠纷，综合运用人民调解、行政调解和司法调解的方式，及时协调不同群体间的利益关系。这说明，党和政府对于依法执政、依法行政有清醒认识。但仍有几个问题需要注意：一是领导者“包案”等方 式，现在可以适用，但从法制精神来讲，还是需要各有关部门、有关方面按照职能权限，以法律为准绳来解决。二是以公正、廉洁、效率为目标，提高司法队伍在社会上的公信力。现在有些群众只要对司法判决不满意，就怀疑其中有没有“关系”、“人情”作祟，甚至怀疑司法腐败，于是不断上访。这种怀疑有的确有其事，有 的并非准确，但折射出在党风廉政存在问题的大背景下，司法队伍的公信力也需要重新打造。否则，即使司法判决正确，当事人也依然不服，并且由于司法机构与具体的当事人存在着事实上的“强”与“弱”的不对称关系，社会舆论则往往倒向当事人一边。三是特别需要对各级党组织、政府部门进行现代民主与法制教育。在信访、上访的案例中，有的并不是多么复杂的问题，但是，相关部门有的却不断推诿，有的不按照法律程序办事，导致群众不满，一再上访。这里既有缺少向群众负责 精神的缘故，也有缺少法制观念，对公民的权利重视不够的缘故。现在社会层面的变化很大，连续多年的全民普法教育，在群众中收到了良好的效果。特别是在城市公民中，法制意识的确提高了。但是，恰恰在各级党组织和政府部门中，其依法执政、依法行政的意识反而滞后于社会的进步，具体表现之一就是领导方式执政方式 没有转变，导致“民告官”案例一再发生。据最高人民法院的统计数据，1989年至2008年，中国各级人民法院共受理各类一审行政案件1405085件， 审结1401532件，结案率为99.7%。尤其最近几年，一些地方“民告官”案例激增。虽然“民告官”中也有大量案例是“民”的诉求并不合理，但是，这 类案例的增加说明，执政党和政府需要学会以法制的方式与群众打交道。

　　第三，推动民主政治的发展，建构多种联系群众渠道。从以上级权威作为 解决问题的主要方式，到以常态化的法制途径解决问题，有一个转变过程。在这一过程中，发展民主，在民主的基础上实施法治，是必经之路。这里提倡的是：一是接访下访工作方式民主化。这一问题已经引起重视。从2008年各地实行的大接访活动来看，很多地方和部门开展重信重访专项治理，对疑难复杂信访问题，采取 “公开听证会商”、“信访民主评议”、“邀请群众参与”等方式，提高处理问题的透明度和公信力，使一批积案和疑难案例得以解决或息访息诉。二是提高公权力运作的公开、透明程度。上述接访下访工作方式中的民主，还是“事后”的民主。从预防问题的发生来说，还要有进一步的制度层面的改革。在事关群众利益的决策和执行政策过程中，需要全过程公开，真正听取各方利益攸关者的意见，防止少数人控制话语权，防止“民意”失真，保证决策公正。三是充分发挥人大代表和党代 表的作用，以人大代表和党代表联系群众、表达民意的方式，反映群众诉求，监督有关机构。人大代表、党代表有其特定的反映问题的通道，比之群众单个个体上访信访更有效力，同时也增加了社会对话协商的平台与机会。民主虽然也不能杜绝信访、上访事件，但至少可以使问题暴露在阳光之下，可以减少事件发生的概率。

　　注释：

　　①参见[意]G·萨托利：《政党与政党体制》，商务印书馆2006年版，第42页。原文“政党治理”是指治理的功能实际上被获胜的政党或政党联盟所掌握或垄断。

　　②中华人民共和国国务院《信访条例》，2005年1月5日国务院第76次常务会议通过。

　　③《建国以来毛泽东文稿》第二册，中央文献出版社1988年版，第310页。

　　④⑤[意]G·萨托利：《政党和政党体制》，商务印书馆2006年版，第85页;第85～86页。