江苏宿迁：不断突破创新 为中国欠发达地区开路

  “力拔山兮气盖世”，敢破敢立，敢试敢闯，穷苦地发生深层裂变，爆出一连串石破天惊的全国创举
许多人都知道苏北贫穷，经济远不及苏南，而宿迁更是苏北最穷的一块土地。1996年7月19日，国务院批准将苏北4个贫困县新组建为一个地级市，以原宿迁县命名，其后，宿迁被定为全省唯一的经济社会综合改革试点市。现辖沭阳、泗阳、泗洪三县、宿豫、宿城两区及一个省级经济开发区和一个生态农业示范园区，全市面积8555平方公里，人口526万。由于底子太薄弱，中心城市、大型企业和社会事业几乎是零起步，宿迁主要经济指标排在全省末位。到2000年，总量上，人口占全省6.9%的宿迁， GDP和财政收入仅分别只占全省的2.3%、1.3%；均量上，全市人均GDP只有454美元，是全国平均水平的近1/2、全省平均水平的33.7%、苏北五市平均水平的63.2%。
社会事业状况也十分落后，以教育卫生为例，尽管建市以后宿迁各级财政竭尽所能增加教育事业投入，“九五”期间预算内教育经费拨款占各级财政总收入37.5%，2000年全市教育经费投入占财政收入的比例更是高达40.3%，然而，这与教育实际需要仍然差距巨大。截至2001年底，全市还有危旧校舍122万平方米，其中一级危房30万平方米，仅危房改造资金就缺口3.8亿元。由于受学校规模的限制，初中毕业生升学率比全省平均水平低22个百分点，将近3万名初中毕业生难以走进高中校门。“看病难”、“看病贵”问题非常突出。1999年底，宿迁的人均卫生资产和千人拥有的卫生技术人员两大指标，都排在江苏最后一位，也低于全国平均水平。虽然也曾进行过一些改革探索，但由于这些改革没有触及到产权、人事等深层次问题，效果依然十分有限。经济基础虽薄但宿迁历史文化底蕴却极为深厚，堪称英雄之地。这里是率兵摧灭暴秦的古代大英雄--西楚霸王项羽的“江东”故里，是新四军江北抗日指挥部所在地，世代涌现出许多英勇杀敌，卫国保家的民族英雄将士和舍生取义，宁死不屈的革命先烈。英雄敢作敢为，豪壮坦荡的精神遗风影响了一代代故土儿女，今天的宿迁人将先辈的胆识与豪气发扬光大于改革发展，直面困境与责难，任凭质疑和非议，顶住巨大压力，排除重重阻碍，高举制度突破创新大旗勇往直前。“力拔山啊气盖世，宿迁儿女志气昂，团结奋起，敢试敢闯，不怕险和难，开拓创新向前方……”这是引用项王诗句的《宿迁精神之歌》。
近五年来，特别是2003年11月召开全市经济社会制度创新动员大会，出台《关于推进经济社会制度创新工作的意见》及其《实施办法》以来，宿迁市委、市政府带领人民群众以党的十六大“改革要有新突破”为指针，树立“法无禁止即自由”的创新理念，对干部人事、社会事业、农村工作、行政职能、司法信访等各个领域的制度全线大举突破创新，使宿迁这块沉寂的土地活力迸发，一连串全国全省首创之举累累在这里出笼，一个个典型示范现场会在这里召开，引起中央和省的高度关注重视，盐城、徐州、淮安、连云港、日照、荷泽、商丘、南阳、淮北、宿州、亳州等周边及远方许多欠发达地区的地市相继前来学习取经。
--初中毕业生升学率由建市之初的31%飞升至88.51%，跃居苏北五市第一；快速办起宿迁学院，在全国首创“省市共建、八校联建”股份制高校模式；“两后双百”工程实施成功，初高中毕业后不能升学的学生100%受到培训，培训后适龄人员100%实现就业。2004年底，中央教科所在这里召开全国首届学校体制改革和教育创新研讨会。
--全市135所乡镇以上公立医疗机构有134所完成产权置换，实行民有民营，民营医疗资产占卫生总资产的比重从1.2% 飙升到64%。在近几年来全国医疗价格一路大幅走高，各地“看病贵”呼声四起的情形之下，宿迁的医疗价格却能连续5年保持平稳并有所下降。医院门诊费用、住院费用为全省最低，均比全国平均水平低1/3，这给还不宽裕的当地百姓就医带来很大实惠。
--在全市领导干部中推行“勤政廉政公示”制度，对领导干部的分管工作情况、党风廉政情况等21个方面进行公示，增设一道防治腐败的防火墙。此举得到中央纪律检查委员会的充分肯定，已由省委决定在全省市管和县(市、区)管干部中全面推开。
--在全省及淮海经济区28个省辖市中，宿迁的行政审批、告知和核准项目压减幅度最大，总数最少，收费项目最少，收费标准最低，收费总额最少，被评为“中国(浙商)最佳投资城市”。 2005年，宿迁规模以上工业增加值、固定资产投资、财政一般预算收入、出口总额和工业用电量五项经济指标增速在全省位居第一。
--大力推进农村税费及配套改革，抓住被列为“农业税一次性全免试点市”的机遇，严格执行农业税免征、水稻面积直补、良种补助、农机具补助“一免三补”等促进农业发展的政策措施，在全省首创了涉农补助资金“一折通”发放模式。
--在全国首创 “128大信访”，去年9月国家信访局向全国推广，其中上访听证终结“六步工作法”，解决了上访老户无理缠访的棘手问题，中共中央政治局常委、中央政法委书记罗干批示在全国总结推广。宿迁信访听证制已被纳入国务院新颁布的《信访条例》。
宿迁市委书记张新实今年3月出席全国人大会议期间，在京参加“自主创新座谈会”时说：“经济社会制度创新是欠发达地区加快赶超发展的主动力和根本出路。欠发达地区推进制度创新，主要是改革选人用人制度，强化干部责任意识，同时提高政府效能，以优化发展的政务环境。由于还没有发达地区那样好的产业配套体系，只有依靠降低行政成本的软环境竞争优势，吸引各类生产要素的快速聚集。欠发达地区推进制度创新，要把群众关注较多、受益人数较多的领域作为重点先行突破。当前经济领域的市场化和产权明晰化改革已经普遍，而社会事业领域的改革相对滞后，因此，要大胆推行产权置换，让各类投资主体和民间资本进入社会事业中可以推向市场的领域，政府集中精力和财力办好义务教育和公共卫生，超常规发展壮大社会事业，让广大人民群众都能享受到改革的实惠。”
从所有制和市场主体地位连环突破，大举推行民有制和混合所有制，实行非公有与公有同等待遇，如同魔法一般，激活了医疗卫生、教育培训等社会事业
宿迁以民营化、股份化和产权置换、职工身份置换及健全社会保障体系的“两化两置换一保障”为核心，在对全市国有集体工商企业进行彻底改制，除3家国有控股外其它工商企业均已改制成为民营企业的同时，将社会事业中市场行为、竞争性领域与政府行为、非竞争性领域划分开来，鼓励和支持不同性质、不同行业的经营主体进入社会事业市场竞争领域，极大地激发了公众创业积极性。
为大规模催生各级各类民办学校，宿迁出台《关于鼓励社会力量兴办教育事业的意见》，确定在学前教育、高中教育和职业教育等非义务教育阶段以民办教育为主体，全面放开，在义务教育阶段以民办教育为补充的新政策，打破体制约束，多渠道吸纳社会资本，走“穷”市办“富”教育的超常路子。同时，推行“政府办公卫，民资办医疗”和医疗机构“管办分开”。对于竞争性的常规医疗领域，引进市场机制，多元化办医，以增加医疗服务供给量；而对于疾病预防和控制、妇幼保健、传染病防治、血液采供和突发性卫生事件处置等公益性强、收益性差、民资不愿进入的公共卫生领域，坚持政府主办。在管好严肃文化创作和广播电视事业的基础上，放开经营性群众文化娱乐事业，把剧场、剧团、电影院、农村放映队、群众性休闲健身、竞技体育等全面推向市场。
所有制是经济制度的基础内核，而政策地位却是市场主体生成发展的关键，宿迁的难能可贵之处正在于不仅最大限度向民间资本开放投资领域，培育大批非公有制事业单位，而且颁行一系列扶持政策措施，革除非公有制发展的制度性障碍，创造各类市场主体平等使用生产要素的政策环境，真正使非公有处于与公有平等的竞争地位。
宿迁《关于进一步加快民办教育发展的若干规定》规定对民办与公办学校实行同等对待、同样管理、同步发展，把民办学校的招生、教学管理、教育科研等纳入与公办学校同样的管理轨道。市、县(区)教育局均设立民办教育服务机构，并建立教育机关干部与民办学校定点联系制度。与此同时，为保证学校的办学方向，加强民办学校的党组织建设。
所有医疗市场向民营医院平等开放。宿迁在城镇职工医疗保险定点、新型农村合作医疗定点、干部医疗定点和各类社会医疗保险、商业保险定点医疗服务机构的选定上，在参加急救120医疗网络上，对民营医院与公立医院实行同样标准、同等条件、同样监管。有条件的民营医院还可以申请有关卫生科研项目、课题并获得相应的经费资助。对民营医院救助无主病人、特困病人、执行政府指令性任务，政府按花钱买服务的原则予以经济补偿。
对不同性质医疗机构实行统一的人事管理、社会保障标准和人才自由流动，以解除民营医院职工后顾之忧。在民营医院工作的职工，其职称评审、资格认定、聘用、培训、职龄计算、晋级、调资、评优等与公立医院职工同等对待。所有民营医院均参照公立医院标准，为职工办理养老保险、城镇职工医疗保险、失业保险等社会保险，并可以随着人员流动在市内各地进行转移对接。民营医院职工流动到公立医院工作的，社会保险关系同时流动；公立医院人员流动到民营医院工作，公立医院必须补齐该职工在本单位工作期间单位所欠缴的各项社会保险。职工在公办与民办医院之间合理流动，任何单位不得设置障碍。
为进一步激励社会力量兴办上规模的民营医院，宿迁从今年起，市财政每年安排鼓励民营医院发展专项经费，各县(区)政府加大对民营医院的奖励力度，对在市区投资3000万元以上，县城投资1000万元以上，乡镇投资300万元以上的民营医院，各级政府按投资额大小进行奖励。新办民营医院还可以自愿选择营利或非营利医院性质，享受相应税收优惠。同时对民办学校，也根据办学规模、教育质量等情况，实行“以奖代投”制度。
2002年，宿迁采取“省市共建、八校联建”快速成功地创建宿迁学院，实现本科层次高等学校办学零的突破，在全国首创了公办民营股份制高校新模式，目前在校生达到1.26万人。市人民医院按照“靠大、靠外、靠强”的思路进行改制，由南京鼓楼医院集团、金陵药业和市政府共同持股，成立一所混合所有制医院，实现了资本、市场、技术、管理和品牌的理想结合。
宿迁市代市长缪瑞林今年4月22日在全市职业教育工作会议上指出：“宿迁作为一个总体上仍处于工业化初期的欠发达地区，要加快工业突破进程，其资金、项目、技术可以也必须主要从外引进，但所需的高素质技能型人才绝不能指望大量从外引入，而必须依靠“本土化”的职业教育培训体系来解决。随着招商引资工作的展开，一些企业在本地招工难的问题已开始显现。因此，要尽快培养和造就一支庞大的技能劳动者队伍，决不能让技能型人才紧缺，成为制约招商引资、吸引产业转移的瓶颈。”
2003年6月，宿迁制定《关于加强职业教育和技能培训，推进劳动力转移工作的意见》，决定大规模发展职业教育，去年5月市委、市政府明确提出要“像办普通教育那样大办职业教育”，从今年起，教育费附加主要用于职业学校更新、添置实验实习设备和改善办学条件。打开招生门槛，实行招生对象、招生时间、生源区域放开，推广按需招生、订单培养、连锁办学等新模式。采取开设夜校、周末学校等灵活多样的学习形式，便于在职职工和农村进城务工人员半工半读，努力把职业学校建成面向全社会开放的教育培训中心。并且，从初三下学期开始，让一部分学生提前进入职业学校，一边继续学完义务教育规定的文化课程，一边根据自己的兴趣爱好选学一两门职业技术课程，毕业后，愿意读职中的继续留在职业学校，愿意就业的可凭所学技术外出务工。为充分利用教育部门培训条件，促进劳动就业，大力实施“两后双百”工程。近年来，全市共培训“两后”毕业生近5万人，其中适龄外输内转4.2万多人，适龄就业率100%。2004年5月，全省教育系统劳动力转移培训现场会在宿迁召开，推广宿迁的经验做法。
经过几年的突破创新，宿迁全市卫生资源总量迅速扩张，市区和县城增加一级以上医疗机构50多个，到2005年底，全市卫生总资产由1999年的4.95亿元增长到17.78亿元，增长了259%。卫生资产结构发生重大变化，民营医疗资产超过政府医疗资产。另一方面，由于各级政府能集中财力投入防保领域，全市公共卫生防保资产占卫生总资产的比重由8%猛增到34%，卫生资源结构得到优化；基层卫生机构“重医轻防”问题得到解决，所有乡镇实行“一乡两院”，所有的行政村都配备防保员。医疗服务水平随之提升，去年市人民医院首次成功开展了肝移植手术，上海东方医院集团宿迁分院，成功开展心脏手术49例。
民办教育迅速壮大，办学条件日益改善。新增民资教育投入14.2亿元，新办民办教育机构498所，目前在校生29.6万人，占全市在校生总数的26.5%。改造中小学危房172万平方米，到2002年底基本消除危房；新建校舍156万平方米，到2005年底校舍总面积由建市之初的286万平方米增加到487.1万平方米，其中楼房面积占校舍总面积由20%增加到49.8%。农村中小学课桌椅、讲台和照明设备，由“三破一暗”变为“三新一亮”。教育信息化建设稳步推进，全市中小学累计建成网络教室1010个、多媒体教室803个、教师办公网点1914个，基本实现“校校通”。全市3-5周岁幼儿入园率、小学入学率和初中入学率分别提高到83.5%、99.87%、99.16%，其中幼儿入园率比2000年增长28.5个百分点。普职比由2000年的7:3调整到5.2:4.8。
2005年6月，江苏省委书记李源潮在宿迁视察时指出：宿迁的教育事业改革，既为教育事业发展开辟了广阔的空间，使教育事业得到了快速的发展，也使人民群众在接受更多更好的教育机会上得到了实惠，为欠发达地区教育加快发展提供了一种令人鼓舞的模式。
权力在阳光下运行，领导“勤廉公示”，干部公推直选，政府“亲商”高效，营建最优投资环境，大信访造就和谐宿
迁宿迁在加强纪检、监察工作的同时，特别注意把权力运行置于社会监督之下，做到权力运行到哪里，就要监督约束到哪里。从2004年7月起，宿迁在总结泗阳县实行“廉政公示”经验的基础上，制定《关于对全市党政领导干部实施勤政廉政公示制度的意见》，对领导干部的分管工作完成情况、执行党风廉政建设责任制情况、干部任用情况等21个方面进行公示，有力促进了预防和惩治腐败体系的构筑。同时，以媒体、作品、活动为载体，推动反腐倡廉宣传进机关、进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭，营造“以廉为荣、以贪为耻”的社会氛围。到目前，全市共有2476名干部参加勤政廉政公示，其中因违反廉政规定被免职或调整岗位的领导干部12人，受到通报批评的10人，提醒诫勉谈话的309人。勤政方面被评定为不称职或基本称职的17人。这一做法得到了中纪委的充分肯定，全省领导干部勤廉公示现场会在宿迁召开。
心理学研究表明，通常人们当地位和利益处于不确定甚至危机状态时，便会尽心尽力，而在感到自己地位稳固，旱涝保收的情况下，就容易产生懈怠。宿迁推倒“铁交椅”，实行能者上、庸者下的用人机制，根据工作能力和群众评议来决定把“乌纱帽”给谁，做到有为者有位，无为者无位。
在率先实行干部任前公示制和引咎辞职制的基础上，宿迁大力推行干部公推公选、公推直选等制度，以增加干部选拔任用的透明度，保证广大党员群众的知情权、参与权、选举权、监督权得以实现。截止目前，全市公推直选产生60个乡镇党委书记，58个乡镇党委领导班子，22个机关事业单位党委(总支、支部)。经公推公选产生市直机关“一把手”7人、市直机关部门专业技术领导干部10人、县区部门正职9人，乡镇党政正职155人，县处级后备干部152人。同时，对机关中层干部，全部实行竞争上岗。在学校实行“校长不任命，搞竞争；教师不调配，进市场；奖金不封顶，论贡献”。
宿迁把发展软环境建设纳入县区和市直部门考核目标，专门建立各级“软建办”。依照《行政许可法》，积极推进新一轮行政审批制度改革，压减幅度为淮海经济区最大。目前，全市仅保留审批项目11项、核准项目49项、告知承诺项目 10项。切实把政府职能限定在服务市场主体，维护市场公平上，决不“越位”。同时，成立行政效能投诉中心，制定《宿迁市行政效能投诉处理办法》，加大对行政不作为、慢作为、乱作为处分与监督的力度。不断创新政风行风评议形式，把43个较有“实权”的经济管理、行政执法机关和公用事业单位全部纳入评议对象，召开面对面评议会，并通过电视台向全市现场直播，使一些群众反映的热点难点问题得到有效解决。沭阳县提出“招商”就是“商招”新概念，率先推出“项目帮办制”，即对骨干项目，由县领导亲自挂钩、相关部门重点负责、引进单位专门负责，为客商帮办建设、帮办生产、帮办招工、帮办生活，以及与之相配套的立即就办制、会办制、责任追究制等服务新举措。开发区实行“一个窗口”对外，“一站式”办结、“一条龙”服务的全过程服务体系，努力营造“亲商、安商、富商”的浓烈氛围。宿迁投资政务环境由此大为改善，2005年被评为“中国(浙商)最佳投资城市”，在2006年度“浙商论坛”峰会上，宿迁成为惟一荣获浙商(省外)最佳投资城市“最具人气奖”的城市。为构建稳定的社会环境，宿迁创造了“128大信访”工作体系：大信访接待“一个中心”，大信访管理和监督“两个网络”，重大信访事项排查预警、社会矛盾纠纷大调解、信访秩序管理、信访事项交办会办、信访工作督查督办责任追究、信访事项听证终结、信访工作目标管理考核和信访工作绩效考核“八大机制”。通过信访联席会议制度，把党委、政府、司法机关以及信访工作相关部门和单位都纳入大信访体系，统一领导、协调、督促，重点研究处理信访突出问题与群体性事件。在市、县(区)充分发挥大信访接待中心的作用，以信访部门为主，有关主管和责任部门派员入驻信访接待中心，并有律师为群众提供法律咨询援助。群众来访登记后，按照“谁主管、谁负责”的原则，分流接访，保证信访问题能得到及时解决。截至目前，全市各级大信访接待中心共接待上访群众1266批5320人次，其中由责任部门接待人员当场办结的达90%以上。在乡(镇、街道)、村组(社区)，充分发挥基层调解机构的作用，以司法行政部门为主，司法、综治、民政、维稳组织等联手办公。全市各级调解组织共接处各类矛盾纠纷17409起，调解成功16852起，调处成功率达96.8%。
大信访工作格局切实提高了化解疑难信访问题的能力，特别是其中乡镇初审、县级会办、公开听证、市级认定、省级终结、社会公示的“六步工作法”，合法有效地解决了上访老户无理缠访、闹访及越级访等突出问题。当年在全省13个地级市中，到省集访由上年的第3位下降到最末位：今年全国"两会"期间，宿迁市群众去京上访实现了零登记。大信访得到上级纪检机关与信访主管部门领导的充分肯定，省信访局在宿迁召开现场会向全省推广。
    政务环境与社会环境的日益优化，使宿迁招商引资呈现出客商主动涌上门的喜人局面，目前，每天都有多批客商前来考察、投资、签约，其中有许多是先来的客商请他们过来“扎堆”的。据市委常委、宣传部部长、市经济开发区党工委书记叶辉介绍，截至今年5月，开发区进区项目已突破300个，协议利用资金达160亿，特别是以娃哈哈饮料、芬那丝袜业、三鼎织造、实信织带、三K电子为代表的一大批亿元以上“浙商”企业的成功落户，开发区初步形成以食品加工、纺织服装、机械电子、建筑材料、生物化工等产业为主的区域经济板块。
2005年，宿迁全市共引进固定资产投资额1000万元以上新开工工业项目323个，计划总投资额120.6亿元；竣工项目固定资产投资总额29.5亿元，其中千万元以上竣工项目118个，5000万元以上竣工项目10个。同建市之初相比，全社会固定资产投资完成额由19.48亿元增加到269亿元，增长了12.8倍。截至2005年，全社会固定资产投资累计完成1043.8亿元，年均递增33.9%。
如今的宿迁，经济社会发展综合实力快速显著增强。2005年，宿迁全市GDP实现386.95亿元，比上年增长14.5%；财政收入实现25.9亿元，比上年增长38.5%。社会消费品零售总额实现109.6亿元，比上年增长14.9%；进出口总额实现1.53亿美元，比上年增长50.5%。与建市之初相比，三次产业结构比例由47.7：30.8：21.5调整为25.6：45：29.4，其中工业增加值从36.13亿元增加到125.2亿元，增长了2.47倍，工业比重达到32.3%，实现了三产超一产、工业超农业的历史性转变；城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入分别由2946元、1993元增加到7208元、3839元。中心城市建成城区面积由建市初的13.3平方公里扩大到58平方公里，外环围合的城区面积已达220平方公里，城市化水平由9.9%提高到35%，正向2010年城市化率达到45%以上、中心城市人口达到60万的目标迈进。
改革是一场新的革命，宿迁突破创新实质上是我国深化改革的一场局部攻坚大决战。因其是对社会资源的再分配与利益关系的再调整，阻力不可避免，问题是应当如何面对。“为公才改革，为私谁改革？”现江苏副省长、原宿迁市委书记仇和这样说。宿迁制度创新，固然是广大干部群众共同奋斗的成果，但宿迁市领导层特别是主要领导人坚忍不拔的改革决心却起到关键作用。
昔日项羽因在同刘邦的角逐中失利，后人评说“不以成败论英雄”，今天，对业已成为我国欠发达地区崛起开路先锋的宿迁人民，我们“可以成败论英雄”。宿迁突破创新，其意义并不亚于当年沿海地区改革开放试点，因为内陆欠发达地区之间具有更多的共同性，宿迁创造的先行典型经验，能更有效地为其他欠发达地区所学习借鉴，而欠发达地区的崛起，则意谓着全面建设小康社会总目标的实现。