关于矿业权问题的认识和思考

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关于矿业权问题的认识和思考 发布者:   发布日期: 2008-7-10   浏览次数:475次

矿业权是以矿产资源为基础,以市场为导向,通过相应的市场法则,将资源转换成资本,将技术成果转换成商品,形成具有新的价值的财产权。随着我国矿业权市场的逐步建立和完善,矿业经营、矿权流转正在逐步纳入市场经济体系。作为国有资产的矿产资源如何有效地按市场规律运行,已成为建立我国现代矿产资源管理体制的核心问题。笔者在实践中深深感到,对我国矿业权市场的现状、存在问题作一个分析探讨,对改进矿政管理工作思路,加快矿业权市场的进程很有必要。

一、我国矿业权管理现状

    根据矿产资源属于国家所有的法律规定,国家享有对矿产资源占有、使用、收益和处分的权利。国家通过依法设立矿业权,实现矿产资源所有权与经营权的分离,通过矿业权有偿出让和依法转让,使矿产资源所有权得以通过市场实现。

    我国的矿业权市场建设是以国家矿产资源所有权为核心的国家出让的一级市场和以供求关系为核心的二级市场。现行出让矿业权的方式主要有申请行政有偿授予、协议、招标、拍卖、挂牌等;矿业权流转的方式有出售、交换、作价出资、赠与和继承等形式,其中出售和作价出资是主要的两种形式。

    我国矿业权的资产管理是建立在以资源补偿费为核心的税费共存制度之上,目前主要由五种税费构成矿业权的资产权,即矿产资源补偿费、矿产资源税、矿业权使用费、红利和地质勘查补偿费。其中后三种是矿业权流转价款的主要构件,而红利是矿业权流转价款的最重要因素。

二、目前矿业权方面存在的主要问题

    1997年1月1日新修改的《矿产资源法》开始实施,1998年2月12日国务院又颁布了《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权采矿权转让管理办法》等三个配套行政法规,构筑起了全新的矿业权法律体系框架,也标志着我国矿业权市场的正式启动。但由于我国矿业权市场正处在发展的初期,相关法律法规的不健全和各种遗留问题在一定程度上影响了矿业权市场的发展。

    1、矿业秩序没有根本好转,矿权人合法权益缺乏保障。通过多年的矿产秩序治理整顿,矿管秩序有了很大改善,但仍有个别地方政府法律意识淡薄,部分勘查区、矿区非法采矿活动屡禁不止,矿业权人合法权益屡遭侵害,严重影响了正常的地质勘查、矿业开发工作,扰乱了矿权市场。主要表现在:一是个别地方政府、村民对矿产资源国家所有的观念淡薄、矿业权市场观念不强、资源资产性观念缺乏,这些思想观念上的差距,使他们往往错误的认为,矿产资源在当地管辖区域内就是当地政府的。因此,一旦地勘单位在该地区有所发现,便横加干涉、为难,甚至将地勘单位赶出工作区,从中谋取利益。同时也有一些人存在急功近利的思想,想在任期内有所政绩,便实行政府办企业、管企业等错位行为。例如,甘肃某两县曾在不征得矿业权人同意的情况下,将甘肃省地矿局第一地质矿产勘查院和有色一O六队的勘查区公开出卖,并将出卖价款挪做它用,严重损害了矿业权人利益,也违反了《矿产资源法》的有关规定,这起事件至今未得到解决和处理。二是在地勘单位投入大量的资金、人力进行找矿时,一些个体采矿者就紧随其后,在找矿取得成果后,个体采矿者就一涌而上,乱采滥挖,破坏了正常的勘查秩序。比如,去年6月,甘肃省地矿局第一勘查院在某县开展地质勘查工作,县某公司在该院硐口周围又非法施工两个硐口,并很快与其打穿,影响了该院正常的地质勘查工作,带来了巨大的安全隐患。该院曾多次向上级有关部门和县有关部门进行汇报,但非法采矿活动没有被彻底制止。非法采矿究其原因主要有:个别地方政府领导人在背后默许或支持个体非法采矿活动;许多个体采矿者设备简单、投资小,采取的是掠夺性的开采;许多非法采矿者不具有实体性,没有固定的场所,随采随走;大多个体采矿者具有暴力抗法性。上述特点决定了个体采矿者在肆意掠夺、破坏资源的同时,也很难受到法律强有力的制约,影响了正常的地质勘查和矿业开发工作,也损害了投资者的信心,阻碍了矿业权市场的发展。三是由于矿业秩序混乱,使原本想通过合法渠道获取矿业权的业主望而生畏,不敢涉入;或认为根本没有必要花更大的代价获得矿权,而直接加入了非法采矿的队伍。四是部分地方政府部门管理不力,形成了对地勘单位的严格管理和对非正式单位、组织、个人的无效管理,造成了不该管的管了,该管的又没管好的尴尬局面。今年以来,甘肃某地区各县矿管局陆续给第一勘查院发通知,要求对登记勘查区块进行清理,并要求每月有月报,年底有地质报告、成果报告;对"只占不探"的区块要吊销《勘查许可证》。其实,有个别地方矿管部门对地勘工作很不了解,在他们认为只有施工了槽探、硐探、钻探,才算真正做了地质工作,而对于地质填图、土壤取样、剖面测量等有投入而没有痕迹的工作,他们往往错误的认为地勘单位没有去工作,没有地质投入,要求吊销《勘查许可证》;而对于勘查区块内的非法采矿活动,地方矿管部门不去清理整顿,不能有效地维护矿业权人的合法权益,勘查单位不能开展地质勘查工作,最终导致了他们所谓的"只占不探"现象的发生,这不是地勘单位的责任,要求吊销《勘查许可证》也是没有理由的。

    2、矿业权出让流转制度不完善,弊端较多。招标、拍卖出让矿业权是市场化的最佳选择,可有效地解决矿业权的财产权问题。但招标拍卖过程中,由于缺乏对业主资质及资金等方面的审查,造成许多合法而不合情理的问题。如:成交价超出实际价值数倍甚至数十倍,导致业主后续工作无力,勘查、开发工作无法进行;由于业主缺乏勘查开发经验及能力,大矿小开,采富弃贫,缩短了矿山服务年限,造成资源严重浪费;更有甚者连拍卖价款都无法兑现,国家没有真正达到矿权招标、拍卖的初衷目的,反而使资源闲置,延缓了矿权市场的发展。因此,矿业权拍卖不能象拍卖土地使用权那样普遍,那样义无返顾,也不应象拍卖古玩一样,谁给的价高就出让给谁。

    3、以探代采现象普遍,应正视存在的合理性。探权人获取探矿权的目的是发现可开采矿体并从中获利,而许多小型矿床在由探矿到采矿的过程中无明显的时间和空间界限,许多有色金属、贵金属等复杂类型的矿床不可能在完成详查或勘探后才开采,大多是在普查基础上选择较好的矿体进行边探边采;有的矿山在探矿过程中将使用坑探的方式进行,这就有可能采到副产矿石,为了不使资源浪费,对这部分副产矿石回收是必要的,这就存在着通过边探边采来进一步探明矿体形态、产状及规模的过程,逐步扩大矿山规模,这也是国内外建设中型、大型矿山的规律。因此,这一阶段的存在是客观的,也是科学的,应予以合法化。

 

4、矿权有偿使用制度不尽完善。现行国家固体矿产勘查工作阶段划分为"预查、普查、详查、勘探"四个阶段,但1998年2月12日颁布的《矿产资源勘查区块登记管理办法》规定的矿权使用费、勘查最低投入标准与勘查阶段没有直接联系,不符合地质规律,也不适应矿权市场发展。

    5、地质勘查工作滞后,矿产资源结构不合理。在我国已发现的矿产地大多是由国家出资勘查形成的成果,近年来,由于国家宏观政策的调整和国家地勘资金投入的减少,有许多矿床勘查程度仅停留在普查阶段,开发投资风险较大。另外,由于长期受计划经济的影响,致使矿床资源后备储量余缺并存,在我国45种主要矿产中,有30多种矿产资源总量呈现负增长的趋势,例如钨、锡等资源储备较多,而富铁、铜等相对紧缺,矿产资源结构不合理,直接影响了国民经济的健康发展。

三、矿业权改革的认识和建议

    逐步完善矿业权制度,建立一个产权界定清晰、权属关系有序、管理权限明确的新型地下资源产权格局,保障矿产资源科学合理地开发利用和有效保护,提高资源利用效率,使有限资源能优化配置,最大限度地减轻矿业对生态环境的破坏,保护矿业权人的合法权益,走资源可持续利用的发展道路是我国矿产资源行政管理改革的重要内容。

    1、抓住入世机遇,加强法治教育,转变政府职能,营造良好的市场环境,推进矿业权市场的快速发展,切实把培育和完善矿业权市场的工作放在矿政管理工作的中心位置上来,力求矿业权市场建设工作得到尽快发展。

    2、明确各级政府管理权限,维护正常矿业秩序

    一要加大对地方政府管理的规范和约束,监督地方政府执行、落实国家相关文件政策,防止地方政府对勘查人、探矿权人正常工作的干涉和阻挠。二要对乱采滥挖、坐享其成的个体采矿者,相关部门应加大打击力度,加强对矿区的巡逻,维护矿业秩序,不应让找矿者在承担找矿的同时,又承担护矿的责任。应成立一支专门的主要由地质、矿管、司法、环保、经济等各方面专业人士组成的矿业监管队伍,监督矿业活动的全过程,负责矿山秩序的维护,保证勘查开发工作的正常开展,这部分费用应由矿权人和国家共同承担。三要照顾地方利益,对矿权一级市场的收益应进行合理分配,充分调动地方政府保护矿产资源的积极性。对于关系到国防安全或者对国民经济具有重要价值的重要矿种,如原子铀、钾盐、石油等,由国务院职能部门国土资源部代表国家行使所有者职责,其一级市场收益可按照国家70%,省级20%,县级10%的比例分配;对于在国民经济中具有较重要价值的一般矿种,由省级矿产主管部门代表国家履行所有者职责,其收益可按照国家20%,省级50%,县级30%的比例分配;对于中小型非金属、砂石等矿种,由县级管理矿产主管部门代表国家旅行所有者职责,其收益按照国家10%,省级20%,县级70%的比例分配。

    3、加强规划的宏观调控作用,清理不合理产权

    为了解决矿产资源结构不合理的问题,每个省应根据国家规划及市场需求制定本省的矿产资源总体规划,对勘查开发规划范围内的矿种及急缺矿产资源实行矿权使用费、资源补偿费及资源税减免制度。对一个矿区设立多个矿业权的要逐步归并,以避免因争抢矿产资源而产生的矿权纠纷和安全隐患;对在规划以外和限制或禁止矿业开发区逐步取消矿业权,达到合法有序科学的配置资源。

    4、进一步完善矿业权有偿取得制度

    为适应新规范,建议国家颁发矿产资源预查勘查许可证,但其有效期最多不得超过两年,两年后缩小勘查面积申请普查或注销。探矿权使用费标准建议按照预查每平方公里100元,普查阶段按现行标准执行,详查按普查的150%收取,勘探按详查的150%收取;勘查最低投入也应按"预查、普查、详查、勘探"四个阶段逐级增加,预查阶段每年每平方公里不应低于2000元;普查阶段第一、二勘查年度为5000元,第三、四年度为10000元,第五勘查年度起为30000元;详查阶段按普查阶段标准的200%收取;勘探阶段按详查的200%收取;勘查费用超出部分可列入下一勘查年度。此标准可随着勘查风险的逐步降低,使矿权使用费和最低勘查投入逐级增加,这既符合地质规律,也符合市场规律。

    5、矿业权招标拍卖应考虑综合因素

    在我国矿业权招标拍卖出让工作尚处在探索阶段时,在公开、公正、公平的出让原则下,必须考虑综合因素。一是政府要明确区分探矿权采矿权拍卖对象,对于国家出资形成的矿产地、矿权灭失的矿产地、国家和省两级矿产资源勘查专项规划的勘查区块、成矿条件较好勘查投资主体争相登记的区块、无需勘查或经简单勘查即可开发的矿产等,可由政府以招标拍卖挂牌的方式授予。二是招标拍卖过程中在加强对业主的资质和资金审查的同时,也要对各不同投标方提出的探矿方案和探采结合的设想、安全、环境保护等进行综合评定,决定中标矿权人。业主在获得矿权后,应立即进行实质性的工程施工,使资源转化为经济效益。否则,国家在出让矿权后,只是得到一笔小钱,而得不到更大的效益(就业和税收)。同时必须防止大矿小开,占用较多的储量,长期不能发挥应有的效益;防止业主在获取矿权后待价而沽,准备二手倒卖或转包,造成资源呆滞。三是要加强探矿权采矿权作为法人财产权的保护力度,对任何侵害"两权"的行为都应按相关法律予以制裁。四是为了推进地勘队伍企业化经营步伐,国家在矿业权政策上应继续给予优惠,将国家出资勘查形成的矿产地转让后,其转让价款中国有资金部分应转为国家资本金继续保留在地勘单位,促进地勘经济的持续发展,但必须负责保值增值。

    6、建议对复杂类型的中小型矿床在普查结束后办理《边探边采许可证》,待达到详查、勘探程度后,再办理《采矿许可证》。

    7、为了加快资源勘查步伐,国家应提高资源补偿费、矿业权使用费用于地质勘查工作费用的比例,并充分利用各类国家基金开展基础性地质工作和急需矿种的前期勘查工作。同时应制定各种积极有效的矿业政策及税收优惠政策,吸引众多投资者开发矿业,特别是要吸收国外资金用于风险勘查,加快商业性地质勘查工作的步伐。

8、调整资源补偿费与资源税的征收比例,增加征收资源损失费。目前矿产资源补偿费由地方矿产主管部门征收,为计量征收,且计量方法不统一,造成了许多混乱,而且资源费偏低,资源税偏高。因此,由县级矿产主管部门用计量征收的办法统一征收,提高资源补偿费,降低资源税,或税费合并直接征收资源税。为了提高资源利用水平,对达不到国家规定"三率"标准的企业收取资源损失费,具体计费方式按国家"三率"标准计算出实际损失的矿量,然后对这部分矿量征收双倍的资源补偿费和资源税。

    9、用经济杠杆解决矿山环境保护工作和闭坑复垦问题。在颁发《采矿许可证》前要求企业提交闭坑计划,即关闭、复垦、环保及后续处理或监督费用的估计及实施计划,这笔费用一般不直接交纳现金,可采取资产抵押、法人担保、信用证等方法执行,矿山闭坑后若不存在复垦、环保等问题的欠帐,则如数退还抵押资产等。