公车改革为何嘎然而止？

　　[案例]

　　一年花销高达3000亿 公车改革何时才能提速?

　　“公车改革，我举双手赞成，但期望不大。”一位网友如此评论国家机关的公务车改革，而他的话基本上代表了大致的民意。近日，全国机关事务工作协会副会长兼秘书长王元慎对外表示，目前已开始了公务用车改革的试点，我国公务用车改革的基本思路是自下而上。 说实话，公车改革不是个新话题，却一直是个受人瞩目的话题，也是个只见冒烟不见起火的晦涩话题。每次喧哗过后，公车不但没少，反而越来越多，越来越豪华，私用现象也越来越严重。为何会这样？有网友一句“我就是权力，谁敢动我？”的调侃令人回味无穷。

　　车轮下的腐败：开支超过教育和医疗总和

　　目前各地政府采购汽车的数量，每年都以超过２０％的速度递增。２００４年，我国政府采购规模达２２００亿元，其中汽车采购额就高达５００亿元。“八五”期间，全国公车耗资７２０亿元，年递增２７％，大大超过了ＧＤＰ的增长速度。据保守统计，我国公车目前已达３５０万辆，每年用在公车上的开支达３０００亿元，远远超过我国军费开支，超过我国教育经费和医疗经费之和。有政协委员调查发现，与社会轿车每万公里运输成本为８２１５．４元相比，党政机关等单位每辆车竟高达数万元。每辆出租车的工作效率为公车的５倍，而运输成本仅为公车的１３％。 在职务消费中，车辆消费占单位行政经费的９０％左右，占到全部国家财政支出的３８％；去年，一汽集团研制的科技含量很高的８款新车中，有５款属于公务车；公务车使用中，公用占１／３、干部私用占１／３、司机私用占１／３。 “我们单位有１４辆小车，供领导班子中的五位领导和各处室有人出差办事时用。”某中央机关下属一事业单位的会计如是告诉记者。当记者问及该单位公车支出每年占总支出的多少时，她很是神秘地告诉记者：“这是内部机密，不好透露。”不过，她对记者强调：“这些小车诸如加油费等费用都是统一走的政府采购。” 一个人数并不算多的单位公车都有十几辆，即使每个处室每周都有人出差，恐怕也还有不少车是空闲着的吧。窥一斑见全豹，公务用车的高额支出显然已成为车轮下的腐败。也难怪有些地方，老百姓把官员的“坐骑”比喻为“屁股底下一座楼”。

　　货币化改革“换汤不换药”

　　事实上，随着公车私用的问题日益突出，各地的公车改革陆续展开。１９９８年９月，原国家体改委制定了《中央党政机关公务用车制度改革方案》后，各地的公车改革陆续展开。目前，有十几个省和四个中央国家机关进行了公车改革试点。改革的基本模式是取消公车，将公车福利货币化，公务员领取交通补贴。补贴标准各地不一，从３００元到２０００元不等。至于原有公车，有的地方予以拍卖，有的机关则把公车组建出租车队，进行市场化运营。 “２００５年上半年车辆开支测算，此次拍卖的６辆车每年开支需６８万元，车改后每年只需发放４１万元交通补贴，由此就可节约２７万元，降幅达４０％左右。”日前在北京市率先推行公车改革的平谷区夏各庄镇政府举行的“车改车公开拍卖”大会上，该镇宣传部部长孙浩这样说。从字面上看，感觉公车改革还真是替政府节省了不少钱。可是仔细琢磨就会发现：每年公车开支是节省了２７万元，可是却多了４１万元的交通补贴。这不就是把“有形”的车换成“无形”的钱了吗？或者说只是把“腐败”由公开改为暗地，还在外面套了件外衣。再看看另一个类似的例子。今年５月份，云南昆明公布其车革方案：取消公车，按行政级别发放车改补贴，补贴标准为：副厅级月补助１８００元，正处级１５００元，副处１３００元，正科１０００元，副科８００元，科员５００元。此方案一亮相就引起当地舆论一片哗然，因为在这个西部城市，城镇居民年人均收入不过９０００元，低保和最低工资分别仅为２１０元、４７０元。显然，这种货币化改革方案只是种“换汤不换药”的做法。“货币化的好处是把公车的费用转变为个人收入，激发个体的节约机制，从而在整体上控制公车费用的增长。但弊端是，实际上把公务员的暗中津贴转变为公开津贴了。由于公车消费数额巨大，根据这一数额公务员相当于每个月增加了数百乃至数千的收入。这如果没有与公务员薪金制度改革相配套，很容易引起进一步的不满，因而是很难持久的。”中国人民大学行政管理学研究所所长毛寿龙这样对记者分析。“在原来的公车管理体制下，不同岗位的人员，用车频率相差很大。而按级别一刀切，货币化发放补贴，有变相加薪之疑。另一方面，货币化明显带有与官职挂钩的痕迹。”北京师范大学政治学与国际关系学院博士王伟同样认为，货币化改革方案存在一些弊端，“若补贴制订的标准与当地消费水平相差太大，老百姓的舆论压力会很大，而按职务来分，也会引发公务员不满，不能充分调动公务员积极性。” 王伟认为公车改革之所以“雷声大雨点小”，很大程度上是因为政策本身没能满足民众的要求，而且缺乏民众参与。“官员既是运动员又是裁判员，如此情形，公车改革如何进行？”毛寿龙说。

　　公车改革关键在于完善技术

　　“公车完全取消是很难的。”毛寿龙坦言，“现在的改革在技术上存在很大的难度。”首先，公车改革提了很多年，但一直进展缓慢，因为它触动的是一个庞大官僚体系的利益，阻力很大。其次，缺少配套措施。究竟如何区分公车是公用还是私用很难有个标准。最重要的是中国还处在一个汽车并不是很普遍的阶段，因而汽车总难免会被冠以身份的象征，尤其是在基层，这样的认识误区使得官员不肯也舍不得放下“架子”。 “总之，公车改革到目前为止只是在试用阶段，改革成功的关键是完善公车改革技术，认真研究方案。如果仅仅简单按照级别，而不是按照需求，改革的技术含量就很低。”王伟分析认为，虽然车改过程不是很顺利，但改革是肯定要进行下去的，只是说进度不会那么快，因为改革到深层次后总会出现各方面的矛盾。”“虽然公车很难取消，但有个不错的方法，那就是把诸如谁在使用公车、公车的财务开支是多少等问题公之于众，这样既可以让老百姓心里有本账，也可以对这些坐公车的人加以约束。”毛寿龙说。

　　[解读]

　　公车改革流产缘于改革体制困局

　　公车改革，对于中国来说是一个困扰多年且改革成效甚微的老大难问题，依据目前的情况来看，公务用车改革的基本思路是自下而上，改革到厅局级领导干部，厅局级以及以下的干部将可能取消专用公务车。当前，公务用车费用高、财政负担过重；公车私用现象严重；公车使用效率低下、浪费惊人以及超编制超标准配车现象日益严重，这些已经成为当前我国公车制度改革面临的最棘手的问题。正如案例中所描述的那样，公车一年开销高达3000亿，车轮下的腐败，其开支已经超越医疗和教育的总和。正是由于公车改革问题的日趋严重性和复杂性，才被提上改革的真正议程，被迫从困局中寻找公车改革的突破口。然而，自１９９８年９月，原国家体改委制定的《中央党政机关公务用车制度改革方案》出台以后到如今，全国十几个省和四个中央国家机关进行了公车改革试点。改革的基本模式是取消公车，将公车福利货币化，公务员领取交通补贴。补贴标准各地不一，从３００元到２０００元不等。至于原有公车，有的地方予以拍卖，有的机关则把公车组建出租车队，进行市场化运营。但是，从当前“货币化”公车改革的试点来看，尽管其综合效果尚无法衡量，各地包括北京市最近几年都将停止车改。业内相关人士分析指出：之所以暂时停止公车改革，是因为“货币化”车改方式从小财政上来看，可能是省钱了，但从市大财政来看，则绝对是增加了预算。事实上，全国其他地方的“货币化”车改也相继流产，主要原因是货币化改革导致车贴开支过高，与期望中的改革成效南辕北辙。

　　相继在全国试点推行的“货币化”车改，其主要目的是尝试取消公务用车，将公车福利货币化，公务员领取交通补贴，这种补贴的发放其形式为以下三种：一是以现金形式发给公务人员，自行支配，超支不补，节余归己；二是费用由单位集中管理，个人在限额内凭票报销费用，超支不补，节余转入下年度使用或按一定比例奖励个人；三是发放部分现金，其余部分由单位集中调剂使用。然而，这种公车货币化改革“换汤不换药”，由暗到明的发放补贴，其实既增加了财政开销，同时还诱导了政府官员们的腐败行径。公车改革试点相继流产和搁浅，充分暴露了当前制度和体制上的严重弊端。

　　首先，“货币化”车改局部试点可行，但在全国的范围内推广却难以展开，其最直接的原因在于干部总体数量过于庞大。正如案例中所叙述，在北京市率先推行公车改革的平谷区夏各庄镇政府举行的“车改车公开拍卖”大会上，该镇宣传部部长孙浩指出，从字面上看，感觉公车改革还真是替政府节省了不少钱。可是仔细琢磨就会发现：每年公车开支是节省了２７万元，可是却多了４１万元的交通补贴。这不就是把“有形”的车换成“无形”的钱了吗？或者说只是把“腐败”由公开改为暗地，还在外面套了件外衣。如果将这种方案在大范围内推广，由于干部数字过大，这必将给财政预算带来沉重压力。

　　其次，从车改所推进的制度来看，当前我国公共政策的模式变迁主要是以政府所主导的制度变迁作为主要的推进形式，也就是前面我们所指出的车改主要依靠行政力量采取自上而下的方式推行。依照这种改革的模式逻辑演进，一旦改革牵涉相关管理者的个人利益，往往再怎么推行政策也是苍白无力。正如当前车改，公车本身在一些领导人的眼中就是身份和地位的象征，一旦改革推行，这种优越感和身份认同感就不复存在。正如上述案例中人民大学学者毛寿龙一言中的：“官员既是运动员又是裁判员，如此情形，公车改革如何进行？”正是这种制度推进的模式主体使然，公车改革必然面临丛丛困境和遭遇内部阻碍。

　　由此分析，不难发现公车改革相继流产的原因所在。一方面，将公车福利货币化，公务员领取交通补贴，如材料中所述，云南昆明公布其车革方案，即取消公车，按行政级别发放车改补贴，补贴标准为：副厅级月补助１８００元，正处级１５００元，副处１３００元，正科１０００元，副科８００元，科员５００元。此方案一亮相就引起当地舆论一片哗然，因为在这个西部城市，城镇居民年人均收入不过９０００元，低保和最低工资分别仅为２１０元、４７０元。这种干部动辄上千元的高额补贴，当地群众视为变相涨工资，财政补贴过高，成本过大，社会影响也不好；另一方面，即便获得了高额车辆补贴，对于已经习惯了“公车带来优越感”享受的干部，却不以为然，宁肯放弃车贴而继续使用公车。正是缘于此种反差心理，使得车改受阻，公车货币化改革必然遭致流产。

　　事实上，导致这一矛盾的制度性根本原因在于，整个公车改革从初期的调研，到筹备、实施、直至被叫停，社会公众均被排除在外。而那些车改的政策制定者和执行者，既是裁判员又充当了运动员，显然，这样的改革逻辑是难以推行和奏效的。

　　[启示]

　　公车改革究竟该怎么改

　　公车改革的新闻早已经是最热门的话题和网络关键词了，从网友的一句调侃之词 “举双手赞成，但期望不大” 便能窥见普通老百姓的心态。从1998年9月国家体改委制定的公车改革方案到如今已有八九个年头，从中央到地方、从省城到市区，一级一级的改革和试点，但是公车改革并没有取得令普通百姓为之振奋的胜利，相反公车的“货币化”改革，财政的负担和耗费的资金不降反升，一场轰轰烈烈的“货币化”车改也就这样夭折和搁浅，人们不禁发问：公车改革究竟该怎么改？

　　公车的一年开销3000亿，远远超过教育和医疗费用的总和，车轮下的腐败好比一个无底洞，公车的改革进度也成为困扰人们多年的一块心病。对这个老大难问题，不是不想改，而是没法改，改不动。那么，为何会呈现如此局面呢？反思这么些年的车改，我们会发现以下几方面的弊端：

　　首先是标准不合理。公车改革力图取消公务用车，将公车福利货币化，公务员领取交通补贴。然而，一些单位制定的公车拍卖标准不合理，给领导的补贴和给普通职工的补贴差距太大，领导捞好处太多，职工吃亏太多。有人甚至指明，这是变相的腐败。试想，改革的标准都不合理和科学化，如何能取得成效？

　　其次是操作不规范。公车改革总是领导关起门来自行出台方案，没有公正合理的规范程序，没有经过科学、合理的论证，也没有征求和听取老百姓的建议。自行拍卖公车，自行报价，更是有些单位车改后既发交通补贴又专配公车，这种变相的提高待遇，如何能减轻财政负担，又如何能让百姓满意？

　　最后是目的不明确。车改的最终理想效果是降低政府行政运行的成本，减轻财政负担，杜绝车轮下的腐败，取消官僚的特权。然而，既是政策的制定者又是政策的推行者，在当了裁判员又做好运动员时，如何达成改革的初衷？处处替领导考虑，时时代表领导的利益，这样的公车改革又将如何切实保证执行？事实上，不但没有根治官本位的疾病，反而助长了官本位的风气，轰轰烈烈的车改最终都成为了换汤不换药的“政治秀”，不再具有任何意义。

　　事实上，多年的车改难以取得实效，一方面是政策法规的执行力不够，制度缺乏刚性；另一个方面，就是车改总是在政府部门自家的后院“雷声大，雨点小”，整个车改的过程，没有民众的参与，没有民众的监督。因此，要真正落实车改的政策，应把民众参与监督作为重要的环节加以完善。

　　一是要让民众参与制度建设。各级政府部门采购什么样的车型，已采购的公车的拍卖价格，机关班车如何改革，进度如何，改革的方向如何，都需要在阳光下公开进行，都需要接受民众的制约和监督。只有真正听取民意，让民众参与车改的制度建设中来，这样才能制定出切实可行的操作方案。

　　二是要加大信息公开的力度。政府部门当前的车辆配置情况，具体使用情况，每年的维护费用和开销，整个车队的运营成本，都需要制定详细的帐目清单，并张贴出来或是在网站上公布，真正让普通老百姓了解实情。没有公开的信息，在黑暗中进行的车改，人民根本无力监督，只会是加大暗箱操作和滋生腐败。

　　当然，民众的参与监督，前提是需要政府的自觉和信息的公开，并完善相关的政策和法规，同时，更需要普通百姓自我权利意识的回归和纳税人意识的觉醒。只有真正意义上的参与和共同建设，才能确保车改的如期进行。

　　单位：中南大学公共政策与地方治理研究中心

　　原文载于《公共政策案例分析》（社会科学文献出版社，2008年3月版）