加强环保执法：全球都重视

　　沙漠在跟人类争夺土地

　　如果孩子只剩一壶清水、一棵青苗？

　　肆无忌惮的污染

　　沙漠书写壮阔也给人警示

　　“好！就该采取法律手段狠狠惩治那些不顾子孙后代利益的环境违法者！”这是一位网友在得知近日国家环保总局首次启动“区域限批”的行政惩罚手段的消息后，在网上发的帖子。

　　据报道，新年伊始，中国国家环保总局再掀“环保风暴”，不仅通报了全国82个环境违法项目，还启动了“区域限批”的行政惩罚手段。这是环保部门成立近30年来首次启用这一行政惩罚手段。有媒体用“显示出凌厉无比的高压”来形容此举。

　　这次“风暴”能否起到“净化环境”的目的，中国法学会环境资源法学研究会会长、武汉大学法学院教授蔡守秋认为，加强地方环境执法和执法监督，完善联合执法机制，实行执法责任追究制是实现目标的关键，他说：“加强环境法的实施和环境执法能力建设，不仅是我国环境法制建设的一个重要问题，也是世界各国环境法制建设的主要领域。”韩国驻华使馆法律参赞朴兴植在接受记者采访时，对此观点也表示赞同。

　　韩国检察机关主持环保案件调查

　　韩国驻华使馆法律参赞朴兴植曾在本国担任检察官，他在接受本报记者采访时说，韩国检察机关高度重视环保犯罪，以大检察厅为首的各检察厅均设有专门负责环保的部门和检察官，并组建由政府有关部门、学者组成的有关委员会，检察官参与委员会并发挥主导性作用，为保护环境而不遗余力。

　　朴参赞介绍说，韩国的现行《宪法》和《刑事诉讼法》规定，检察官是所有案件的侦查主宰者，因此，检察官有权开始和终结对所有案件的侦查。对于环保案件，根据一般市民的举报、新闻报道或其他情报活动，发生或疑为发生了环保方面的犯罪活动时，检察官可以随时开始侦查。韩国检察官可以自行开始、终结侦查，也可以指挥警察、特别司法警察官（在韩国，除一般警察外，还有专门负责环境保护、监狱、森林、食品药品、消防、文物、关税、情报通信、道路交通等37个部门的特别司法警察官）开始并终结对案件的侦查。警察和特别司法警察官可以在检察官的指挥下开始侦查案件，但无权终止侦查，只有检察官具有结案权。韩国《有关履行特别司法警察官吏的职务人员及职务范围的法律》规定，包括环保领域在内的所有特别司法警察官均由检察官或检察长指名。

　　记者在采访中了解到，1991年韩国某电子工厂30吨苯酚原液泄漏并流入洛东江，韩国检察官立即对此案进行侦查，处罚了17名有关人员，并作为韩国最大的环保案件被记录在案。此案发生后，韩国于1991年5月31日制定并颁布了《有关环境犯罪处罚的特别措施法》，对环保犯罪加重处罚。

　　美国环保局负责环境犯罪调查

　　蔡守秋教授向记者介绍了美国的情况。

　　蔡教授说，自20世纪60年代以来，美国国会、政府和司法部门逐步重视用刑事法律手段遏制和惩治环境犯罪。在环境刑事法律的执行方面，美国联邦司法部、联邦环保局、联邦调查局等部门的调查和起诉环境犯罪案件职能的确立和逐步改进，保证了环境刑事法律的施行。

　　与此同时，环保局开始采用一系列措施改善其环境刑事执行能力，成立了环境刑事执行办公室，招聘律师负责环境犯罪调查，1982年开始将环境犯罪调查列入其财政预算，并积极向国会和司法部寻求环境犯罪的调查执行权。

　　1984年根据《综合犯罪控制法》创设了判决委员会，该判决委员会起草了判决指南，规定了7个方面的环境犯罪，用以指导法院对不同类别的环境犯罪案件的判决。该判决指南反映了美国政府政策的选择和变化，表明美国国会尝试以重刑来对付环境犯罪。

　　同年，司法部批准授权环保局代表司法部对环境犯罪实行调查执行权。1988年，由环保局要求、司法部提议，国会通过法律授予环保局以全面、永久的法律调查执行权。1990年11月，作为全面提高环保局法律执行能力标志的《污染起诉法》获得通过，该法规定：到1995年，美国环保局必须把对刑事案件的调查从每年70件增加到200件，必须增加3倍的经费，其中包括建立一个国家刑法执行培训机构，以提高对联邦、州、地方人员的培训，提高刑事法律的执行能力；到1995年环保局的犯罪调查部门将雇用66名犯罪调查员。近年来，联邦环保局在地区办公室已经设立刑事调查部。

　　环境诉讼效应受到各国重视

　　蔡教授说：“进入二十世纪80年代以来，一些国家开始将环境执法作为环境法制建设的重点；成立环境警察、环境法庭，切实保障公民和单位享有的提起环境诉讼的起诉资格，积极开展环境法诉讼（包括环境行政诉讼、民事诉讼和刑事诉讼）；强化对环境的刑事法律保护，明确规定在环境方面的法人犯罪，加强对环境犯罪的打击等等。”

　　在瑞典，为了保证环保法律的执行，瑞典在全国5个区域设立了环保法庭，同时还设立了国家环保最高法庭，专门审理环保案件，并鼓励公众参与环境保护。

　　在日本，不仅有强有力的执法机构、行之有效的执法手段，还创造了一些富有特色的执法措施。例如：重视运用私人污染防治协议，即通过地方当局与排污方签订私人污染防治协议，规定较法律更加严格的排放标准，这种协定既可以是依赖法院执行的民事合同，也可以是一种君子协议，这种协议配合公众压力对阻止工厂排污发挥了令人信服的作用。

　　为了增强环境法的权威和可操作性，在对污染破坏环境的责任追究方面，一些国家的立法从过去只追究组织、单位的责任发展到同时追究政府官员、公司经理的个人责任；一些立法还对污染破坏环境的连带责任作了规定。例如，朝鲜的《环境保护法》第52条规定：“任何企事业及组织严重危害、破坏或污染了国家的环境造成严重后果时，领导者或责任者都将被追究行政责任或刑事责任。”在印度尼西亚，对故意损坏环境的人可以处以5万美元的罚款和十年的监禁。在泰国，根据《国家环境质量保护和改善法》对不能达到环境标准的违法行为则可以处以一年监禁和10万铢的罚款。

　　环境执法表现在国际层级上

　　蔡教授认为，环境法的现实化不仅表现在国家层级上，而且还表现在国际层级上。

　　联合国环境规划署自1973年1月成立以来，为保护地球环境和区域性环境举办了各项国际性的专业会议，召开了多次学术性讨论会，协调签署了各种有关环境保护的国际公约、宣言、议定书，并积极敦促各国政府对这些宣言和公约兑现，促进了环保的全球统一步伐。

　　“在十多年前，国际社会重视的是制定或签署国际环境条约，并且把许多已经签订的国际环境法律政策文件当做‘软法’。近十几年来，如何履行国际环境条约已经成为国际环境外交和国际环境会议的主要议题。美国国际法协会主席伊迪斯·布朗·韦思教授曾在一次联合国国际公法会议上，谈到国际环境法的最近发展趋势时指出：与过去相比，遵守国际环境条约的问题是一个越来越强调的领域；为了更好地实施国际环境条约，必须加强国际环境合作，增强国际环境管理能力、监测的中心作用和信息的流通。”蔡教授说。

　　中国需强调司法介入

　　记者在采访中了解到，我国迄今已初步形成环境资源法律体系，为建设环境友好型社会初步奠定了法律基础。但环保执法仍存在一些问题，蔡守秋教授认为主要表现在行政执法与司法缺乏衔接，人民法院和检察机关在环境资源法治建设中的作用没有得到很好发挥，各有关行政管理部门之间缺乏协调等。

　　“当今许多国家，在环境资源法律中对有关环境犯罪进行直接规定，其构成犯罪的条件与我国环境法律中规定的行政违法条件区别不大，这给国家司法机关（包括检察机关）介入环境违法案件提供了机会和条件。根据我国现行法律，有关环境犯罪主要由统一的刑法典规定，不仅环境行政违法与环境犯罪的界限分明，而且其责任构成和责任追究方式差别很大，如对行政违法行为主要是罚款，对环境犯罪可予以管制、拘役、有期徒刑、罚金、没收财产等处罚，这种法律规定在大部分情况下排除了国家司法机关介入环境行政违法案件和重大环境事故案件的机会。根据我国有关法律规定，在发生重大环境违法或重大环境事故时，一般由各级人民政府及其行政主管部门组织调查，根据调查情况分别由有关人民政府、行政主管部门和司法部门处理，国家检察机关参加这类调查不多。”

　　蔡教授认为，从国外有关环境法的实施情况看，国家检察机关介入环境执法工作十分必要。“根据目前我国的实际情况，检察机关介入环境执法工作可以采取或研究考虑如下途径：第一，对违反环境法律构成犯罪的，依法进行立案、侦查，采取拘留、逮捕等强制措施，提起公诉；第二，依法办理有关行政执法机关移送的有关涉嫌环境犯罪案件，积极回应并依法处理有关组织和个人对环境违法案件提出的需要检察院介入的检举、揭发、控告和建议；第三，对因违反环境法律而被环境行政主管部门给予行政处罚致使公私财产造成重大损失的单位和个人依法立案，提起公诉；第四，积极支持和推动环境公益诉讼，对不履行法定的环境行政职责或造成公共生态环境损害但尚未构成犯罪的行政机关或企业提起公益诉讼。”