成都户改提出居民自由迁徙 欲打破城乡身份差别

　　自由迁徙的成都试验

　　作者 吴红缨

　　中国户籍改革渐入深水。

　　继重庆在今年7月开始户籍探索之路，另一个统筹城乡综改区成都，也颁布《关于全域成都统一城乡户籍实现居民自由迁徙的意见》。

　　成都要户改首次提出自由迁徙的概念，明确要破除城乡居民身份差异，允许城乡居民自由迁徙，同时，进城农民保留相应土地权益。

　　成都市统筹委将这个改革解读为，还户籍人口管理本来面目，而非身份限制。成都市统筹委社会处处长刘礼说，2012年，成都将基本实现自由迁徙。他构画的图景是，“两个人走在大街上，不问出处。”

　　刘礼对本报记者透露，户改涉及的8个部门，已制定完成相关的配套文件，即将在本月中旬，交市委、市政府集中审议。

　　不过，建立于二元经济之上的户籍制度，仍有各项与之密切相依的各项制度，它们在成都自由迁徙道路，仍竖着樊篱。

　　成都社科院副院长、市政府统筹城乡产权改革专家组成员陈家泽对此表示，成都不会采取激进的方式来推进，作为统筹城乡综改区，更强调先行先试，以找到平衡当前和远期利益的体制机制。

　　自由迁徙

　　成都户改方案对城乡居民双向落户，没有设定过高的门槛。

　　刘礼透露，目前城乡居民基本的落户条件，就是拥有合法固定居所。例如，农村居民进城，在城市有自由产权住房，直系亲属住房，公租房或廉租房，租住私人房屋，任一情形就可落户。反之，城市居民亦然。

　　根据成都的规划，在2012年底前，成都将建立以身份证号码为标识，集居住、婚育、就业、纳税、信用、社保等信息于一体的公民信息管理系统。

　　“这时，户籍记载的仅是住址等基本信息，没有身份差别。”刘礼说。

　　实现这种改革设计的路径，是“以城乡公共服务均等化，作为支撑，破除差异，力足于均等化，促进实现自由迁徙。”

　　刘礼表示，成都敢于推出这项改革，是因为成都城乡公共服务均等化已具备良好基础。

　　成都从2003年起推行城乡统筹，历时七年，在城乡住房、社会保险、就业、医疗、教育等等方面，不断拉平差距。

　　据统计，2004年，成都城乡人均包括在教育、卫生和社保等方面的公共服务投入的差距是1542.8元。而2009年，成都城乡人均公共服务投入的差距已经缩小到136元。成都市政府表示，今后财政支出的六成左右将投向农村。

　　户籍改革启动后，城乡的各项公共服务将进一步缩小距离。

　　刘礼介绍，2008年，全市已完成所有乡镇卫生院标准化建设，基本实现一般就医镇村就可得到解决，医疗保险也实现城乡全覆盖。

　　在社保方面，从户改意见颁布第二天，成都就停办了“非城镇就业人员养老保险”，将其并入城镇职工养老保障。以后，面向成都居民的社保只有“城乡居民社会养老保险”与“城镇职工社会养老保险”。

　　这两个保险品种，将分有不同档次的缴纳标准。刘礼说，会进一步加强险种之间的衔接和相互转化，并促进其并轨。两个险种都较原来的非城镇就业人员标准更高，财政是要拿真金白银的，另它们在统筹层面，一个是省级统筹，一个是市级统筹，因而全市的迁徙，对各区县财政没有什么压力。

　　教育资源如何均等，在成都推出户改方案后，就受到热议，有人担心，允许自由迁徙使几个拥有优质教育的区域人满为患。优质教育资源分配不均是个事实，成都户改的设想是，不能因为现状不均而人为限制人的居住和迁徙。

　　成都市统筹委社会处处长刘礼向本报记者透露，配套政策仍主张按就近入学，如超过学位，会采取微机排位等公开公平的选择方式。政府要做的事是促进教育的基本均衡配置，但也不排斥人的自由选择，“不过由此产生的成本，则要由其自己承担。”

　　在基本公共服务已不是自由迁徙的大问题背景下，新的难点，反而是城乡一体户籍背景下，信息的管理。成都的做法是，当前各个职能部门建立有自己人口信息系统，信息的标准，采集各有差异，这就有一个信息共享的权限边界问题。

　　“个人信息，作为基本的人口管理，哪些是可以共享的，个人隐私如何保护，要对权限作出界定。”刘礼说。

　　进城农民的四大私产保护

　　和重庆户改一样，成都户改一个值得关注的地方是，允许农民进城后保留各项土地权益。

　　无财产保护，则迁徙无自由。此番成都户改的精义是，尊重和保护农民在农村四大私产。虽然户籍入城，但仍保留农民在农村的私产，这是成都户改自由迁徙的深刻内涵。

　　2008年，成都在全国率先开展农村土地确权颁证。目前，全市农民居民身中，均有《农村土地承包经营权证》、《集体建设用地使用权证》、《房屋所有权证》和《集体资产股权证》等四个证。四个证也即农民在农村的四大私产象征，与生俱来，不可剥夺。

　　这些农民的承包土地使用权、宅基地使用权、林地使用权、农村集体股权利将作为个人长期不变的财产，跟随愿意进城的农民。

　　“就像我去北京，但成都的房屋仍是我的财产，没有人会拿走。”刘礼说。

　　陈家泽认为，这样的改革，体现了农民要取得一体化的户籍权益，不以自身财产权益作交换的公平精神。

　　当前重庆和成都的户改方案，都允许农民保留相关的土地权益，这是当下户改中一个值得注意的趋势。

　　我国现行的《土地管理法规定》，农村迁入涉区的市，应退出承包地。两地学者都指出，这是计划经济时代，土地作为农村居民保障权益而进行的制度设计，而在当前经济社会下，已不合时宜。

　　陈家泽认为，生产要素要实现自由流动，首先是人的流动，不能因为身份，把农民附着在土地上。

　　西南政法大学副校长刘俊认为，当前户籍制度改革已涉及一个重大理论问题，就是农民手中的承包土地使用权、宅基地使用权、林地使用权等土地物权的独立法律地位问题。

　　他认为，将农民手里的承包土地使用权等土地财产权，完全作为一项独立私权，可以说是对《物权法》确立的承包土地使用权等独立物权的最彻底、最完全的体现和实践。

　　成渝两地学界均表示，成渝两地所做的这种探索，是一种良性竞争，有利于为户籍改革破题提供丰富的经验。

　　不过，与重庆农村人口众多，幅员广大相比，成都地处平原，农业人口仅530万，在农村资源禀赋都较好的情况下，当下的问题，有可能是农村居民不愿进城。

　　成都一位学者因此指出，农民有这样好的财产条件，农业人口实现转移有一定难度。而农业人口难以减少，改变农业细碎化现状存在困难。

　　不过刘礼认为，过去权属不清的情况下，农村出现大量搁荒，现在各项产权，利益非常明确了，反而可以促进流转。另一方面，户改通过权利义务的配置，让农民选择进程，自己考虑收入与支出，自己选择进退，也是给他们一项选择权。

　　“因此，我们不做数量上的要求，让它自由演变。”刘礼说。

　　城市下乡的难题

　　自由迁徙的另一面，是城市居民下乡。成都户改方案首次提出了，允许城市居民到乡下落户。

　　一位都江堰官员说，常有城镇市民对他说，“我就只麻烦政府一件事情，你让我当下某个乡的农民，享受一样的住房，一样的条件。”

　　不过，现行的法律框架下，城市居民到农村落户，要享受同样的权益，反而有更高的门槛。

　　“同样的，就像你去北京，成都的房子是你的，但北京人来成都，他却不可能占成都的房。”刘礼说。

　　刘表示，成都通过确权，农村的各项权益都很清楚，也作了界定，属于农民个人和集体经济资产。另一方面，非集体经济组织成员，不可能成为财产共有人。

　　农民对此也认为，现在集经济组织就像一个公司，不能因为你住到这里，就成了公司的成员，享有公司的财产权益。

　　不过刘礼认为，在法律法规允许下，城市居民到农村，仍可以成为共有人。例如农村的专业合作社，是按市场经济规律运行的，它的股东可以变化，你可以参股，也可接受股份转让。农民的土地承包经营权，依法也可以转让。

　　接下一个问题是， 农村会不会因此建大量小产权房，供下乡的城市居民居住？

　　刘礼对此表示，仍要严格按照法律的规定，宅基地流转限制非常严格，小产权房在未合法化前，流转都是不允许的。

　　但他又表示， 在现行范围内，并没有限制租用农民的住房，城市居民的住房，土地也是国有，这其实在农村也可借鉴。

　　不过，当地官员学者均坦承，法律对农村建设用地、宅基地的流转的严格限制，是城市人员、资本下乡的重要障碍。

　　市国土局规划处姚树荣表示，成都正在尝试进行开发集体建设用地，促进建设用地指标的流转。

　　“农村建设用地开发的前提在符合产业规划、土地规模、城乡规划，可用于工业、商业、旅游、服务业用地，但不允许进行住宅开发。这一块很敏感，我们也不打算去碰它。”姚树荣说。

　　除了集体建设用地、宅基地问题，成都党校教授、长期从事农村土地改革研究的蒋青认为，成都户改今后还涉及的问题，包括农村土地承包经营权的预期收益权价值化以及与之相关联的金融产品创新等等。“这些问题的解决都将涉及《宪法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等现行法律、法规的调适问题。”

　　陈家泽表示，这些体制创新完全符合经济社会发展的大发向，只是整个过程要控制风险，系统设计，在当前利益和长远利益之中找到平衡。

　　蒋青认为，户籍改革其实也可看作一个工具，来推动其之相前的上述制度的改革。