俞可平谈公民社会发展与民主政治建设

——访中央编译局副局长俞可平
本刊记者 张 琳
来源：《理论视野》2008年第6期
公民社会是市场经济的伴生物，是民主政治的重要基础。改革开放以来，随着我国市场经济和民主政治的发展，中国公民社会迅速崛起，并对我国的政治生活、经济生活和社会生活产生日益重大的影响。在这次汶川大地震的抗震救灾中，民间组织和志愿者的作用发挥及力量显示，使公民社会的崛起进一步引起关注。如何认识我国公民社会发展的现状、特点和存在的困难，进一步培养公民社会，推动中国特色社会主义民主政治建设？围绕这些问题，我们采访了中央编译局副局长、北京大学中国政府创新研究中心主任俞可平教授。
记者：5月12日以来，全中国人民的心都被四川汶川大地震紧揪着，人们为地震灾害的惨烈而悲痛，又为党和政府领导下亿万军民所进行的气吞山河的抗震壮举而感动，创造这些壮举的，就有民间组织和志愿者。作为是一名非常重视公民社会建设和研究的学者，您怎么看待和评价民间组织在这次抗震救灾中的作用？
俞可平：正如你所说，这次四川地震震撼着每一个同胞的心灵，在抗震救灾中各级政府和全国人民可歌可泣的精神，令我们每一个人都有无限的感慨。其中的感慨之一，就是如温家宝总理所说的：“多难兴邦”。多难何以兴邦？因为多难可以激发中华民族万众一心、众志成城、和衷共济、共赴国难的壮烈情怀；因为多难促使我们打破陈规，克服各种阻碍，最大限度地激发体制的潜力；因为多难促使我们痛定思痛，总结经验教训，健全和完善相关制度，推动社会政治经济的进一步发展。
这次抗震救灾有许多经验值得认真总结，发扬光大。仅从政治发展的角度看，就有许多突破性的举措，将会记录于中国政治史。例如，国家首次为平民降半旗志哀，首次在灾难发生后以这么快的速度向公众发布消息。还有一个，就是如你提及的，首次有这么多的民间组织和志愿者参与抗震救灾。有这么多民间组织和志愿者在第一时间内参与抗震救灾，是一件相当令人鼓舞的事情。在我看来，它至少有这么几个方面的意义。
第一，一个以民间组织为主体的公民社会已经实实在在地存在于我们的周围，并且开始发挥实际的作用。在这次抗震救灾中，民间组织分别在北京和成都有两个较大的联盟，北京的民间组织联盟有50多家发起单位。它们还发表宣言和声明，进行广泛的动员。这表明，中国的民间组织已经不再是零星的和自发的，而开始形成为一个相对独立的社会系统。第二，民间组织与政府可以很好地合作，也应当很好地合作。在这次抗震救灾中，绝大多数民间组织与政府积极合作，主动配合政府的救灾工作，成为真正的伙伴。甚至海外的不少民间组织也积极参与抗震救灾。这也再一次表明，绝大多数民间组织是社会的积极建设者而不是破坏者，是政府的合作者而不是反对者。当然，我们切不可因此而过高估计民间组织的作用和地位。从这次抗震救灾中，我们也可以清楚地看到我国公民社会存在的问题和面临的困难。例如，关于民间组织参与社会生活的相关法律制度还很不完善，民间组织的力量总得说来相当弱小，专业性的志愿组织尤其缺乏。我认为，这次抗震救灾或许也会是培育和发展我国公民社会的一个重要契机。我也希望，有人能对民间组织在抗震救灾中的行为做一个较为系统的研究，以期总结经验教训，推动中国公民社会的健康发展。
记者：公民社会是改革开放以后才出现和发展起来的，请您介绍一下我国公民社会发展的现状。相对于西方发达国家的公民社会，我国的公民社会有什么特点？
俞可平：今年是伟大的改革开放30周年。改革开放的过程，是中国社会的一个整体性变迁过程。随着社会经济生活的变化，社会的政治生活和意识形态也发生了重大的变化。其中的一个重要变化，可能首先受到知识分子的关注，而至今尚未引起政府官员和社会各界的足够重视，但它终究将对中国社会历史进程产生重大影响。这个重大变化，就是一个相对独立的公民社会正在中国迅速崛起，并且对中国社会经济发展和政治民主产生着日益深刻的影响。关于中国公民社会的现状，我用两组数字就可以说明问题。一组是民政部门的数字，目前正式登记注册的各类民间组织，已经接近40万个。一组是学者估计的数字，根据几个主要民间组织研究机构的调查统计，目前全国的各类民间组织已超过300万个。
仍有少数学者认为，中国并无“真正意义”上的公民社会。我不同意这种观点，但理解他们为什么会有这种判断。因为他们所说的“真正意义”，其实就是“西方意义”，即完全按照西方发达公民社会的标准，来衡量和评判刚刚兴起的中国公民社会。正如中国的市场经济与民主政治一样，中国的公民社会也明显地区别于西方，而具有“中国特色”。中国公民社会最主要的特征，在于它是一种“政府引导的公民社会”，这非常相似于中国的市场经济制度，后者也是一种“政府引导的市场经济”。与西方发达的国家的公民社会相比，中国的公民社会还有一些其他的特征，例如特殊的制度环境、明显的过渡性、作用比较弱小、发展极不平衡，等等。当然，说中国公民社会带有明显的中国特色，决不是说中国的公民社会就没有与其他国家的公民社会的共同之处。相反，中国的公民社会也同样具有非政府性、相对独立性、非营利性和自愿性等的基本要素。要是没有这些公民社会的基本要素，就无从谈论中国的公民社会了。
记者：您认为我国公民社会本身尚在形成之中，具有过渡性，这一判断的标准和依据是什么？当前我国公民社会的发展存在哪些问题，最主要的困难是什么？
俞可平：我认为中国的公民社会正在形成之中，主要是考虑到它的不成熟性和不确定性，虽然它的特征已经开始显现，但还没有充分暴露，中国公民社会赖以生存发展的社会政治经济和文化环境也处于转型之中，因而，我认为未来中国的公民社会，还有许多变数。
中国公民社会作为一个新生事物，存在着许多问题和困难。在审批、登记、资助、管理、人才、参与、信任以及民间组织自身等方面，都存在着这样那样的问题和困难。但我认为中国公民社会最重要的困难，来于其制度环境。虽然公民社会已经得到越来越多专家学者和有远见的政府官员的重视，但还有一些党政领导对它的意义和作用仍然缺乏正确的认识，还是像传统那样把它简单地当作“西方的东西”，或反政府力量，甚至对倡导和研究公民社会的学者另眼相看。与此相一致，公民社会的制度环境急需改善，目前的许多制度与其说是鼓励和培育一个健康的公民社会，还不如说是限制和防范公民社会的。例如，作为三分天下有其一的公民社会，至今我们还没有一部正式的《社团法》，只有一些法规；政府对民间组织的投入极少，而准入门槛则极高。公民社会对于政府来说是一把双刃剑，处理得好就成为政府的合作伙伴，处理得不好就成为政府的强大对手。
记者：如何理解和看待公民社会对我国民主政治变革和发展的影响和作用？
俞可平：我曾经多次说过，公民社会的发展，必然对经济社会（企业系统）和政治社会（政府系统）产生重大的影响。公民社会是市场经济和民主政治的产物，反过来它也必然会对市场经济和民主政治发生深刻的影响。就我国的民主政治而言，中国公民社会的产生发展至少发挥着以下几个深刻的作用。
第一，影响政府决策，推动政府改革。政府的改革既需要内部的动力，更需要外部的动力。在推动政府改革的外部动力中既有来自公民个人的，也有来自民间组织的，而且后者通常要比前者更强大。许多民间组织，尤其是那些专业性学术研究团体，具有丰富的专业知识，越来越多的专业社团开始承担起政府智囊的角色,为政府决策提供咨询和参谋,从而对政府决策产生重要影响，推动了政府的决策民主化。
第二，推动公民的有序政治参与。通过民间组织实现公民的有序参与，不仅可以减轻政府的政治成本，而且更能体现公民的主体性，更能表达民意，更能激发公民的参与热情，更符合民主的精神。民主政治的根本目的，最终是为了实现和保护公民的基本权利，而许多民间组织本身就是公民的维权组织。积极培育和依法保护民间公益组织和维权组织的合法权益，本身就是实现和维护公民的民主权利重要步骤。因此，一个健全的公民社会，实质上是民主政治的基础，是公民民主权利的坚强后盾。
第三，促进公民与政府的合作，努力实现善治的政治理想。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。
第四，推进社会自治。马克思主义经典作家十分强调社会自治，把它当作社会主义民主政治的重要内容。这次党的17大报告也强调要推动社会自治。社会自治是人民群众 的自治管理，这种自我管理不是无组织的，而是有组织地实现的。社会自治的组织载体，主要就是各种公民社会组织，而不应当是政府组织。没有健全的公民社会组织，就不可能有真正的社会自治。
第五，提高党和政府的执政能力。政府既要降低成本，又要提高效益，最有效的办法之一，便是将更多的事务交由民间组织去管理。政府在市场经济条件下，必须从一些传统的管理领域中退出来，但又不能使这些政府业已退出来的领域留下管理的真空，因而，建立和完善社会管理体制就显得尤其重要。
第六，改善公共服务的质量。从各国公共服务改革的经验看，随着社会管理体制的发展和完善，政府还可以将自己的部分管理权力分流给民间组织，使民间组织协助政府承担部分行政管理职能。政府可以将某些公共服务职能转交给民间组织，政府可以让合格的民间组织通过竞争性的方式，分包或独自承担部分公共服务，这样做既可以减轻政府自己的负担，还可以有效降低公共服务的成本，提高公共服务的质量。
记者：如何让民间组织更多地参与社会政治生活，从制度上保障扩大公民有序的政治参与？
俞可平：扩大公民的有序政治参与，是推进中国特色社会主义民主政治的重要内容。所谓有序的政治参与，主要就是有组织的政治参与。我认为，通过各种合法的民间组织，让广大公民更加积极有效地参与社会的政治生活，将是公民有序政治参与的基本途径。可以这么说，如果不发挥民间组织在公民政治参与中的关键性作用，公民有序的政治参与就会流于形式。在这方面我们应当做到以下几点。
第一，党和政府要为民间组织参与国家的政治生活提供更多的渠道。党的十七大报告指出，要扩大公民政治参与的渠道，丰富公民政治参与的形式。我认为很重要的一点，就是要采取实际的政策和法律措施，鼓励合法的民间组织积极参与政治生活，要把民间组织的政治参与当作是扩大公民政治参与的基本要素。
第二，党和政府要切实帮助民间组织，提高政治参与的能力。目前我国的民间组织发展极不平衡，多数民间组织的生存面临着许多困难，其政治参与能力更是极为弱小。政府应当从国家的长远利益出发，切实帮助各种社会组织的健康发展。例如，加大政府对民间组织的资助。可以通过直接的财政拨款，对从事公益事业的民间组织进行资助；也可以通过政府招标的形式，将政府的某些公共服务发包给资质较好的民间组织，使民间组织在帮助政府提供公共服务的过程中获得必要的经费支持。
第三，民间组织自身应当努力提高素质，使自己成为合格的、有能力的政治参与者。民间组织的管理人员和骨干成员，尤其需要加强法律意识、民主意识和公共意识。各类民间组织必须在法律的框架内活动，在内部更应当实行民主管理。民间组织当然有其自身的正当利益，国家应当用法律去保护它们的合法利益。但民间组织不能蜕化为只顾自身利益不顾公共利益的狭隘利益团体，事关社会公共利益的重大问题上，要善于与政府组织、企业组织和公民本人进行建设性的合作。
记者：您说到仍有一些领导干部对民间组织不信任，尤其是东欧“颜色革命”频繁暴发后，出于国家的安全考虑，他们主张限制公民社会的发展。您觉得应当怎么办？
俞可平：政府的决策和管理部门对公民社会的认识、判断和态度，直接关系到制定什么样的政策法规。从总体上说，改革开放以来党和政府对公民社会采取了鼓励和肯定的态度，出台了不少相关的管理法规。这也是促使我国的民间组织得以迅速发展的基本制度环境。但确实有一些党政官员对民间组织至今仍缺乏正确认识：有些人脱离改革开放后社会发展的实际，还没有看到一个相对独立的公民社会正在中国迅速崛起，有些人认为公民社会是西方的“舶来品”，有些人则把民间组织一概看成是抵制或对抗政府的异己力量，有些人看到民间组织在苏东剧变和东欧“颜色革命”中的反政府作用而感到十分害怕，有些人把民间组织简单地当作是政府部门的附属单位。一些官员对公民社会的最大误判，就是过分夸大了公民社会对中国的社会主义现代化建设和民主政治建设、特别是对加强中国共产党的执政能力的消极作用。他们认为，民间组织的发展壮大，势必会削弱党对社会的领导能力和管理能力，而目前中国公民社会在发展过程中暴露出来的种种问题，加上民间组织在东欧地区“颜色革命”中扮演的反政府角色，似乎正好证明了他们的这种判断。
这些看法不仅是错误的和片面的，而且对中国公民社会的健康发展相当有害。毫无疑问，中国的公民社会确实存在着许多问题。然而，必须承认的一个事实是，尽管民间组织存在着这样那样的问题，但就其主体而言，它们对于中国的现代化事业和民主政治建设是一支健康的和积极的力量，大多数民间组织都有着与党和政府合作的强烈愿望。
政府对民间组织应当采取积极培育、正确引导、合理规范、依法管理的基本策略。目前特别要做好以下几个方面的工作。首先，要正确对待各种民间组织，从总体上说，既不要敌视它，也不要忽视它；既不要惧怕它，也不要溺爱它；既不要放任它，也不要封堵它。既要看到公民社会兴起的必然性及其积极作用，也要清醒地看到它对国家治理和建设和谐社会所带来的挑战与问题。其次，要抓紧修改完善相关法规政策，改善民间组织生长发育的法律制度，营造一个有利于社会主义公民社会健康成长的制度环境。其三，要积极培育各种与政府合作、有利于促进社会公共利益、基层民主和公民自治的民间组织。其四，政府要主动与各种合法的、健康的民间组织建立伙伴关系，充分发挥它们在社会管理、公民参与和构建和谐社会中的作用。其五，要依法规范现存的各种民间组织，坚决取缔那些从事非法活动的社会组织，引导民间组织与政府合作，共同建设小康社会与和谐社会。
记者：针对现行民间组织管理体制存在的问题，一些学者提出了改革“双重管理”体制的建议，你怎么看待民间组织管理体制的改革？
俞可平：民间组织在审批登记方面的问题确实很突出。一些专家早就发现，目前社会上存在的民间组织许多是未经登记的“非法”组织，有的是在工商部门登记的“企业”组织。造成这种不正常现象的主要原因，是制度环境的不完善。具体地说，就是在对民间组织的管理方面，“制度剩余”与“制度匮乏”同时并存。一方面，在我国，关于民间组织的许多规定大量重复、交叉和繁琐。例如，对许多民间组织的管理，不仅有国务院颁布的《社会团体登记管理条例》和民政部颁行的实施细则，而且还有民政部与其他部委联合颁布的管理规定，或者由各部委单独制订的管理规定；一些地方政府也纷纷制定本地管理民间组织的实施办法，不仅省级政府或省级政府主管部门有各种“细则”和“规定”，而且地市级政府，甚至区县级政府也有各种“办法”和“意见”；不仅政府民政管理部门和业务主管部门制订了众多的法规、条例和规章，而且各级党委和政府也根据情况的需要不时发布一些重要的规范性文件和政策措施。类似的规章制度过多，造成了公民社会管理过程中的“制度剩余”。
然而，另一方面，在制度剩余的同时，民间组织的管理又存在着许多“真空”地带，主要体现在三个方面。其一是缺乏管理民间组织的一般性法律。目前管理民间组织所依据的主要是国务院的几个《条例》，它们是法规而不是正式的国家法律。仅有的几个涉及到民间组织管理的正式法律，如《工会法》等，也多半是专门法，中国至今没有一部管理民间组织的“母法”。其二是缺乏针对性和操作性的法规。例如，缺乏针对行业协会、专业性社团、学术性社团和联合性社团以及志愿者工作的分门别类的管理法规。其三是现行的一些管理条例在实际生活中已经较难适用。
正是上述这些原因造成了我国民间组织管理工作中政府“越位”、“失位”和“错位”的现象并存，并直接导致了以下结果：第一，许多本来可以作为公民社会积极力量的民间组织只能胎死腹中，不利于公民社会的健康成长；第二，大量民间组织不得不放弃在民政部门登记注册的努力，而转向工商机关作为企业组织进行登记注册，扭曲了民间组织的正常形态；第三，使不少民间组织干脆未经任何政府部门批准而自行成立，不受任何监管地在社会上活动，使中国公民社会的发展在一定程度处于失控的状态。
许多专家学者提出了改革现行审批登记制度的对策建议，例如清华大学NGO研究所的学者提出，要在中国确立“备案登记、法人登记和公益法人登记”的三级准入制度。这一制度的要点是：首先，对所有民间组织开放备案注册平台，鼓励各种民间组织到政府民政部门进行备案注册，除非有明显的违法犯罪事实，对所有已经备案注册的民间组织给予合法存在的基本权利。其次，对于影响较大、活动范围较广、涉及公民政治参与或社会政治生活的重要民间组织，按照“规范的名称、必要的组织、固定的场所、专职人员、会员数量、资产经费、民事能力”等项基本条件，实行强制性的审批登记制度，对符合条件审批合格的民间组织发放许可证，并赋予其社团法人资格。最后，对于那些从事社会公益事业的民间组织，在获得政府许可证的基础上，实行更加严格的公益法人认证，通过公益法人认证的民间组织应当享受国家在财政和税收等方面的优惠待遇，同时也履行更加严格的行政监管和社会监督。
在我看来，建立“备案登记、法人登记、公益法人登记”的三级登记注册制度，从长远看是一个十分积极的建议，可以在中国逐渐推行。考虑到目前的实际情况，推行这一制度应当注意以下几点：第一，先在公民社会比较活跃的若干省市进行试点性改革，在取得经验后逐渐推广；第二，对三类不同性质的民间组织，实行从宽到严的资格审查和登记注册制度，给以不同的政策待遇，分别赋予其不同的责任和权利；第三，以实施备案登记为契机，对现存的各类民间组织，包括未经登记或不是在民政部门登记的社团，进行一次全面普查，以获得关于国内民间组织的基本信息；第四，备案登记的民间组织主要应限于规模小、活动范围小、不涉及重大政治问题的兴趣团体、同人团体、社区组织；第五，允许有特定的例外，例如工会、青年团和妇联等中共中央和国务院特批的人民团体，应当继续享受免予登记注册的权利。
记者：政府与民间的关系直接制约着公民社会的发展和公民社会的作用，您觉得民间组织与政府应该是一种什么样的关系？
俞可平：在正常情况下，民间组织与政府应当是一种友好合作和互补合作的关系。市场经济和民主政治的发展，需要让公民和社会拥有更多的自治权力，而公民和社会的自治主要是通过民间组织得以实现的。因此，我在前面说过，政府部门与公民社会的对社会政治事务的合作管理，是实现民主治理的关键所在。
不过，也应当客观地看到，公民社会对治理的变化所起的作用既有积极的方面，也有消极的方面。对于政府而言，公民社会是一把双刃剑：政府的政策法规和行为措施得当，就容易使民间组织与政府合作，有利于社会的和谐与稳定；反之，民间组织与政府的合作就很困难，甚至会走到政府的对立面，危害社会的团结与稳定。如果对民间组织的管理不善，如果民间组织自身发育不好，如果民间组织制度的制度环境不健全，那么，它们对于社会和政府的消极作用甚至可能超过其积极作用。所以，我们在现实生活既可以看到大量民间组织促进民主政治，推动经济发展，有利社会团结的例子，也可以发现不少民间组织破坏社会稳定，不利民主生活和阻碍经济发展的实例。
社会上确实存在着一种误解，把“非政府性”曲解为与政府没有关系，或完全独立于政府，不受政府领导。事实上，这里的非政府性，主要是指它不属于党和政府的组织系统，相对独立于党政权力机关，而不是指它完全与政府没有关系。民间组织同样也可以由政府创立，受政府引导，得到政府资助，与政府进行积极的合作。当然，也必然会有一些非政府组织不愿与政府合作，甚至与政府对立，从事反政府的活动。政府应当依靠法律的、行政的和经济的手段，积极培育与政府合作的民间组织，同时尽可能地防止反政府组织的产生，消除民间组织与政府的对立情绪。