山爷收藏：中国的官民比到底是多少?

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中国的官民比到底是多少?
周天勇
最近，一位权威学者发表观点认为，中国的官民比不是2005年两会时代表们议论的1∶26，而是他经过认真研究的1∶198。据此，他认为，与国外相比， 中国官还不多，政府规模还不够大，政府供养的事业规模也还小。此分析和结论实在是令人惊奇，值得商榷的地方很多。按此推论，我国岂不是还要增官、扩大党政 机构和增加国民经济对事业的供养负担？！
一、官民比真是1∶198吗？
嫌中国官还少的学者研究，2003年我国公务员人数是653．67万人，全国总人口是129227万人。依此计算，则我国的“官民比”为 1??198。这是非常简单粗糙从而导致错误结论的一种分析方法。中国实际由国民经济供养的公务员和准公务员性质的人员不是653万，而是超过7000万 人（对此，笔者有个详细的研究报告，限于篇幅，只在下面简略论述）。官民比不是1∶198，也不是今年两会期间代表口下留情的1∶26，而是1∶18！
嫌中国公务员还少的学者认为，美国2003年的政府公务员人数为310万，“官民比”为1??94。同美国相比，我国的比例显然是比较低的。这 是一种口径不对的错误比较。笔者2004年秋去美国用了21天考察其财政体制，了解到，美国公务员不仅包括联邦和地方政府中的所有公职人员，还包括公共事 业单位的工作人员及国营企业的管理人员。由于美国联邦政府的工作范围很广，涵盖科研、农业、外交、情报等与国家和民众密切相关的方方面面，因此为其工作的 法官、警察、医生、工程师、清洁员、保管员，甚至是国家森林公园的看门人都属于公务员的范畴，工种达数百种之多。如果按照美国的公务员范围界定，我国的公 务员队伍不可能只是653万人。
简略分析，中国官民比太高，有这样七个方面的事实。一是国家、党政和社会团体机关中有大量的准公务员。2003年我国公务员人数虽然是653万 人，但是在党政社团机关中工作的总人数为1050万左右，其正式公务员之外的近400万人虽然名义上是事业或者工人编制，实际上还是由财政供养，并且机关 中的园林、清扫、炊事，包括一部分等体力劳动绝大部分由临时雇佣的农民工或者应聘人员从事，他们大多从事的是公务员职能的管理性工作。
二是有的事业单位是为了应付机构改革从政府机构中剥离出来的，实际上还行使着行政管理职能。如许多行业协会，过去是政府某机构的一部分，改为事业单位后，财政还要供养，并且还赋予他们收费的权力。他们不是官吗？
三是事业单位中实际上有大量的官员。我国党政职能内化在事业单位之中。国外学校、医院和科研单位中非业务人员非常少，其大学院系办公室就一个行 政人员工作；而我国这些单位与业务无关的机构和管理人员很多，如大学的系里除了其他的无关机构外，仅就办公室，有主任、办事员等五六个。这些人不是官吗？
四是我国还有财政不给够经费，甚至不列入预算，由自己收费补充和全额收费供养的大量的政府机构和执法人员。如工商行政管理系统，如地方的派出 所、城管等等。其中有的整建制没有列入公务员系列，有的部分协管员没有列入公务员系列，但这些机构既有执法权，又有收费权，难道不是官吗？
五是中国国有企业和国有商业银行中，也存在着大量的公务员性质的官员。中国经济组织的一个很大特点是，政权的一些功能和组织内化在企业之中，企 业和银行办政府。一些部级、副部级、正厅级、副厅级等集团的总部，实际很大程度上是政府性质的行政管理部门；一些基层企业和银行中，与经营业务无关的管理 人员占一定的比例。
六是县乡村中由收费和罚款等供养的非编制管理人员约为2000万人。其中730万村干部，1270万县乡各类非编制聘用人员。
七是许多机关和事业干部退休之后，没有进入社保体系，没有社会化供养，没有平民化，而还是财政出钱，享受着机关离退休干部的待遇，仍然是国民经济供养的不工作了的公务员。
二、政权机构规模还不够大吗？
嫌我国政权规模还小的学者认为，由于现代政府职能的扩张，二战后各国政府规模迅速扩大，并在20世纪80年代达到顶峰。同美国相比，我国的官民 比例显然是比较低的。这也是非常错误的看法。目前我国的政权机构与我国生产力发展水平、经济发展阶段和国家财力相比，规模已经很大，国民经济已经不堪重 负。
首先，政权层次太多。已经形成中央、省、副省、地、副地、县、副县（一些县的开发区）、乡、城镇居委会（财政发放工资）等层次。这与美国等许多 国家的中央、州、市县三级政权相比，多了6个层次。即使按照中央、省、地、县、乡来算，也多了两个层次。乡和地这两级政权，所需要的经费在2000亿以 上，传达审批等公文运行程序增加两个月以上，导致政权效率下降20％。
其次，表面上看起来，似乎党政机构不多，但是各类行政性的办公室、委员会太多。来一个问题，搞一项工作， 有一项任务，便提出要加强管理和组织落实；组织落实，便要成立领导小组，并设立办公室和各类委员会。于是党委讨论、组织考察、编办给编、财政拨款；如果财 政经费不足，便给予收费和罚款补充经费的政策。许多机构设立后，级别已定，不好再撤销，最后成为常设机构。而上面政权层次又要下面政权层次机构对口。否 则，拨款不拨，开会不通知，项目不列，检查不达标。
于是，上面有什么机构，到了乡一级，都可以找到什么机构。说是上次机构改革后机构和人员都大大减少，其实，财政供养费用一分没少，乱收费和乱罚 款反而快速增加，许多行政机构成了事业机构，许多常设机构变成了“临时”的常设机构，许多政权机构成了政府的“特殊”管理机构，许多公务员变成了事业单位 人员，许多被精简的人员又被借调到机关中来，甚至许多地方用各种变通和虚假的办法，应付上面的机构改革。
再次，嫌中国政权规模还小的学者与美国这样的国家比较，且不说比较的口径不对，连国情都有天地之别。美国98．5％的人口是非农业人口，几乎没 有农村；美国政府60％以上的税收来自于个人所得税和社会保险税；而中国13亿人口中有8亿是农村人口，8亿农村人口税改后将基本上不交税，税收90％以 上来自于企业。试想，美国社会对政府供养的能力多大，而中国社会，特别是8亿人口的农村对政府的供养能力有多大？用不着太复杂的论证。美国用于行政公务费 用的比例只占总财政支出的14％，而我国已经占到37．58％。再增加公务员和政权机构，难道财政收入和国力的大部分都要用来供养政权机构和公务员不成？ 我国改革开放初，一个乡，机构不到五个，现在多达几十个；人员超不过十几个干部，现在变成了二三百个。为什么农民负担太重，就是因为农村供养的吃“皇粮” 和吃“准皇粮”的太多，压得农村经济喘不过气来。
第四，政权和事业对财力和国民经济的消耗，已经使国民经济不堪负重。笔者在一研究国家的实际财政支出结构时，计算有一表，列在此处，用以反映行政公务开支占总国家开支的比重。??见表）
从上表可以看出，2003年由国家财政、预算外资金、企业和村民交费和列支成本支出的行政事业供养费用高达14266亿元，加上公安和武装警察 的1500亿，达15766亿元。占2003年ＧＤＰ的13．52％，由这些被供养的公务人员（包括公安和武装警察）所消耗；国家预算收入、有统计的预算 外5000亿收入、没有被统计的3000亿预算外收入，整个国家总计支出37960亿中的37．58％，由被供养的行政公务人员所消耗。国民经济ＧＤＰ的 实际税负已经高达32．55％。与世界上发展中国家18—25％的税负相比，已经是太高。企业、个体工商户和村民的负担已经很沉重。而高达37960亿的 国家实际支出中，只有21．33％用于公民最需要的社会保障、抚恤救济、教育、医疗卫生四类项目。
嫌政权规模还小、官民比还低的学者需要注意的是，1、2004年中央财政赤字年3000多亿，国债余额已经高达22300亿，省地县乡村政权和 组织的各种显性和隐性债务保守估计已经达到28000亿元。2、60％的县级财政收不抵支，其预算的80％，甚至90％以上用于养人，财政状况非常困难， 有许多县的财政实际已经破产；而乡财政则在农村税费改革后，由于不能相应地减少供养机构和人员，几乎90％发生运行困难。3、目前财政预算不能满足许多机 关和事业的经费需要，派出所、城管、交通、城建、消防、交警、义务教育、人防、土地、民政、计生、林业、环保、规划、劳动、人事、物价等部门都挖空心思、 想尽办法收费，不收费和不罚款的政府部门没有几个。甚至还有像工商管理这样的财政不拨经费，由自己收费供养的政府执法部门。许多个体、微型企业和中小企 业，在乱收费和乱罚款的环境中，生存非常困难，直接影响到创业和就业的扩大。这种局面下，还要增加公务员，还要扩大政权的规模，合适吗？
三、如不改革，还能给有些事业单位再增加投资吗？
嫌官民比还小的学者认为，事业单位就业的不能算官，而且只要查一下世界各国政府对社会事业的财政支持水平就可以发现，我们国家的投资比例明显偏 低。前面已说，就是与美国相比，不将政府公益事业供职人员看作是公务员，口径上是错误的。从目前中国事业单位的体制和效率看，只能精简改革，除了保留和扩 大应当由国家供养的纯公益性事业外，其大部分应当企业化、市场化。在改革之前国家不能再枉投更多的财力。
2003年，我国事业单位125万个，供养人员近3000万，消耗财政事业经费6469亿元，还消耗自己收支的预算外资金估计在3500亿以 上，或者更多。从科研及其推广事业看，国家对其投了大量的经费，但是科研事业的投入产出效率极低。许多单位没有创新人才，拿不出象样的科研选题；许多单位 拿了国家的钱，消耗完以后没有成果；许多单位出了成果不能用于生产和产业化，只是用于评奖、评职称，尔后锁在柜子里成为一堆废纸；许多事业单位科研人员几 个到十几个，行政后勤等人员几十个到上百个。
从协会、报社、杂志等事业单位看，一些是从党政部门分出来的，仍然依靠财政拨款、行政性收费罚款权力、发征订文件和打招呼等方式维持自身的运 转。许多单位没有真正为会员服务，没有社会化，也没有市场化。从教育、卫生等事业看，单位中与业务无关的人员比重很高，公益部分（义务教育等）投入不足， 乱收费、欺诈病人、吃回扣、以药养医等现象已经司空见惯，见怪不怪了。目前群众意见最为强烈的就是教育和卫生等事业部门的人多、收费高、效率低、服务和质 量差。这样体制和机制的事业，如果不尽快改革重组，还要国家加大投入，有多少投入都会消耗和浪费掉。
四、几点看法和政策建议
党中央和国务院科学和民主执政的意识越来越强，也越来越重视学者对国民经济各种问题的看法和建议。这样，学者们的责任更加重大，应当用心、务实 和认真地去研究问题。而研究问题不用心、不认真和不务实，就会得出一系列错误的结论和政策建议，误导中央和国务院的决策，将会误国误民。
中国学界和一些部门的研究机构类似误导性的研究很多。比如，有的部门曾经研究并发布报告，中国在2000年时，就有近4000万个中小企业。 70％的劳动力在中小企业就业。如果按此说法，按照世界平均水平每个中小企业10个人就业，就有4亿人在中小企业，中央也就不必为全国人民的就业发愁了。 实际情况是，截止2003年6月底，中国只有1100多万个中小企业，加上规模够中小企业的个体工商户，也只有53％的劳动力在中小企业中就业！还比如， 有的学者和部门只研究城镇登记失业率，而不分析城镇人口从业率，虽然我国的城镇人口登记失业率并没有多大的上升，并且比美国的情况还要好。但是，城镇人口 从业率却从1990年的56．44％下降到了2004年的48．40％。如果按照1990年城镇失业为零，以8个点没有从业的城镇人口推算，有4000多 万城镇劳动力没有能够工作。看劳动部门和统计局公布的数据，就业形势大好。
而分析城镇人口从业率，则就业形势日益严峻！中央和国务院如果仅相信城镇登记失业率，以此做决策，岂不会形成重大失误！再比如，有的部门公布大 学生毕业就业率，说如何如何高。但是，实际情况中，许多大学只有学生拿到签订的用人协议，才能办理有关的毕业手续，于是许多大学生与某个单位假签协议，假 签约普遍存在；而大学则以大量的假签约为据，一是说自己的学生如何如何好就业，二是上报教育主管部门表明自己的办学成绩。中央和国务院如果听信这些假数 据，不在解决大学生就业方面做正确决策和政策，岂不使大学生就业问题越来越严峻！如此等等，误导中央和国务院视听和决策的研究结论和数据实在是不少。
通过上述分析，笔者与嫌中国官民比还低、政权规模还小和事业投资还要增加学者的观点相反，提出以下五点政策建议。
1、中国政权机构林立，规模已经太大，吃“皇粮”和吃“准皇粮”的人员比例太高，供养的事业效率很低、人员太多，已经使国民经济不堪负重。因 此，存量方面要精简机构和人员，并总体上退休不增人；增量方面，五年内，总体上，不再增加公务员编制，也不再增加事业编制，不再设立新的机构。对吃“皇 帝”和吃“准皇粮”的机构和人员，要严防死守，不能再给纳税人和国民经济形成新的负担。
2、乱收费和乱罚款实际是政府机构和人员膨胀重要的资金条件。政府收费，是从居民手中收取其财产，需要获得居民的同意，形式上各种收费应当由社 会各界听证和人大审批来制约。因此，清理全国政府各部门和行政性事业单位税外各种收费项目，不合理的坚决取消，合理的通过听证和人大审批，并归为税收。清 理之后，需要保留的机构，由财政全额拨款；无资金来源的机构和人员，应当坚决改革和精简。特别是一些执法部门，不能又执法，又收费。不能通过执法收费和罚 款来供养自己。
3、改变目前领导讨论、组织发文、编办给编、财政给钱、允许收费罚款的机构设置和人员增加方式。对于政权和事业增加供养机构和人员，要形成有关 部门和政府动议—公民—人大—预算等环节的制约。公民不同意，人大不批准的，不能随便增加机构、公务员和事业单位及人员。主要领导不能想设什么机构，就设 什么机构；想增加多少人，就增加多少人。
4、鉴于目前就业压力非常巨大，国民经济政权和事业供养负担特别沉重的局面，整个国家的意识要从官本位转向民本位和商本位，限制从官和吃“皇 粮”，鼓励创业和自我就业，对此特别在注册登记、减少审批、清理和取消各种收费、放宽准入和经营条件及范围、税收优惠、融资担保等各方面创造宽松的条件， 让更多的劳动者去创造财富，而不是消耗财富，最终使国民经济步入良性循环。
5、难度再大，也要积极和坚定不移地推进这样一些改革：政权机构人员精简，公益性事业单位核定人员和支出，其他事业单位坚决推向市场并企业化经 营，机关后勤加快企业化和市场化，公务消费货币化。从而使政权和事业机构和人员消肿，改变其体制和机制，转变其职能，切实降低国民经济政权和事业各方面的 供养负担。（作者单位：中央党校政策研究室）