近代中国政治正当性的价值冲突和内在紧张

许纪霖
来源：华东师大学报哲社版 2008.1
近代中国的政治正当性建立在自由、富强、民主等多种价值之上，然而，这些价值在近代中国的历史语境之下常常是相互冲突的。西方近代启蒙以人的自然权利为中心目标，但近代中国启蒙的核心问题却是双重的：个人的解放与国家的富强。于是就构成了近代中国思想观念中的一系列价值冲突：民生利益与国家富强、普世文明与国家独立、民权与国权、民主与宪政之间的内在紧张，其最终的历史结果是富强压倒了自由、国权压倒了民权、民主压倒了宪政。
关键词：正当性；自由；富强；文明；民主
政治正当性是一个现代性的问题。在前现代社会，政治的正当，来自于超越的意志，在西方为古希腊的自然或基督教的上帝，在中国为同样具有超越性的天命、天道或天理。只有到了现代性发生之后，这些超越的源头瓦解之后，政治的正当性何在，才成为一个突出的问题。
西方近代启蒙以人的自然权利为中心目标，但近代中国启蒙的核心问题却是双重的：个人的解放与国家的富强。因此，近代中国的政治正当性基础，除了个人的自由和国民的权利之外，还有一个国家富强的更紧迫的功利目标。这就构成了近代中国一系列的内在目标紧张：民生利益与国家富强、普世文明与国家富强、民权与国权、民主与宪政之间的冲突。
一、功利、富强与文明
在古代中国，作为政治和社会主流意识形态的儒家文化一直将对德性的追求作为人生和政治的最基本价值。在儒家的民本主义价值观主导下，民生问题的重要性一直在国家富强之上。及至晚清，风气大变，国富压倒民生，功利压倒道义，自洋务运动之后成为一股不可遏制的风气和潮流。那么，这一转变究竟是如何发生的？
一般而言，在古代诸子百家之中，对政治影响最大的是儒家和法家。汉武帝之后，废黜百家，独尊儒术，虽然儒家获得了主流意识形态的地位，但法家对于政治的影响并未消失。相对于儒家的道德政治和民生政治，法家走的是功利主义的现实路线，先秦的法家从商鞅到韩非子，无不重视富国强兵，追求统一天下的霸业。而儒家在其自身历史发展和演化之中，也不断吸取其他各家的思想资源，成为一个具有多元价值趋向的思想传统。在儒家思想内部，除了修身之外，还有经世的另一面。从政治角度而言，修身思想产生的是自孔孟开始到宋明理学被发扬光大的道德政治传统。而经世思想则从先秦的荀子发端，中经西汉的贾谊到宋代的王安石、陈亮、叶适的功利主义儒家传统。特别是宋以后，外患严重，国力衰落，儒家内部功利主义经世传统重新崛起，与朱熹的正宗理学形成了抗衡，从宋代的王安石、陈亮、叶适，到明代的张居正、顾炎武、黄宗羲，皆反对空谈心性义理，注重实学和经世致用。功利主义儒家特别是王安石、张居正虽然也注重富国强兵，但与法家不同，国家富强本身只是实现天下之治的手段，本身不具有内在价值，在义理上最后还是要落实在民生上。儒家的经世思想传统，到晚清在日趋严峻的内忧外患逼迫之下，无论是在今文经学还是在古文经学内部，都强劲崛起。张灏分析过晚清经世致用的两种模式：一种模式是《大学》为本的致用精神。《大学》的修齐治平，从修身出发，最后落实在治国平天下，经世成为修身的最终目标。另一种模式是以制度安排为本位，“这种类型的致用精神是以功利主义为本，以富国强兵为目的，而以客观制度的安排和调整为其达到目的的途径。这种致用精神的代表人物是魏源和冯桂芬”。在这里，值得重视的是后一种经世模式的出现，这种“以功利主义为本，以富国强兵为目的”的经世模式，后来压倒了前一种道德政治的经世模式，成为晚清的主流思想。在19世纪中叶的自强运动之中，早期的曾国藩虽然开始注意发展洋枪洋炮，但作为理学家的曾国藩，其最后目标还是落实在民生。到了更现实主义的李鸿章，其洋务的政策举措，只剩下法家式的国家富强目标。马建忠在论述《富民说》时明确指出：“治国以富强为本，而求强以致富为先。”1905年，康有为周游西方列国之后，发表了《物质救国论》，认为中国文明过于偏重道德哲学，“中国之病弱，非有他也，在不知讲物质之学而已”，“以吾遍游欧美十余国，深观细察，校量中西之得失，以为救国至急之方者，则惟在物质一事而已”。在晚清，国家富强逐渐成为中心，民生被降到了第二位。19世纪中叶洋务派与清流派的争论，部分与此相关，洋务派追求国家富强，而清流派站在传统的民生和道义立场，对此大加批评。不过，浮士德式的追求财富和国家富强一旦从潘朵拉盒子里面释放出来以后，就再也无法收回去了。清流衰落之后，经世和富强浪潮一浪高过一浪，爱国主义成为最高评价，爱民主义从此鲜有人提。
列奥·施特劳斯在论述西方现代性的三次浪潮时，将第一次浪潮看作是“将道德问题与政治问题还原为技术问题，以及设想自然必须披上作为单纯人工制品的文明产物之外衣”。作为现代性第一次浪潮的代表人物，霍布斯用自我保存来理解自然法，用人的权利代替自然法，其结果“乃是对经济的日益强调”⑤。中国现代性的开端又何尝不是如此？在日益严峻的国势衰落面前，儒家原有的功利主义精神被释放出来，并逐渐从边缘走向主流，第一步是从德性政治转变为重视经济民生的功利主义，第二步便是从重视民生的功利主义发展为富国强兵的国家主义。
中国历史上儒法之间的王道和霸道之争，其实质就是政治正当性究竟应该以民生还是以国富为基础的争论。当晚清强大的功利主义潮流崛起的时候，儒家的经世精神与法家的富国强兵论产生了奇妙的合流，虽然新的王霸之争以清流和洋务的冲突一度展开，但并没有持续多久。相反地，在新崛起的维新派思想家视野之中，国民的权益和国家的富强不仅不相冲突，而且以方法论的个人主义或方法论的集体主义观之，国民之私利与国家的富强，反而可以“合私为公”，相得益彰。王韬在19世纪中叶就敏锐地觉察到“处今之世，两言足以蔽之：一曰利，一曰强”。杨度在晚清鼓吹“金铁主义”，金代表经济(富民)，铁代表军事(强国)，对内实行“富民”和“工商”立国政策，对外执行“强国”和“军事立国”的方针，在他看来，富民与强国并非矛盾：“国富则民亦富，民强则国亦强。”在近代中国，个人的发现与民族国家的诞生是同时出现的，个人的私利也好，富国强兵也好，都与功利主义的崛起有着非常密切的关系。五四时期的陈独秀，将西方的现代化精神概括为“厚生利用”的实利精神，以此批评中国的“虚文”传统。于是，儒家的经世传统与法家的富国强兵传统内在结合，产生了不可阻挡的以国家富强为中心的功利主义潮流。
到民国初年，功利主义之风，早已东风压倒西风，成为主流。与杜亚泉齐名的《东方杂志》编辑
钱智修这样描述说：“吾国自与西洋文明相触接，其最占势力者，厥维功利主义。功利主义之评判美恶，以适于实用与否为标准，故国人于一切有形无形之事物，亦以适于实用与否为弃取。”杜亚泉进一步发现，这种功利主义，会演变成政治上的“强有力主义”：“一切是非，置之不论，而以兵力与财力之强弱决之，即以强力压倒一切主义主张之谓。”在他们看来，这正是清末民初政治乱象丛生的渊源之一。
列奥·施特劳斯指出：古代人追求的是善和德性，而现代人追求的是快乐，将快乐当作善本身。晚清引进的自由主义思潮之中，除了古典的权利学说之外，边沁、密尔的功利主义学说产生了很大的影响。以约翰·密尔为例，在其自由主义思想之中，虽然承认自由有其内在的价值，但其论证的方法依然是功利主义的，自由之所以有意义，乃是有利于最大多数人的最大幸福。当辛亥革命以后儒家伦理全面崩溃之后，儒家内部的民本主义、自然人性论与外来的功利主义共同激荡，在五四年间汇成一股强大的功利主义(当时又被称为“乐利主义”)大潮，对个人权利的论证不再像晚清那样从公理或天赋人权的立场，而是走乐利主义的途径。
“权利者，求幸福时所必由之途”。像这类话，在五四的文献中比比皆是。欧陆的国家有机体论可以推出权威政治，形成强势政府，同样英国的功利主义也同样可以导致强势政府，不再像18世纪的古典自由主义那样推崇相信自发秩序，而是相信通过政府可以实现最大多数人的最大的善。从功利主义到国家富强与强势政府，有这样一个内在的逻辑发展关系。晚清的思想家所面对的是一个列强竞争的世界，同时又是一个西方文明征服了东方的现实。他们在追求国家富强的时候，又将成为西方那样的文明国家作为自己的目标。那么，在功利的国家富强与普世的文明价值之间，如何处理这二者的关系？何者处于优先性的地位？
关于富强与文明的关系，在晚清思想家中，以杨度的论述最为清晰深刻。他敏锐地观察到“中国今日所遇之国为文明国，中国今日所处之世界为野蛮之世界”。之所以如此，乃是因为西方文明国家内外政策之矛盾：“今日有文明国而无文明世界，今世各国对于内皆是文明，对于外皆野蛮，对于内惟理是言，对于外惟力是视。故其国而言之，则文明之国也；自世界而言之，则野蛮之世界也。何以见之？则即其国内法、国际法之区别而可以见之。”在文明与富强的关系上，杨度采取了一种二元论的立场：前者是善恶的问题，后者是优劣的问题。为了与诸文明强国对抗，杨度提出了文明和野蛮(强权)的双重对策：“中国所遇者为文明国，则不文明不足与彼对立，中国所居者为野蛮之世界，不野蛮则不足以图生存。”
根据王中江的研究，清末民初的思想界在认知和理解世界秩序的方式上，形成了公理主义和强权主义两种两极性思维模式，前者以严复、辜鸿铭为代表，后者以梁启超、杨度最为典型。先来看严复的公理主义。史华慈在论述严复时，认为虽然严复的思想中有着文明国家的自由、福利等乌托邦理想目标，但对他而言，这些文明国家的目标过于遥远，当前的急务乃是在中国所缺少的国家富强。不过，近年来最新的对严复的研究表明，严复即使在追求国家富强的时候，文明的目标也并非可有可无，相反地，在世界竞争的大势之下，究竟什么样的国家适合生存，物竞天择，“天”之选择是有内在价值目标的，其选择的标准不是超道德的强者逻辑，而是有着明确的文明标准。也就是说，只有那些处于文明阶段比较高层次上、具有自由、平等价值的文明国家，才是诸国竞争的最终出线者。对于严复而言，国家富强固然是当务所急，但文明的价值目标有同等的意义，中国不仅要变成像西方那样的富强国家，而且必须成为西方那样的文明国家。文明是普世性的价值，是新的天道和公理。
比较起严复，梁启超要更为复杂一些。在梁启超的民族主义思想中，由于受到日本国家主义者加藤弘之等人的影响，有着明显的强权主义倾向，认为在一个帝国主义强权横行的世界里面，空谈公理无助于事，关键是尚力，用强权对抗强权。同样是接受进化论，公理主义者用进化论建构理想的世界秩序，注重的是“进化”的进步意义，即恶的不断消退和善的不断积累和扩展，强和优不仅是指物质和军事的富强(“力”)，也是“智”和“德”竞争。而强权主义者则将进化论理解为力的竞争，进化的世界就是一个优胜劣败、弱肉强食的世界。
不过，梁启超除了是一个强权主义者之外，同时也是一个更坚定的文明论者。比较起加藤弘之，日本的文明论代表者福泽谕吉对他的影响还更大一些。在福泽谕吉看来，有理念的西洋和现实的西洋，为了对抗现实的西洋，就要学习理念的西洋。他认为，人类的历史是从野蛮到文明的发展历史，理念的西洋代表了文明的最高阶段。西洋文明的本质在于其文明之精神。学习西洋，就要学习其文明之精神：独立和科学。而国民之文明精神之重要，乃是为了实现国家之独立富强④。在这里，我们可以看到，文明论与国家主义并非截然二分，反而是互相渗透，互为目的和手段。梁启超受此影响，他将从野蛮到半开化到文明之人类历史发展三阶段，视作为“进化之公理”，与严复一样，他认为中国要在世界上图存救亡，最重要的是要像西方那样成为一个文明国家。而国强，则取决于开民智，“文野之分，恒以国中全部之人为定断”，“故民智民力民德不进者，虽有英仁之君相，行一时之善政”，也无法成为文明国家。为了在竞争的世界里面图生存，固然需要强权，但强权之上有公理，只有顺应人类公理，实现文明国家，才能真正实现国家之富强。
到了近代，文明代替了仁，成为近代思想家中世界观的最高价值，成为新的天道和公理(天演之理)。文明与富强，也是公理与公理之间的关系。晚清思想家是用上述杨度式的二元思维来处理公理与强权：以成为文明国家赶上西方文明国，以实现国家富强对抗野蛮的列强世界。
晚清是一个民族主义高涨的年代，强权主义在中国思想家的国家秩序观中尚有其一席之地。到了五四新文化运动时期，民族主义衰落，世界主义兴起，强权成为万恶的帝国主义的代名词，而公理成为普世的、应当的世界秩序之理，李大钊说：“强权是我们的敌，公理是我们的友……”很能代表当时知识分子的一般心理。
史华慈在谈到国家富强与文明价值之间的关系时，承认这是一个全人类的世界性难题：“在与这些问题发生牵连的过程中，严复和中国已进入了近代世界这一未知的大海，我们也都在其中漂流。无限追求富强的浮士德式宗教与社会-政治价值观念(甚至是更加基本的人类价值观念)的实现，这两者的关系究竟如何，对我们来说，完全像对他们一样，仍然是一个谜。”现代的政治正当性，究竟应该最后建立在富强还是自由平等这些文明价值之上，这涉及对人性与政治的理解。人性是复杂的，而近代中国的政治目标更是多重的，于是便加剧了国家富强与文明价值之间的紧张和冲突。
二、民权与国权
在晚清，不仅个人的出现是一个重大的事件，而且近代民族国家观念的出现，也同样是一个标志性事件。个人与国家从诞生的一开始起，并非是分离的，反而是互为前提。到清末民初，才逐步分离，产生了一系列有关民权与国权何为优先的争论。
近代的国家理论，主要有两种：一种是古典自由主义的国家工具论，另一种是德国的国家有机体论。国家工具论是一种机械主义的国家观，社会最重要的是原子式的个人，这些个人拥有不可剥夺的自然权利，而国家仅仅是维持公共秩序、捍卫个人基本权利的工具。另一种是有机论的国家观，按照这一观点，国家就像一个有机体，由国民所组成，但整体大于部分之和，虽然个人有其内在价值，但国家作为国民有机体之整体，也有其自身的目的。
在近代中国，国家工具论的影响比较有限，在晚清，革命派的《国民报》、《民报》上的文章在论述国家时，认为国“譬之一公司，人民其股东也”，“国者民之国，天下之国即为天下之民之国”，“国家者团体也，而国民为其团体之单位，故曰国家之构成分子”，有那么一点国家为民之工具的意思，但也比较含混。直到民国初年，在功利主义思潮的推动下，《甲寅》杂志的章士钊、陈独秀、张东荪、高一涵等思想家的言论中，才出现了有限的国家工具论思想。
相比于国家工具论，国家有机体论在近代中国的影响要大得多。以斯宾塞为代表的英美方法论的个人主义和卢梭、伯伦知理(Bluntschli Johann Caspar)为典范的欧陆方法论集体主义虽然各自侧重的重心不同，一在个人，一在集体，但在个人与国家的关系上，皆将国家视为一种个体与整体紧密相联系的有机体，国民与国家为不可分割的一个整体，一损俱损，一荣俱荣。在这里，有必要特别指出，晚清的国家观与其说受到西方的直接影响，倒不如说受到日本近代思想的影响更深刻。松本三之介在分析日本明治精神时指出，明治时代的日本，表现出强烈的“强调个人与国家一体化”的国家精神，“这种把国家的问题当作自己的事情、即自己与国家的一体化倾向，以及对于围绕着国家问题所表现出来的热情和关心，形成了明治人共同的、一般的精神态度”。虽然有以国家为中心的“自上而下的国家主义”和以国民为中心的“自下而上的国家主义”之区别，但二者都将国民与国家视为不可分割的、高度一体化的整体。
明治时代的国家主义思想对晚清思想界产生了直接的、决定性的影响。晚清鼓吹国家主义最力的梁启超，他同时也是一个新国民的提倡者。国民主义与国家主义，都是梁启超晚清思想中的组成部分，其最重要的思想来源是经过近代日本过滤过的德国伯伦知理的国家观。按照伯氏的国家有机体论，国家乃是一个有生命的生物体，有其独立的意志和精神，它与自由主义的国家观不同，国家不是实现个人权利的工具，它自身就是一个目的。伯氏认为，近代的“国家”与“国民”乃一个角币之两面，互为表里。国民这个词在德文中叫Volk，英文中无此对应词，只能翻译为nation，梁启超将它翻译为国民。与Volk相对应的德文词叫Nation，英译为people，梁翻译为族民。国民与族民，是两个很不相同的概念，梁启超说：“群族而居，自成风俗者，谓之部民；有国家思想能自布政治者，谓之国民。”族民是一个文化和历史学的名词，以血统、语言、习俗等自然因素为依归，国民则是一个政治学的名词，它与现代国家密切相关，是政治建构的产物。仅仅有民族或族民这些自然要素，还不足以构成一个现代国家，必须有一种建国的自觉，这样族民才能转化为国民，民族才能转化为国家。特别要指出的是，这里的国民，并非公民(citizen)，它不是像后者那样是一个具有独立身份的个体，而常常指国民的总体而言，是一个集合概念⑤。近代的国民，颇接近儒家民本传统中的“民”，皆具有整体性和抽象性，在晚清，当谈到国民、民权和权利，都是在整体性概念上讨论。因而，国民与国家并非像后来那样相互冲突。
由于伯氏的国家有机体将国民与国家看作互为表里的同一性对象，就有可能从其理论中得出两个完全相反的结论，一个是引入卢梭的人民主权论，从而强调国民的自主性；另一个是侧重国家的自在目的，从而成为黑格尔式的国家至上论。梁启超最早走的是第一条路，他将卢梭与伯伦知理结合起来，从国民的自主性出发铸造中国的民族主义。直到1903年以后他访问了美国之后，才从国民主义转向了国家主义。但背后的国家观是同一个，即那个“强调个人与国家一体化”的日本明治式精神。因此，在梁启超这里，政治共同体的正当性既不能从民权一头理解，也不能仅仅从国权理解，而是要从国权与民权的互动中来阐述：政治正当性的基础，建立在二者的平衡之上。
不过，国民与国家、民权与国权的平衡，虽然在理论上是成立的，但在历史实践之中，却相当脆弱。晚清的国民/国家一体化的民族主义很快就分化为民权主义与国权主义的紧张和冲突。近代中国的政治正当性，究竟是建立在卢梭式的人民主权基础之上，还是德国、日本式的国家主义基础之上，在近代中国一直成为争论的焦点。清末的共和与君的民主与独裁论争这一系列的论战虽然焦点不同，但背后的核心问题却是同一个：近代中国的政治正当性究竟何为优先：是人民主权还是国家的富强？是权力为人民认可还是统治效益为先？
民权与国权，从一体化到严重分化，反映了近代中国政治正当性的内在冲突，这也是现代性本身的紧张所致：当个人从各种共同体里面分离出来，获得自由的同时，如何保持新的国家共同体的完整、统一和强大，既获得统治的普遍认可，又获得统治的高度效益，这是现代性至今尚未完全解决的普世性难题。只是在国难深重、又缺乏民主的近代中国，这一冲突表现得更为尖锐而已。
三、民主抑或宪政？
政治正当性的核心是一个政治权威的问题。现代政治是一个支配性的关系，所谓正当，乃是对支配关系的道德证成，对政治统治的自愿性服从，也就是对权威的服从，一旦这种服从仅仅建立在对国家暴力的恐惧基础上，那么统治就失去了正当性的权威。关于权威，阿伦特有一个非常独特的理论，将权威与权力区分开来，在她看来：“当我们说某个人‘拥有权力‘时，我们实际上说他被一定数目的人授予以他们的名义行动的权力”；“权威的标志是被要求服从者的不加质疑的承认；无论是强迫还是说服都是不需要的。权威的保持离不开对人或职务的敬重。因此，权威的最大敌人是轻蔑，而破坏它的最有效的方法是嘲笑。”之所以作如此区分，阿伦特乃是在于证明权力是授予性的、认可性的，而权威则是不证自明的，来自宗教和历史传统。罗马共和政体是权力与权威二元的典范。西赛罗有句名言：“权力属于人民，权威属于元老院。”元老院所代表的权威并非人民授予，而是与对罗马建国列祖们所奠定的宗教与历史传统的尊敬联系在一起的。在阿伦特看来，美国的革命和建国继承了古罗马的共和精神，其权威既不是来自于超越的造物主，也不是来自人民的意志，而是美国殖民地的自治历史传统和《独立宣言》，并以此创建美国的宪法以及与宪法有关的司法制度。权力属于人民，权威属于宪政，便成为现代政治的典范。阿伦特对权威与权力的论述，表明宪政与民主是两个不同的范畴，宪政提供的是整个政治共同体的根本的、长时段的正当性问题，即什么样的共同体组成原则和制度方式是可以被自愿接受的，合乎统治者和被统治者共同意志的；而民主所提供的只是具体的统治(某个政府)之权力是否正当。即统治之权力是否得到人民的授权，其统治的效绩是否符合被统治者的利益和愿望。公共权力的权威，要看其是否符合共同体成员公认的“法”，在过去这个公认的“法”，是神法或天理，到了近代，则转换为政治共同体的根本大法--宪法。
中国古代政治权威的来源是双重的：天道和民意。天道是权威的终极的、超越的源头，但在现实世界之中，又只能通过民意体现，民意与天意内在相通。到了近代，这双重一体化的政治权威发生了变化，也产生了分离：天道之权威转变为公理和公意，由此形成了宪法的权威；民意之权威转变为权力的来源，现代的政治权力必须来自人民的认可和授权，由此形成了民主。在古代中国，天道和民意是不可分离的，但到近代转换为宪政和民主之后，二者发生了历史的分离。这一分离，按照阿伦特的理解，本来是现代政治的内在之义，即权威与权力的二元化：政治权威来自宪法---国家的根本大法；政治权力来自民主---来自人民的授权。关于政治权威的问题，早在1898年，梁启超在《新史学》中讨论正统时，就认为：“统也者，在国非在君也，在众非在一人也……”他注意到，西方立宪之国，统在宪法。国家共同体的正当性是由法统(宪法)赋予的。在晚清，以梁启超为代表的立宪派与民主派争论的最大焦点，表面是君主立宪还是民主共和的问题，其背后的实质是政治秩序的正当性究竟以何为基础：是注重立宪的权威，还是权力的来源？在民主派看来，核心问题是谁掌握权力，只要主权在民，人民掌握了政权，共和就能实现。民主派重视的是国体，即国家由谁来统治，而梁启超更重视的是政体，即国家如何统治，是否按照宪政的原则统治，至于是共和民主，还是君主立宪，还是次要的问题。
相对于民主，梁启超特别重视以宪政为核心的法治。在中国的古典思想之中，“所谓法者，纯属‘自然法则‘的意义”，来自自然和天道的客观法则，成为各个朝代成文法的超越性源头。近代以来，当这些自然法则消解，人开始自我立法之后，宪法便替代自然法则，成为政治共同体的最高法则。梁启超指出：中国法系虽然是世界四大法系之一，但最遗憾的是，“则关于国家组织之宪法，未能成立也。……苟无此物，则终不足以进于法治国。何也？此为根本法，无之则一切法无所附丽，无所保障也”。梁启超很早便注意到西方的现代政治，不仅是民主政治，而且是法治政治。他分析说，在中国法家特别是先秦的管子思想之中，有丰富的法治主义历史资源，早期的法家人物管子，与后来的申不害、韩非的术治主义与势治主义不同，将法视为超越于人间秩序的自然法则，无论是民众还是君王，皆不得逾越。管子的法治主义与近代的法治思想甚为接近。不过，管子的法治主义离先古三代不远，是三代的“天下之法”理想的体现。
管子之后，法治(of law)主义便逐步蜕变为以君主意志为核心的法制(by law)主义，经过与儒家的礼治融合，虽然中国有成熟的法律体系，但与近代的法治国不可同义。梁启超特别注意到明末清初黄宗羲的原法思想。黄宗羲激烈批评了历代统治者以“非法之法”乱国乱世，对法治主义的“天下之法”与法制主义的“一家之法”作了明确区分。他指出：三代之上有法，三代以下无法。三代之法，藏天下于天下者也；后世之法，藏天下于筐箧者也。三代公天下而法因以疏，后世私天下而法因以密。“法愈密而天下之乱即生于法之中，所谓非法之法也。”黄宗羲在对三代以下以法治国的法制主义作了尖锐批评之后，并没有回到儒家的人治主义立场，他重新提出了管子开始的法治主义理想，希望以三代之法重新确立天下秩序之轨：“论者谓有治人无治法，吾以谓有治法而后有治人。”从管子到黄宗羲，梁启超从古代中国思想中清理出法治主义的历史传统，将它们与西方的法治精神内在结合，形成了以宪政为核心的法治国思想。
他指出：今日之立宪之国，便是法治国。法治者，国家治理之极轨也。舍法不得为治。无论是在清末，还是在民初，梁启超为首的立宪派与民主共和派最重要的区别，乃是比较起权力的来源，立宪派更重视权力是否受到宪政的限制，比较起国体问题，立宪派更重视政体问题。梁启超明确宣布：“吾侪平昔持论，只问政体，不问国体，故以为政体诚能立宪，则无论国体为君主为共和，无一而不可也。政体而非立宪，则无论国体为君主为共和，无一而可也。”正如一位梁启超的研究者沙培德(Peter Zarrow)所指出的那样：民初的梁启超是一个立宪主义者，他关心的是权力的制衡和政府的管理以及一套有序的秩序。至于谁拥有权力，都不重要。他相信，只有宪法秩序才能给予政治斗争有序空间。重宪政和法治甚于民主，这是梁启超为代表的中国立宪派的共同立场。
1913年，张东荪在《庸言》杂志发表《法治国论》，强调中国国体已经从君主改为民主，政体也应从专制改为立宪。有宪法之国当为法治国。今日中国不仅各种法律不完备，连最基本的宪法也未颁布，政府与人民均未循乎法律之轨道，其去法治国不知几千里也。他指出，宪政和法治不进，将会导致内乱亡国。“惟有速制定宪法，使中国为法治国，夫然后变更国体之祸，祸可免也。”
然而，梁启超也好，张东荪也好，他们的立宪声音在民国初年，却被淹没在内阁制与总统制、民权与国权的争论之中。中华民国建立之后，舆论集中在新兴的国家权力究竟归属于谁，而忽视了权力如何制衡，按照什么样的原则和规范立国。1911年的辛亥革命，创建了新的政治共同体，却没有同时创建共和政体所赖以存在的正当性基础--宪政。在政治正当性的问题上，权力的来源问题始终压倒了权威的来源问题。在古代中国，世俗的民意与超越的天意是同一的，而到近代二者转换为民意和公理(或公意)以后，民意与公理(或公意)分离了。公意所体现的政治共同体根本精神被忽视，既没有被制度化(宪法化)，也没有体现为公民精神和公共政治文化。近代中国政治的根本症结在于只有权力之争，而始终缺乏政治的权威。军阀与政客们用合法性冒充正当性，假借民意建立所谓的法统。而舆论只关心合法性危机，很少注意法统背后的正当性危机。宪政迟迟未能建立，由宪法所体现的政治权威始终缺席。这使得民国年间，虽有国家，却无宪政，政治始终处于动荡乱局之中。
宪政与民主的紧张，也是自由主义与共和主义的不同原则所致。卢梭式的共和主义民主偏重参与，强调权力的正当性来源来自于人民主权，其正当性的来源乃是公意；而英美式的自由主义民主强调的是宪政，强调对自由以优先地位的确认，通过宪政和权力制衡保障公民的个人自由。在晚清和民初的思想界，宪政主义与民主主义、自由主义与共和主义并非截然两分，在梁启超、章士钊、李大钊、高一涵、张东荪、张君劢等著名近代政治思想家那里，二者都是混沌一片，你中有我，我中有你。不过对中国思想界而言，卢梭的民主思想要比洛克、密尔的自由思想影响大得多，民主的呼声要远远高过宪政的声音。
民主的正当性与宪政的正当性，构成了自由主义和民主主义的分野。在西方，自由主义与民主主义的历史结合，纯属历史的偶然，而在近代中国，民主与宪政在理论上也是内在结合，相互补充的。不过，一旦落实在政治实践层面，便立刻显示出内在的二歧性：民主派注重人民主权，相信只要权力来源于人民，政治的正当性便在其中。而宪政派则认为，最高权力究竟来自哪里，这并不重要，重要的是立宪，权力要受到宪法和法律的限制。无论是清末的共和与君宪的大争论，还是民初的民权与国权的讨论，从中都可以看到民主派与宪政派之间的这一核心分歧所在。
近代中国的悲剧在于：无论争论如何激烈，最后的政治结局总脱逃不了民主压倒宪政、威权压倒自由。五四新文化运动，最初提出的是人权(自由)和科学，曾几何时，在日渐崛起的民主主义思潮压迫下，自由被悄悄地置换为民主。从1930到1940年代，中国也有过几次影响非常大的民主宪政运动，民主与宪政一开始并行不悖，然而，到1946年，民主与宪政在残酷的政治现实面前，却发生了分化。最典型的例子要数梁启超门下的“二张”之分手：张君劢相信，比较起民主的广泛参与，通过宪法、建立宪政更重要；而张东荪认为，如果国家的权力缺乏广泛的、具有代表性的实质性参与，即使在形式上是宪政的，也不具正当性。显然，前者所秉持的是自由主义的民主观，而后者坚持的是共和主义的民主观。由于“二张”所秉持的民主观的不同，两位有着四十年交谊的政治朋友，在是否参加国民党一党召开的“国民大会”问题上，最后分道扬镳，各奔前程③。民主宪政运动的归宿，最后也是与五四新文化运动一样，也是民主压倒了宪政。在一浪高过一浪的汹涌的民主大潮推动之下， 1949年所建立的共和国并非一个以宪政为其制度正当性，而是以人民主权为特征的国家。从思想史的角度观察，近代中国的这一历史结局绝非偶然，可以说是晚清以还政治正当性观念演化之趋势使然。