农村改革要纠正对土地财产权的恐惧症

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农村改革要纠正对土地财产权的恐惧症
2008年08月02日10:10  来源:
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第1页:为什么中央政府的土地政策难落实?第2页:农村宅基地自由交易符合市场化改革方向第3页:为何地方政府热衷于“股田制”
农民土地财产权不完整
法律自身显然存在内在的逻辑上的矛盾:一方面,它反对“增人增地、减人减地”;另一方面,它又规定农户是承包权的主体,给户主保留了“增人增地、减人减地”的权利诉求。简而言之,土地承包制具有内在的不稳定性。
在现行法律框架下,确立农民的土地财产权是不可能的。农民的土地财产权不完整的主要表现是:
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1.农民没有退出集体经济的权利。《土地承包法》规定:“承包期内,承包方全家迁入小城镇落户的,应当按照承包方的意愿,保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”“承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的,发包方可以收回承包的耕地和草地。”法律还规定:“承包方在承包期内交回承包地的,在承包期内不得再要求承包土地。”按这个规定,农户的土地使用权仅仅限于农村,一旦农民离开农村,土地使用权立刻消失。
2.农民没有完整的自主经营权。《基本农田保护条例》:禁止任何单位和个人闲置、荒芜基本农田。承包经营基本农田的单位或者个人连续两年弃耕抛荒的,原发包单位应当终止承包合同,收回发包的基本农田。这个规定显然是不合适的。农业生产已经是一种市场化程度比较高的经营活动,农民在一个季节里是耕作还是休耕,取决于他对投入和产出的计算。例如,农产品(000061,股吧)价格低到一定程度,农民选择休耕不仅对农民自己有利,对国家也是有利的。如果强制农民耕作,反倒于私于公都十分有害。
3.“少数服从多数”原则侵害部分农民权利。《土地承包法》规定:“承包方案应当按照本法第十二条的规定,依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。”这意味着三分之一农民不同意承包方案时,只能被迫接受。在具体的土地承包工作中,村民代表的产生容易被村干部操纵,结果是多数农民被迫接受他们不同意的土地承包方案。《中华人民共和国土地管理法》规定:“农民集体所有的土地,可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。”这一条款同样有上述问题。
概括地讲,现行关于农村土地的法规有这样的特点:从法规的抽象意义上看,农民拥有强度很高的土地财产权,但从实际经济关系看,地方政府和村集体的掌控者却有强度很高的土地控制权。正是由于这个特点,地方政府的实际权力被放大了。中央“天高皇帝远”,农民说话不算数,地方政府和集体的实际掌控者就厉害了。
“半截子土地产权”的危害
土地承包不稳定对农村发展乃至国民经济成长有极大危害。只要土地承包期限过短,承包地块被经常调整,农民就不会在土地上认真投入,农业经济效率的提高将受到影响。承包权不稳定还将导致土地的使用权价格被严重扭曲,土地使用权的转让市场难以发育,土地资源的合理配置难以实现。更严重的是,现实土地承包制下使农民仍然有强烈的“占夺”公有土地的意识,导致农村大量土地成为农民的宅基地,出现农民住房大量空置与农民继续申请宅基地同时并存的现象,但农村空置房屋难以成为农民交易的对象。对“公地”更强大的掠夺力量来自乡村干部乃至各类“官商”,以至近些年农村耕地流失速度触目惊心。目前的土地制度还成为中国农村城市化的严重障碍,它使大量农民在放弃土地之后不能得到合理的补偿价格,无力在城市购买住房。不合理的土地使用权转让价格鼓励农民守住土地不放,使他们成为身份在农村、打工在城市的长距离迁徙的“候鸟”,创造出一种浪费无穷、痛苦无边的社会生活画面。如果把土地承包权永久化改革看做下一步推动农村发展、深化农村改革的焦点,一点也不为过。
目前这种“半截子土地产权”还导致农村社会的不稳定。据了解,引起农村“群体性事件”的首要原因是土地纠纷,特别是征地中发生的土地纠纷。我们在调查中发现,一些本来是个别的土地纠纷,很容易扩大为群体性事件。如某一户农民的土地利益受到侵害,常常有乡村农民领袖利用其他农民“兔死狐悲”的心情鼓动农民集体与政府或其他公共部门进行抗争,从而引起群体性事件。群体性事件有时候会出现农民领袖不能控制局面的情形,导致事件发生某种恶变。
“半截子土地产权”还给国民经济的宏观运行带来了不少危害。按现行法律,农民进入设区的城市工作和生活,其所承包的土地必须交回村集体,不再享有作为集体成员之一的那种抽象的土地所有权。这个制度使农民在进入城市以后得不到放弃土地财产权的任何补偿,农民也不愿意放弃土地,使得农民不得不选择定居农村、做工于城市的生活。这个法律规定显然不利于农村剩余劳动力转移到城市,也不利于城乡经济的统筹协调发展。
由于现行土地制度及其关联作用的约束,劳资关系的某种可能的平衡也受到破坏,给政府调节企业行为增加了困难。从资本方面看,一个国家的城市经济部门中一半左右的劳动力不是居住在就业点附近,而是不稳定地在大的地域范围里流动,无疑会给城市工商企业的发展增加风险。工商企业因此难以制定用工计划,也难以执行定货合同。2004年上半年出现的“民工荒”已经显示出这方面的后果。企业经营本来要面对产品价格变动的风险、资金运用的风险和各种竞争所产生的风险,现在平添劳动力供应的风险,这自然给国家使用传统手段调节经济增加了困难。从劳动关系方面看,目前的制度也不利于公正的劳资关系的建立,不利于人力资本的积累。本来,决定劳动力流动方向的主要因素是地区间的平均收益水平,而目前的制度结构使得土地远期收益以及劳动者流动成本也成为决定劳动力流动的因素,增加了政府调节劳动力市场的难度。
土地制度的缺陷及其关联作用还压缩了中国市场,产生了“资本过剩”与“劳动过剩”一并存在的深刻的结构性问题。因为劳动者利益保护的困难,使得中国廉价加工业品包含了制度性因素产生的成本“节约”,为国外市场保护主义者所诟病。同时,因为我们并不熟悉国际市场,而国内市场在低工资之下变得狭小,这就造成了“资本过剩”与“劳动过剩”一并存在的结构性问题。这个结构性问题加深了中国经济的二元结构的矛盾,同样给政府的宏观政策时时带来困难。
农村宅基地自由交易符合市场化改革方向
按照目前颁布的《物权法》,农村宅基地只能在村集体内部流转,尚不允许城市居民或村庄以外的其他居民购买村庄的农民住房,也就是说,农民的宅基地使用权还不能转让给城市居民。按经济学的规律,土地作为一种生产要素,只有自由交易才能得到合理配置。宅基地的交易也是同样的道理。宅基地仅仅在村民之间交易,远谈不上自由交易,自然也谈不上资源合理配置。人类的创造性首推交易的发明。好的制度保护和创造财富;差的制度使财富遁于无形。从经济学上说,可以交易而没有交易是一个浪费,是潜在的交易各方利益的损失。因为交易不被赋予合法性,使得交易成本大大增加,交易的合理价格不能形成。政府对已经发生的交易也难以监管和控制。所以,禁止农舍交易和农村宅基地自由流转是很不明智的。
事实上,城市居民购买农民住房在很多地方已经是比较普遍的现象,也就是说,现实生活已经在突破既定秩序的限制。在北京郊区,有很多农民住房已经被城市居民购买。我们早已听闻过北京郊区“画家村”、“明星村”的存在。只是因为没有合法的农舍市场,农舍的实际买卖受到限制。隐蔽的农村住房市场是存在的。一方面有供应,另一方面也有需求。在北京的一些村落,20%-30%的农民住房已经人去房空,如果有合适的价钱,房主人愿意将其出售。按照现行法律,农村住房的供应还在不断扩张。只要有新的农户产生,该户人家就有权得到一块宅基地。农村人口源源不断地产生,结婚成家的农户年年增加,宅基地也年年增加。法律没有要求子女能够继承父辈房产时不得另占有宅基地,于是,父辈的房产变成残垣颓壁也得不到修缮,子女们一定要申请新的宅基地。这样的制度不变化,农村土地总归有一天要被房屋全部占去。国家统计局数据告诉我们,近年来,农村居民的户数在不断增加,而农村居民的总量在减少。中国古代存在的大家庭传统是为了节约土地、节省造房资金以及在农业生产中进行合作,但现在的制度却刺激农民将可能的大家庭分裂成小家庭。这里的利益驱动是对“公地”的最大化地占有。
农舍交易所产生的经济利益是十分巨大的。城市居民买到农舍以后需要装修,装修的开支可能超过农舍本身的价值。农舍的主人变化以后,乡村的基础设施也可能得到改善,乡村道路、乡村学校建设可能获得更多的资金帮助;乡村志愿者事业也可能获得发展,并由此推动乡村治理的改善。政府还可以从农舍交易中获得巨大的税收收入,形成乡村建设的一笔专项资金。
遗憾的是,上述社会经济利益在禁止农舍买卖的情况下是无法产生的。
允许农村宅基地自由交易还有利于我国加速城市化进程。农民不能出售自己的宅基地影响他们在城市购置住房的能力,实际上把农民捆绑在了农村。农民在城市挣了钱,就不得不在自己家里盖房,盖了又可能不去住,形成很大的浪费。在经济发达的江浙地区,农民盖房的投资浪费更大。近些年,浙江农民有钱了,纷纷盖楼。一开始盖二层楼,后来又有盖三层的,结果就比着盖,越盖越高,有的盖到四五层。村民老有一种意识:自家的房子不能比人家矮,让邻居压下去,结果追求更大更高更好。在浙江不少农村会看到这种怪现象:房顶上竖着一个像教堂一样的尖顶,这都是比高惹出来的。
允许农村宅基地自由交易不是说可以不加以规范,法律可以规定城市居民能够购买的农舍的数量以及农舍的实际占地面积。为此,法律文本必须对“农舍”作出定义。立法的目的既要盘活农村的房产,又要防止出现私人大庄园。在一定时期里,法律应规定每户城市居民只能购买一所农舍。法律还应根据农舍周边环境规定农舍实际院落的大小;山区的院落与平原上的院落应该有所不同。法律还应该规定,山区私人院落的林地应允许游人进入,但不允许打猎。有关这方面的法律应该随着经济发展而不断修改。
农村宅基地的交易还应符合政府的土地利用规划。土地利用规划应体现节约土地资源和保护耕地的原则。现在我国农村的建设用地总规模已经超过了城市建成区的面积,其中主要是农民住房占地和村庄内的空闲地。要通过村庄整治、合并和搬迁,使农村建设用地总规模得以减少。宅基地的交易必须服从这一节约土地资源的要求。政府对农村宅基地的使用要作出规划,只有符合规划的宅基地才可以交易。要杜绝把耕地转为宅基地再行出售的做法。可以征收宅基地流转税,用税收收入建立村庄整治基金,为农村建设开辟新的资金来源。
从加强规范和健全规划的要求来说,农村宅基地交易政策也不可以贸然出台。政策规范要加以仔细论证,土地利用规划也要有科学依据。只能在有了相对充分的把握以后,再慎重地出台农村宅基地交易的政策。
【作者:党国英 来源:华夏时报】 (责任编辑:易蔚)

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