严守信访制度的法治底线

　　从法律角度正确认识和准确定位信访制度的功能

　　谈到信访制度的功能，无非两个方面。一方面，信访制度是党和政府联系广大人民群众的纽带和桥梁。这种纽带和桥梁作用，体现为三个方面：其一，人民群众通过信访渠道，反映涉及其切身利益的一些问题，希望党和政府帮助他们解决一些困难，信访制度成为实现“下情上达”的途径;其二，党和政府通过信访途径特别是通过对较长一段时间、较大范围内人民群众上访中的热点、难点问题的分析研究，了解基层情况和社会情况，了解党和国家政策在基层执行的情况和效果;其三，人民群众通过信访方式对各级党组织和国家机关及其工作人员的工作进行批评，对其中的违纪、违法犯罪活动进行检举揭发，成为人民群众监督政府，有序参与政治的渠道。另一方面，信访制度是人民群众提出其具体诉求，寻求救济的渠道，也是党和政府借由信访方式，督促有关职能部门回应人民群众的诉求、解决具体问题，进而维护人民群众合法权益的重要途径和方法。实践也证明，通过信访方式可以使一些问题特别是一些“老大难”的问题得以解决，有效地维护了人民群众的合法权益。

　　从上述对信访制度的职能定位的分析，可以看出，就回应人民群众的具体诉求、解决人民群众的一些具体问题而言，信访制度作为一种制度的功能，有三个鲜明的特征：其一，信访制度从一定意义上说，是“体制之内，制度之外”的一种制度，是一种“制度外的制度”。根据我国现行的制度设计，我们已经有一整套成体系地回应人民群众具体诉求和解决人民群众的一些具体问题的制度，包括类似行政许可、行政复议、行政诉讼等制度。从制度学角度看，这些制度从理论上说是封闭的，但是，哪怕再封闭的制度在其运行过程中也会有疏漏，当出现现有制度运行过程无法解决的问题时，人们就会寻求这些现有制度之外的途径来解决问题，信访制度恰恰就是这种现有制度之外的制度。信访制度虽然在“制度之外”，却仍然属于“体制之内”。人们寻求这种“体制之内”的途径解决问题，总比寻求“体制之外”的方法(如街头暴力、私力救济等)解决问题要有序得多，也更具建设性。其二，通过信访途径提出的诉求和寻求解决的问题，通常都是正常运行的制度无法解决或者正常的制度运行不正常导致无法解决，转而寻求信访途径，因此从制度设计和价值判断的角度，应当把这种信访制度认知为“非正常”的一种制度，它不应当作为解决问题常态的、制度化的、经常性的、正常的途径和方法。它应当是超常规的，也是不经常使用的。其三，就解决某一具体问题(个案)而言，信访制度更是一种监督制度，而不是具体和直接处理问题的制度，在这种制度运行过程中，信访机关不是一种处理问题的机关，而是督促有关职能部门处理问题的机关。从这个意义上说，信访制度更是一种督查制度、监督制度。

　　信访制度的“三大困境”

　　由于信访制度在运行中严重偏离其应有的功能定位，使信访制度在发挥出一定正面效应的同时，也深陷困境。撮其要者有三。

　　其一，政策层面、宏观上鼓励信访与具体工作中、微观层面遏制信访之间形成尖锐的矛盾。一方面，无论根据宪法还是信访条例的规定，抑或是从我们执政党的政策宣示看，我们允许甚至鼓励人民群众用信访的方式来表达诉求、寻求问题的解决。另一方面，在具体的社会管理实践中，我们又通过对各级党组织和政府特别是党的基层组织和基层政府设定考核指标包括信访指标甚至采取“一票否决”的方法，使得基层党组织和政府谈“访”色变特别是对群体访和越级访。同时，出于对自身形象的考虑，基层党组织和政府一般来说对上访尤其是群体访和越级访防范严密，甚至不惜代价“围追堵截”。其结果是给群众一个致命的错觉，那就是：“上头是让上访的，是下头不让上访”。不仅人为地制造了党的基层组织和基层政府与人民群众之间的矛盾，也不当地提高了群众对信访制度的期望值，错把信访制度当作“万应灵丹”，放着正常途径不走，一股脑儿选择信访，甚至出现信“访”不信“法”的情况。

　　其二，处理群体访和越级访过程中普遍实行的“谁家的孩子谁抱回去”原则，导致信访事件的处理陷入恶性循环。一般来说，闹到要越级访和群体访的事件，通常都不简单，很多的时候是经过基层组织三番五次处理过的，有不少是已经司法机关依照法定程序作过生效裁判的，这种情况下，按“谁家孩子谁抱回去”的原则，要把这些越级访或群体访的群众“抱”回去通常并不容易，往往不答应上访群众一些要求是抱不回去的，基层党组织和政府往往陷入两难：答应上访群众的要求吧?这些要求于法律或政策规定很可能无依据，就算答应了，抱回去之后也难以兑现;不答应吧?明摆着无法把这些群众“抱”回去。抱回去之后的麻烦则更多：一些本来已经行政和司法程序处理，并已发生法律效力的个案，为了“抱回去”的需要不得不重新拿出来“协调”，其后果是一方面法律的权威丧失殆尽，另一方面矛盾和纠纷迟迟得不到最终处理，当事人的权利义务始终处于不确定状态，反过来影响社会安定稳定，或者产生新的矛盾造成恶性循环。更何况，各级党组织和政府为了这个“抱回去”的原则，还支付了巨额的行政成本。

　　其三，“稳定压倒一切”的目标与转型期社会矛盾尖锐化引起的信访多发之间的矛盾日渐尖锐。发展是第一要务、稳定是第一责任的观念深入人心。但我国社会正处于转型期，各种利益关系都处于变化当中，社会矛盾呈多发趋势，诱发群体性上访和越级上访的因素很多，群体访和越级访的情况频发某种程度上有其必然性，与“稳定压倒一切”的目标和维稳的各项指标的要求形成尖锐的矛盾，而且这一矛盾在短时间内恐难以找到更有效的解决办法，对我们处理信访问题也提出了严峻的挑战。

　　导致这些困局的原因是多方面的，也是多元和复杂的。从根本上说，在于我们在建立和运行信访制度的过程中，忽略了这个制度运行的重要原则，就是作为一种矛盾纠纷解决的途径和方法，应当牢牢地把握一个基本底线，那就是法治，因而脱困之路，也只能从法治中去寻找。

　　法治：信访制度的“脱困”之路

　　从法治的角度去审视信访制度及其运行中存在的问题及原因，借助法治的方法去研究信访制度在矛盾纠纷处理中的作用以及发挥作用的机理，用法治的理念去思考和认识信访制度运行及其完善的路径，对于在新形势和条件下做好信访工作，以及面对新形势的要求完善信访制度及其运行机制，具有十分重要的意义。

　　一是让信访制度回归其应有的功能定位。根据宪法和信访条例的规定，理清信访制度的功能以及作为信访制度中重要环节的信访机关的职能定位，让信访制度回归其法定的功能定位，即沟通党和政府与人民群众的纽带和桥梁，协调监督有关职能部门依法处理人民群众的合理诉求、切实维护人民群众的合法权益。把附着在信访制度上的也是信访制度难以承受的包罗万象的职能从信访制度中剥离出去，让信访制度“轻装上阵”、高效运行，发挥其应有的职能作用。

　　二是抓住解开信访“死结”的两个抓手，突破围困信访制度的关键性难题，为信访制度走出恶性循环找到突破口。一方面，着力加强基层工作，强化基层解决问题的能力，创造条件把问题解决在基层，以切实维护人民群众的合法权益，把“关口”前移，对那些应当解决而未予解决造成上访的情况，应当严厉追究基层责任单位的责任，而不是把责任追究的环节后移到上访问题处理不力的“节点”上。另一方面对那些已穷尽法定救济途径，确无正当理由而又缠访不休的个案，应当有有效的应对办法。

　　三是着力开拓人民群众权利救济的法律渠道。“有疏有堵，疏堵结合，以疏为主”，治水如此，治国亦然。在信访问题上也是如此。当我们不主张、不支持更不鼓励经常地、大规模地使用制度之外的“非常”方法去寻求权利救济的同时，我们必须有效地开放制度之内的权利救济渠道，让所有的权利救济诉求都有便捷的、合法的救济途径和方法，当“正道”畅通的时候，走“旁门”的人自然就少了。根据这一原则，大规模地拓展行政复议和行政诉讼的收案范围，加快公益诉讼制度建设，甚至研究增加三大诉讼的审次，都不失为可以考虑的思路。一些地方以发展和维稳为由，通过不当干预司法活动，不让被拆迁对象提起诉讼，结果引发大量大规模群体访和越级访，应当成为我们的反面教材。

　　四是彻底转变观念，理性认识信访制度以及由此而来的各种信访现象，为依法处理信访问题创造良好的思想文化条件。一方面要充分认识到社会转型期社会矛盾多发是一种客观必然的现象，是一个客观必然的过程，因而导致信访包括群体访和越级访多发也是一种正常的社会现象，是社会成长过程难以避免的阵痛。另一方面，在充分认识到对矛盾纠纷的解决而言，信访制度和信访途径尽管重要和不可或缺，但毕竟只是一种虽属体制内，却也是制度之外的一种制度，作为一种解决矛盾纠纷的途径和方法，它永远只是一种补充的救济性质的方法，而不是解决矛盾纠纷的主渠道，大量的矛盾和纠纷仍然只能靠制度内的渠道去解决。最为重要的是，在认识、研究、设计和运行信访制度的过程中，必须牢固树立法治观念，强化依法办事意识，在运用信访制度的方法和途径来解决矛盾和纠纷时，务必恪守依法办事的基本原则和要求，牢牢地守住法治的底线。决不可以以维稳为借口，或者为了一时的“稳定”而牺牲法治原则。通过牺牲法治换来一时稳定，最终不仅牺牲了法治，连稳定也会失去。