两岸三地反腐经验解析：廉政公署精确定义贪污

　　根据透明国际(Transparency International)近期发布的2010年CPI(Corruption Perception Index，腐败感知指数)的排名，世界上最廉洁的国家是丹麦、新西兰、新加坡、芬兰、瑞典和加拿大。美国排名第22位，而金砖四国—巴西、俄罗斯、印度和中国，在CPI指数中排名在后三分之一。本期专题聚焦两岸三地的反腐现状和经验，试图提供一种更为开阔的观照，检讨一个社会如果腐败得不到遏制，影响的并不仅仅是政治和经济，更为要命的是，它钳制了社会的创造力，降低了公民的幸福感。

　　在“金主”与民主之间：打开台湾“阳光政治”沧桑史

　　杨伟中

　　今年11月4日，台湾“行政院”院会通过“法务部”《廉政署组织法》草案，国民党当局希望将草案列为“立法院”优先审议法案，待“立法院”通过法案后能于明年正式成立台湾首个专责肃贪的机构—“廉政署”。

　　斩不断、理还乱的利益链条

　　回顾马英九在竞选时所提的八项“廉政革新”政策，其中并不主张仿效香港或新加坡设立拥有调查权、起诉权的反贪机构，反而因司法制度不同、担忧与其他机构叠床架屋等理由，认为“必须审慎而行”。马当时主张先在“行政院”下成立“中央廉政委员会”，推动“干净政府运动”，“以二年为期，视其成效，再决定进一步改革的方向”。

　　让国民党领导核心最终决定成立廉政署的，是今年7月中一起堪称“腐败连环案”、震惊台湾社会的法官贪渎事件。原来，政商关系复杂、曾任苗栗县长、“立委”的国民党政治人物何智辉涉及新竹科学园区铜锣基地开发弊案，在一、二审先后被判19年与15年重刑。何于是以重金行贿法官，竟获判无罪。此案中三名法官、一名检察官涉嫌集体受贿，其中一人还涉嫌收受另一名被控贪污的张姓法官之贿款，居中牵线，让张某一度获判无罪。这一连串案件暴露了“腐败”并未远离台湾政商圈，而过去台湾民间所控诉的司法界“有钱判生、无钱判死”的现象竟依然存在。

　　法官集体贪渎案件的爆发，让马政府承受了极大的压力，于是，马英九在7月20日出面举行记者会，宣布要成立“法务部廉政署”，让肃贪工作专责、专职化。此时，马政府官员不再强调肃贪机构会“叠床架屋”，反而说“肃贪不怕网络绵密”，不同的肃贪机构“共同分进合击，等于交叉火网，其效果更好”。

　　在“法务部”目前的规划中，未来新设立的廉政署负责“国家廉政政策规划”及执行防贪、肃贪、反贪等四项工作。为了肃贪，廉政人员在进行贪渎调查时，将赋予司法警察权。同时，廉政署将建立“驻署检察官机制”，由各地检察署派驻检察官于廉政署，直接指挥廉政官及司法警察侦办贪渎案件。此外，模仿香港的类似制度，廉政署下设置由专家学者及社会公正人士组成之“廉政审查会”，提供谘询意见并进行事后的监督审查，防堵权力的滥用。

　　其实，台湾有权肃贪的机构甚多，除了司法体系外，“法务部”调查局的前身是当年恶名昭彰的“中统”，其两大职责之一：“侦办重大犯罪”就包含“贪污、渎职、贿选”等。而“法务部”政风司负责在公务体系内检肃贪渎、澄清吏治，“法务部”辖下全台湾的各级政风机构有1092个，政风人员2500多名。事实上，廉政署就是由政风司改组并强化职权而来。此外，孙中山“五权宪法”理念中的“监察院”，则是最高监察机关，透过行使弹劾、纠举等权力来惩处贪渎违法的公务员。新成立一个廉政署，究竟是在讨好民意，还是真发挥作用，显然有待时间检验。

　　腐败，是为了私人利益而滥用公权与公共资源，要杜绝腐败，不能只诉诸道德吁求和严刑峻法，而是得探究财富与权力结合的各种样态，从结构着手，斩断利益连结的链条。但是，对一般百姓来说，成立一个有权力的机构，通过几部法律来对付贪污，是一种习惯性的思维方式，对政党和政客来说，也是简明有力而能引起共鸣的办法。所以，“成立肃贪机构”和“制定阳光法案”一直是台湾民间反腐败声浪的两大要求。

　　台湾反腐的历史演变

　　国民党政府来台之后，“贪污腐败”始终是台湾政治难根除的病灶。一方面，在“党禁”、“报禁”和限制人民集会结社的戒严体制下，权力缺乏制衡，政治运作全不透明，加上外来的国民党为了巩固在本土社会的统治基础，将公共工程、基层金融、大众运输等经济利益特许给各县市的地方派系，以换取地方豪绅的支持，使得腐败不断蔓延。

　　到了1960年代，问题已相当严重。在当时聊备一格的“民意机构”里，体制内开明派—“监察委员”陶百川大声疾呼：“救官之邪，祇须严惩贪污，不用小人”，而“救政之坏，祇须起用真才，广开言路”。青年党籍“监委”叶时修更曾放言“我们应下一总攻令，向贪污及特权进军”，主张要“消灭特权阶级，割除社会不平”，“才能万众一心”。1963年，“立法院”修正《贪污治罪条例》，规定贪污案不得假释，但对吓阻贪污也未产生明显效果，1966年一年内就发生盗卖黄豆案等五大贪污案，震惊全台。

　　从上世纪60到70年代，亲国民党的媒体评论不断把“反共产”和“反贪污”并举，要求当局将之作为“义不容辞、责无旁贷的双重战斗任务”，只不过这些道德呼吁产生不了多大的作用。1974年，香港成立廉政公署，台湾舆论对此有所留意，陆续有学者(如余英时)和政治人物开始主张成立反贪污专门机构，并成为选举时的政见。

　　1980年代是台湾政经发展的转折期。首先，权力和资本的结合形态逐渐变化，过去掌控各关键产业上游的国民党，对私人资本有很大的制约操控力量，但随着市场经济发展，私人资本、地方派系逐渐壮大，权力与资本间的“主仆关系”慢慢有所调整。其次，面对本土化、民主化的压力，在以大陆选出民意代表为主体的“万年国会”中，增设了越来越多台湾本地选出的“增额委员”。于是，财团和地方派系推出的政治人物大举从地方进入“立法院”等机构，并且开始横向连结，希望改变政府某些财经政策，给私人资本更大的活动空间，“利益团体”和“游说公司”等新兴事物也开始出现。这其中，总是无法避免贿赂和利益输送，1985年就爆发了“动摇国本”的十信弊案，事涉大企业国泰集团、党政高层和多位“立委”。

　　从80年代末到90年代初的台湾政治转型期，一方面，民众民主意识高涨，关心政治事务，各党无不铆足全力向选民示好，争取选票；二方面，选举需要耗费大量的人力、物力和金钱，为了胜选，政党和政治人物往往需要依靠财团派系的资助，甚至让黑社会势力介入政治；三方面，财团企业主或是由其重要成员参选，或是支持代理人，占据了大批各级民意机构的席次，而平民百姓、弱势群体则被排斥在“民意殿堂”之外。

　　到了90年代中期，“经济自由化”、“公营事业私有化”大行其道，过去由政府独占的经济领域如金融、石油、电信、电力、大众运输等，逐步特许给特定的大财团经营，许多公营事业也透过释股、标售等方式让渡给大型企业，大量政府职能开始“委外经营”，整个过程中黑幕重重、积弊丛生。“金权政治”成了台湾政治的毒瘤，官商之间的利益勾结、权钱交易盛行。事实上，扁家众多弊案中的“二次金融改革”一案，就是在以政府权力推动金融资本整并，同时加速公营银行私有化过程中出现的腐败疑云。

　　博弈中步履蹒跚的“阳光法案”

　　在金权政治和贪腐蔓延的过程中，台湾政治出现了极其有趣的现象：政党和政治人物不断打出反金权、反贪腐的口号，“成立肃贪机构”和“制定阳光法案”成了重要的竞选诉求，但实际上，财团派系主导的“立法院”并不愿意通过自缚手脚的法律，相关法案不是难产，就是在制定过程中被掏空，难以发挥实际作用。

　　所谓的“阳光法案”，就是希望透过法律制定，让官员、民意代表及其家属的财产摊在阳光下，使企业与政治的关系逐步透明化，官员民代的事业经营和利益团体的政策游说受到法律规范。如此，虽然无法根本改变大企业的政治影响力过于庞大的情况，至少让腐败能够减少，让民众有管道得以监督。

　　首先通过的阳光法案是《公职人员财产申报法》。早在1970年，为了端正税务人员的政风，就规定税务员及其配偶和同居受抚养的亲属要办理财产申报，但“申报”不等于“公开”，相关申报资料都“密封存查”，“不得轻易启封窥看”。

　　1989年4月，国民党“立委”赵少康提出了《公职人员财产申报法》草案，官方也开始起草法案，但始终没能真正进行审议，除了“财产登记资料不完整”的技术性问题外，来自官员和“立委”的阻力更是不小。在法律尚未制定的情况下，部分“立委”与时任高雄市长的吴敦义、环保署长的赵少康率先公布财产。1992年，“立法院”全面改选前夕，官方草案终于出台，其中规定除非申报者自愿公开、司法与监察机关依法调阅，或申报者所属上级机关首长认为有必要时，才予以公布，被舆论讥为“抽屉法案”：平常锁在抽屉里，偶而才拿出来见光。

　　1992年底，“立法院”改选，全由台湾本地选举的委员组成，其中有大批具财团派系背景的“立委”，有人代表证券商，有人代表建筑商等等。在社会反金权呼声高涨的情况下，《公职人员财产申报法》终于在1993年获得通过，其中明确规定13种公职人员及其配偶和未成年子女要申报财产，相关资料要“供人查阅”(但申请查阅的条件甚为严苛)，而正副“总统”、“五院”院长、副院长、政务官、“立委”、“国大代表”、“监委”、“省市议员”、县市长的申报资料则“应定期刊登政府公报”，后来更规定要在网络公开。

　　《公职人员财产申报法》施行后，部分公职人员未被纳入规范，申报的财产项目不够多元，同时申报人仍有许多办法可以脱产，而逾期申报和不实申报的罚则过轻，主管机关缺乏足够能力可以对申报资料进行实质审核，都是法律在实施后所面临的问题。

　　其他几部阳光法案的立法过程更为漫长曲折，2008年施行的《游说法》从草案提出到立法，花了长达20年的时间，通过的法案更被认为问题百出，缺乏实效；2004年施行的《政治献金法》则耗费了近13年的立法过程，而《公职人员利益冲突回避法》在2000年公布施行前，也历经了6年多的酝酿期。

　　“阳光法案”在台湾已有了初步的架构，但民意高度支持的“成立专责肃贪机构”却始终只闻楼梯响，即使明年能正式成立，距离1991年91位“立委”联署提案成立“反贪污局”也有20年之久。

　　2000年4月19日，刚当选“总统”尚未就职的陈水扁前往调查局听取简报，当场提出成立廉政署的构想。讽刺的是，陈水扁八年任期结束，廉政署依旧没有成立，反倒是陈水扁一家弊案不断爆发，而现有肃贪机构调查局局长叶盛茂则因隐匿扁家洗钱的情报，锒铛入狱，而几部阳光法案也根本无法制约陈水扁。在野党和媒体的揭露，以及民间庞大的反贪腐运动，是扁家弊案被追究的关键。这提醒我们，在“机构”与“法律”之外，媒体与公众的监督更是反腐败所不可或缺的力量。

　　精确定义贪污—廉政公署的成功经验

　　李炘

　　廉政公署无疑是香港的标志之一，它的广告词：“香港胜在有ICAC”，也可谓脍炙人口，深入人心。根据国际反贪污组织“透明国际”的评估，2010年香港的清廉指数为8.4分，排名全球13位，是全球最清廉的政府之一。

　　肩负着香港反贪污任务的廉政公署，只有1200个职员，相对于香港15.6万公务员和3.2万警察来说，这是一个很低的比例。这个机构的英文名称ICAC(Independent Commission Against Corruption)直译为反贪污独立委员会，其职员差不多都以合约形式受聘，和传统意义“铁饭碗”的公务员也不相同。在公务员事务局的网站上面，也特别注明：法官、司法人员和廉政公署的人员，不计算在公务员的编制之内。

　　廉政公署成立的背景

　　廉政公署的成立，和三个人的名字分不开，一个是首任的廉政专员姬达(Jack Cater)，另外一个是全力支持廉政公署的港督麦理浩(Crawford Murray MacLehose)，最后一个则是成就廉政公署威信的反面角色—香港警队总警司葛柏(Peter Fitzroy Godber)。

　　先有行贿还是先有贪污，或许永远无法说清楚。在20世纪70年代，香港经济起飞，社会人口快速增长，导致了供应和需求的不平衡，不少市民为了挤进廉价公屋或享受政府提供的福利，往往会使用贿赂的途径。这是因为，当时大部分市民的文化程度不高，政府文件又一律使用英文，看不懂，不会填，给一点钱行贿换取利益，已经成为社会普遍风气。

　　到了上世纪六七十年代，香港已经变得无官不贪。一些老警员回忆，当时警员收取黑道白道的贿赂是公开的秘密，每个警员上班时都可能在抽屉里发现放有来历不明的钱，当差的都心知肚明，不便过问。收了钱，自己人；不收钱，同袍反而认为你是异己，提防你，排挤你，在警队也就呆不下去了，不少警员被迫妥协，同流合污。香港的警察在当时也被讥笑为“有牌烂仔”，即合法的黑社会，无人干净。

　　英雄的成名需要坏蛋的衬托，廉政公署的威信，也由打击贪污巨犯而来。1973年，当时的香港警队总警司葛柏，被警察的反贪污部发现拥有财产437万元，而他1952年加入警队到1973年的正常工资仅为89万港元，如此巨款，完全无法解释，无疑是非法所得。

　　当然，作为反面人物的葛柏也不是省油的灯，他曾经获得过殖民地警察服务奖章及英女皇警察服务勋章，一度是警队的骄傲。正当律政司要求他解释之时，葛柏竟然利用自己是高级警官的身份顺利逃离香港，返回英国躲藏。这令积聚已久的民怨顿时沸腾，大规模游行，要求“反贪污、捉葛柏”。

　　在当时，香港反贪污的任务，是由警察的反贪部门执行，这个部门历史悠久但成效不大。同时，当时的殖民地政府的威望还不能和廉政公署成立之后相比，市民对6年前发生的“反英抗暴”斗争尚记忆犹新，一点星火也有燎原的可能。这令总督麦理浩下定决心整治贪污，他采用了高级副按察司百里渠的报告，建立完全独立的“总督特派廉政专员公署”。该份报告认为，警队贪污情况严重，不能由警察去反贪，必须要有独立的机构负责。根据这份报告，廉政公署在1974年2月15日正式成立，并于1975年引渡葛柏回港判刑。

　　廉政公署的架构

　　香港廉政公署的组织架构分为三个部分：执行处、社区关系处和防止贪污处。执行处是香港廉政公署最大的部门，负责调查公营和私营机构的贪污及相关罪行。社区关系处主要职责是教育公众认识贪污的祸害，支持肃贪倡廉的工作。

　　一般说起来，前两者最为人熟悉，但技术含量最高的，莫过于防止贪污处，在人性本恶的哲学影响下，增加贿赂难度也是防止贪污的主要手段。防止贪污处人数最少，不足百人，由经验丰富的资深专业人员组成，包括前政府人员、工程师、测量师、会计师、核数师和信息科技专业人员等，他们会审查政府部门及公共机构的工作常规及程序，并建议机构修订容易导致贪污的工作方法及程序，以大幅增加贿赂的难度，将贪污的可能性降到最低。

　　例如，过去考车牌是定点定师傅，容易发生考生贿赂师傅，轻易获取合格的情况。廉政公署设计了考车牌的流程，每天师傅上班时抽签决定当日到全港十几个考场中的某一个担任考官，这样，考生即使事前认识某个考牌师傅，未必能够如愿在其手下考试，有效地减少了考牌师傅贪污的机会。

　　至于香港的银行、证券、赛马等等，更是廉政公署关注的焦点，时常留意各种工作流程，防微杜渐，防止贪污的各种可能。

　　廉政公署如何定义贪污？

　　要在一个贪污横行的地区推广廉政，其难度可想而知，在廉政公署成立3年后，就爆发了警察和廉政公署的冲突。截至1977年11月，被廉政公署带走的警方人员已经多达260人。令警方人心惶惶，也造成警方对廉政公署的怨恨，在1977年的10月28日，这种怨恨集体爆发。数千警员和家属发起游行，到警察总部举行聚会，其间一部分较为激进的警员更冲进廉政公署执行处捣乱，造成5人受伤。

　　因为当时贪污十分普遍，有些警员更是被迫贪污，其行可恶，却也“其情可悯”。港督只好发出特赦令，稳定警队的军心，宣布不检控1977年以前的贪污罪行，同时也增加警务人员的工资和福利，并优化人手和结构。这政策日后被称为高薪养廉。

　　高薪养廉是个相对的概念，十万元是高薪，百万元也是高薪，甚至千万元也是高薪，相对于贿赂而言，高薪的概念并非是个绝对数。据一些廉署的公开资料，基本有两条是可以肯定的，第一是如果雇员的权力和其薪金差距太大，这就存在贪污的动机；第二是当雇员的收入不能维持他的生活，也会造成贪污的风险。

　　有一个很著名的例子，说一个公司接受别的公司的标书，由门卫负责传递，传递工作本身非常简单，但是标书递交的迟或早，其实很影响中标的结果，如果门卫的薪金太低，和他肩负的责任不符合，这就会造成贪污的风险。如果他的薪金不能负担生活开支，这样贪污的风险则会更大。

　　在公务员方面，如果因为公职关系收到礼物，会被视为送给政府机构而不是个人，因此应该将有关的礼物提交部门处理。而如果有利益交换则会被视为滥用职权而绝对禁止。在私营机构方面，最大的原则是需要得到上司的批准，才可以收受礼品。

　　防止贪污处的工作，会制作包括工程顾问、采购、制造业、旅游、保安和学校等等私营机构的“防贪锦囊”协助各单位降低贪污的风险。也接受企业的申请，到公司主动讲解防止贪污的知识。

　　香港廉政公署认为，贪污是罪行，与贪污金额多少无关。在香港廉政公署的历史上，成功检控的案例中，最低的贪污金额是10元。

　　过去香港的医院有“阿婶”担当为病人打热水，辅助病人如厕之类的工作。病人大多会支付“阿婶”10元钱的劳务费。而不愿支付10元的病人，就有得不到热水之类的服务。廉政公署认为，这符合公职人员利用职务之便，索取利益的贪污定义，已经构成贪污的罪行。

　　又有一例是邮递员，时值中国农历新年，负责山顶豪宅区投递的邮递员，得到一包10元的利是封。廉政公署认为，邮递员是公务人员，负责投递是本职工作，拿红包属于利用职务之便获得额外利益，也是造成不公平的贪污行为。

　　10元数额虽小，但性质是贪污就是贪污，至于量刑多少则是律政司的工作。

　　权力的边界及争议

　　要破解各种利益关系千丝万缕的关系网，没有一个相对大的权力是不可能办到的，廉政公署在一开始就获得麦理浩的全力支持，只向港督一人负责，而在回归后，廉政公署也只向特首一人负责。

　　同时，廉政公署也可以无需手令而调查犯罪嫌疑人和他被拘捕所在的地方，并可以扣留48小时。同时，在调查过程中，如果揭发其他人有犯罪行为，也可以加以逮捕。

　　不过调查手法在现代社会中，也有时会遭到质疑，廉政公署也试过高调拘捕一些人，但是最后却没有实际的证据可以加以检控，最为轰动的，莫过于林炳昌案。2004年，他遭到廉政公署拘捕，但是最后上诉到终审法院，结果撤销全部控罪。

　　艺人陈奕迅的父亲是房屋署工程师陈裘大，在2001年被廉政公署调查，也引来不少争议，虽然最后陈裘大确有犯罪，并成为了香港历史上的第二大贪官。但是廉政公署在其办公室内安装偷听器及摄录机的行为，也让部分市民觉得侵害人权。

　　总体来说，从1974年廉政公署成立至今，30多年来，每年贪污举报案件都在3000件左右，其中政府部门从成立初期的2000多件下降到2008年不足1000件。而私人机构的贪污举报则从成立初期的三四百件上升为2000多件，可见，人们觉悟已经提高，对贪污行为警觉已经扩展到私人机构。

　　透明国际：不能指望中国反腐败一步到位

　　本报记者 陈宇 发自柏林

　　访谈嘉宾 廖燃(透明国际东亚及南亚地区事务高级主任)

　　柏林阿尔特—莫比特街96号由数幢高大的商务楼群组成，透明国际(Transparency International)淹没其间，与这一非政府组织在国际上的赫赫声名相反，它的蓝色招牌丝毫不起眼。

　　2010年7月21日下午3时，透明国际东亚及南亚地区事务高级主任廖燃已在办公室等待，廖燃虽已离开中国，却难舍故土。自2000年加入透明国际以来，中国的腐败现状始终是他关注的重心。近十年接触下来，他对中国的情况已了如指掌。

　　对中国的腐败问题，廖燃忧心忡忡，但仍然表示他真的不那么悲观。在他看来，中国虽然离有效控制腐败还有很大差距，但重要的是反腐败运动一直在朝着正确方向前进，并已建立了反腐败框架。“中国的进步在亚洲还是比较扎实、比较快的。”廖燃说。

　　作为一项评估各国公共领域腐败状况的测评工具，透明国际每年公布的清廉指数(CPI)，清楚显示出中国自1995年以来的进步。在过去15年中，中国清廉指数从2.16分提高到3.6分。相比去年，10月26日刚公布的透明国际2010年清廉指数中，中国退步了0.1分，但廖燃解释，这主要是透明国际采用的数据来源发生变化所致。“比起中国，冰岛从第1名跌到第11名，挪威、美国等也有较大退步，说明金融危机暴露了这些国家在金融管理体制方面的漏洞。”廖燃说。

　　中国反腐在朝正确的方向前进

　　时代周报：今年7月中国出了一项新规定，要求扩大官员个人财产申报范围，包括其配偶及子女的房产、股票投资及子女在海外工作和投资等内容。国内有观点认为这治标不治本。

　　廖燃：财产申报是反腐败的一个重要方面。从2004年起，我们就向中国有关部门、特别是中国监察学会，建议推动这件事。当时很多官员都很抵触，说：中国政府官员有什么个人财产可以申报？如果你是本科毕业生就拿本科毕业生的工资，是处长就拿处级工资，大家都一样，除了地区不同以外。我们解释说，申报财产不是单纯的申报工资，而是申报其他来源的收入。他们又说：中国官员除了工资，还能有什么别的收入？

　　现在中国，大家谈论最多的就是“灰色收入”。但在西方国家没有这一概念，不管你收入多少，分内还是分外，只要纳了税就合法，不同之处在于超过一定限额后税率会提高。但中国不是这样。政府官员可以同时兼任各种“名誉职务”，可以明目张胆地收受本职工作以外的报酬；各种公营部门可以巧立名目创收。这些非本职工作的报酬且不在国家税收调节范围内的收入，就成了产生腐败的一个大病灶。

　　可喜的是，经过这么多年，中国终于在官员财产申报方面迈出了坚实一步。尽管跟大家期望的还有相当落差，但这些失望反映出中国反腐败的法律配套环境仍不完备的现状。当局没有完全意识到申报财产是保证国家税收、打击偷税漏税的重要手段，与反腐败相辅相成。中国目前的《刑法》对逃税漏税的处罚本身就很轻，而个人偷税部分未被列入所犯罪行，这使《刑法》威慑力大打折扣；另外，官员申报财产只向其所在单位的组织(人事)部门报告，而不是向税务部门报告，更不对外公开。缺乏有效的社会监督，执行就成了一句空话。

　　我们理解中国推行反腐败措施也是一步一步的，不能指望它一步到位。但该规定有积极意义，它扩大了申报的内容和范围、构成事实上的威慑，也填补了中国反腐败法律框架上的一个空白。

　　时代周报：网上有消息说事后做了民意调查，有90%的官员反对。

　　廖燃：这是理所当然的。因为它触到了官员的痛处，由此更证明该规定的重要。

　　中国在反腐败上的另一重要进步是实行金融实名制。2002年时我就提出，反腐败没有那么复杂，中国未来的反腐方向不是要增加中纪委的权力、去抓人办案，而要从加强个人身份证的管理开始。试想一下，在一个满大街写着“办证”电话号码的国家，怎么杜绝官员收受贿赂？文强案和山西蒲县煤管局局长郝鹏俊贪腐案不管怎么触目惊心，但文强把2000万元赃款藏在鱼塘底下、郝鹏俊在北京炒房，还是说明金融实名制发挥了威力，官员收受贿赂后不敢存银行也不敢买黄金了。从中我们可以看到在中国，各种打击官员贪污腐败的制度在建立起来，中国反腐败确实在朝着正确的方向进步。

　　时代周报：您说中国进步，是与什么时候相比？

　　廖燃：跟1995年相比。当时中国的清廉指数只有2.16分，属于严重腐败国家。

　　观察中国反腐败运动的发展有两个重要指标：

　　一是中纪委第二次全会。中纪委在1979年恢复，但在上世纪80年代，中纪委的主要任务是纠正冤假错案。1993年8月召开的中纪委第二次全会，才全面研究和部署反腐斗争。但这时确立的反腐败格局只限于抓三件事：党政机关领导干部要带头廉洁自律，要查办一批大案要案，狠刹几股群众反映强烈的不正之风。应该说，中国当局在这一阶段基本上没有认识到建立制度预防腐败和开发工具制约腐败的重要性。

　　2001年始，透明国际开始同中国接触，介绍了透明国际的理念和工具，其中最主要的就是国家廉政体系、廉洁公约和商业反贿赂。许多对反腐败一窍不通的人，包括很多西方人，一提起反腐败就认为必须搞三权分立，但建立民主政制跟反腐败没有逻辑对应关系。所以在透明国际提出的国家廉政体系里，一共有11个组成部分，除传统的三权外，还要加强审计、反腐败机构、公共服务部门、媒体、私营部门、非政府组织以及国际组织等的廉政建设。由此可知，反腐败不仅仅是中纪委一个部门的事情，我们也不能光指责政府在反腐败上做得不够。

　　反腐目标是建立良治政府

　　时代周报：谈到腐败，普通中国人其实只有直观的感受，然后与公开报道相印证，觉得出入较大。您是专业人士，您觉得中国的腐败到了什么地步？

　　廖燃：可以说，腐败在当今中国已成为一种生活方式，渗透到每个领域。而且，随着经济的发展，经济总量的增加，腐败犯罪的规模也在急剧扩大。根据1997年的刑法，贪污10万人民币可判死刑；但据中纪委年初的通报，2009年贪污贿赂金额在100万元以上受到惩处的干部人数就比2008年增长19.2%。1997年会被枪毙的这些人，今天只是受到惩处而已。

　　形成这种气候的原因，事实上已超出腐败的范畴。过去30年，中国从一个闭塞贫穷的农业社会急速转型到工业社会、从传统社会过渡到现代社会，许多传统价值观念被弃之如敝履。很多贪官被抓以后都忏悔说，他们腐败的主要原因是放松了思想改造，没有改造好自己的无产阶级世界观云云。这真是笑话—西方哪个国家的资产阶级世界观会允许政府官员腐败？我觉得在中国，有一个原因是社会道德的标准没有建立起来。

　　时代周报：您是否觉得信仰缺失、道德虚无是腐败的温床？

　　廖燃：信仰缺失、道德虚无、价值扭曲、教育失焦确实是官员腐败的一个重要原因。贪官忏悔经常提到的第二个原因是向往西方资产阶级生活方式。但是，这本身并没错，错的是君子爱财“取之无道”。

　　中国作为一个后发展国家，领导人把实现现代化、赶超西方国家作为巩固政权合法性的唯一手段，但对发展和增长的终极目标鲜有详细论述。上世纪50年代的口号是“今天的苏联就是明天的中国”，现在不提了，但实际上变成“今天的美国就是明天的中国”。但赶超美国后又会怎样？法治、公平、人民的生活品质，这些作为发展的终极目标反而没有学者去研究。西方社会不管怎样变，宗教作为社会卫道士和减压阀的最后阀门、媒体作为社会良心，在实行监督方面还是发挥了很大作用。中国的问题是，它在转型中，过去几千年流传下来的传统文化价值、传统道德观念被批判和抛弃，过去几十年树立起来的新的道德观念又不断遭到怀疑和解构，在一个笑贫不笑贪的年代，还有谁愿意做雷锋？

　　时代周报：从上述您的观点来看，是否还可以这么理解：中国的腐败跟唯GDP论的发展政策有关？

　　廖燃：邓小平说“发展是硬道理”。但发展经济需要投资，钱从哪里来？中国目前将税收区分为国税和地税，我认为分税制也是催生腐败的温床之一。分国税和地税后，国税被中央拿走了；地方政府为保证财政收入，只好八仙过海，各显神通。卖地、乱罚、乱摊派、小金库等，无一不是这种政策工具下的产物。如果现行的国税地税制度不改革，片面追求GDP的政策不改变，那中国真会是国无宁日。

　　税收分配历来是西方国家选举最重要的议题。竞选的政党不管提出什么政策，开出什么选举支票，将来兑现都涉及到钱。不是这头减税，就是那头增税。中国过去几年经济增长年均只有10%，税收却每年增长30%左右，远高于经济增长和国民收入增长水平。中央和地方、地方与地方的利益冲突，在一个没有竞选、没有公开辩论的国家里怎样表达和解决，这是最让外国人看不懂的地方。

　　时代周报：您认为走上正轨的基本依据是什么，是有相应的法律？

　　廖燃：不仅仅是。建立一个全面的反腐败法律框架，有法可依只是其中一个方面，更重要的是中国已把反腐败的重点转移到制度建设和开发工具上来，认识到要建成一个“内容科学、程序严密、配套完备、有效、管用”的反腐倡廉体制，而不是像以前那样，杀贪官、整顿一下歪风邪气而已。其实，惩治贪官、打击腐败是每个法治国家的责任，是司法体系的事情，而不是反腐败运动的目标。反腐败运动的根本目标是推进国家廉政制度建设，建立良治政府。

　　腐败发生，在于民众无法监督

　　时代周报：您提到的国家廉政体系，其中很重要的一块是公民社会、媒体监督等，您觉得中国做得如何？

　　廖燃：就公民社会和媒体而言，那当然还有很大的改善空间。中国传统政治文化中只有“国”和“家”的概念，没有个人的地位。为政者不喜欢跟别人分享权力，所以，很多现代的或传统的组织形态在中国都走形变调。尽管公民社会和媒体伴随着经济发展在中国有了长足进步，但在当前国际环境下，当局对于跟公民社会组织的关系也处于探索阶段，肯定还要多磨合。但不管怎么说，我们还是看到了变化。现在中国合法登记注册的NGO已有30多万，未注册的几百万。去年当局也肯定了网络反腐，网友的举报都得到了受理。

　　时代周报：在中国要通过民间力量反腐或进行公共监督的话，非常困难。

　　廖燃：现阶段是非常难。事实上治理腐败并不复杂，很多腐败之所以发生，就是因为人民群众没有知情权，根本无法监督。只要把政治决策过程公开，让大家看得到“前因”，就不会有“后果”了。

　　现阶段中国的状况是行政、立法、监督和司法一体化。一些地方政府为保护既得权力与利益，不惜跟黑势力勾结，跑到外地去抓捕记者和举报人，简直把法律当无物，还美其名曰“保稳定”。现在保稳定已成了保护既得利益的借口。

　　伺候记者的还有诽谤罪。所有记者，不管是打黑的还是反腐的，最容易触碰的就是这一条，对手动不动就用此来治你。世界上用诽谤罪来对付记者的国家有90多个，不管是民主的还是不民主的国家。有一个非政府组织，致力于推动废除各国刑法里的诽谤罪，但非常难。

　　要知道现在中国的地方势力纠结有多深，从曝光的贪官都必须在异地审判的情形就可见一斑。中央都不相信地方检察院和法院能对贪官进行公正审判，民众又怎么会对“司法公正”有信心？

　　时代周报：那您怎么看待政法委在其中扮演的角色？

　　廖燃：政法委本来是管公、检、法的，现在又因社会治安任务很重，便要提高公安局长的职位，因此，很多地方政法委书记都由公安局长来担任，这事实上使公安凌驾于法院和检察院之上，干扰了司法独立。在中共十三大推进政治体制改革的背景下，1988年中国在中央一级废除了政法委，1990年又恢复。今年3月，新华社报道说，中国已有近半省、市和自治区政法委书记不再兼任公安厅长，这是可喜的进步。

　　时代周报：那您怎么看待政法委在其中扮演的角色？

　　廖燃：政法委本来是管公、检、法的，现在又因社会治安任务很重，便要提高公安局长的职位，因此，很多地方政法委书记都由公安局长来担任，这事实上使公安凌驾于法院和检察院之上，干扰了司法独立。在中共十三大推进政治体制改革的背景下，1988年中国在中央一级废除了政法委，1990年又恢复。今年3月，新华社报道说，中国已有近半省、市和自治区政法委书记不再兼任公安厅长，这是可喜的进步。

　　中国目前最大问题是有法不依

　　时代周报：但一般来说，中国的腐败还是被认为是制度性衍生物。比如说，政治上权力缺乏监督，经济上虽以市场经济为导向，但市场反而与政治结合了。

　　廖燃：其实中国的改革一开始就是以权力创造市场，市场化以后权力也资本化了。我理解你的意思，这种制度衍生的腐败就是你中有我，我中有你，像一张网似的。所以中国过去十年所做的改革就是让政府退出市场，军队不得经商，党员不得入股煤窑，把各种关系理顺。

　　我们推行的反腐败都是阶段性的，但总体上会有很明确的目标，即促进公开、透明、参与，减少行政审批，监督权力运作等。

　　时代周报：这一套准则适用所有国家？

　　廖燃：对，但不同国家侧重点不同。我经常说很多国外经验中国不可复制，为什么呢？像新加坡、中国香港和北欧国家，小国寡民，媒体独立且很发达，做什么都能看得见；最重要的是教育发达，国民素质高，大家都不耻于腐败行为。但中国太大，山西煤管局长跑到北京买35套房，谁能查得到？这是中国的特点，也是反腐败的难点。但大有大的好处，比如在中国就很容易防止利益冲突。像工程评标，要建一个评标专家库，光浙江省就有3000多专家，这在任何一个国家都是不可想象的。尽管这并不能彻底杜绝腐败，但毕竟是很重要的一环。

　　时代周报：也就是说腐败问题最关键的不在于是否彻底根治，而在于如何预防。

　　廖燃：预防，把它控制到大家可以忍受的程度。每天出门不用想着给警察钱，到医院给医院红包；去求人办事、谋个职位，也不需要送钱。就这样，大家也就接受了。之后当然有更进一步的要求，我觉得中国已经朝着这方面努力。但中国现在最大的问题不是没有法律，而是有法不依，而选择性执法比有法不依危害更大。大家之所以对文强案的死刑判决有争议，就因为是选择性执法。

　　贪官适用死刑肯定是要废止的。因为贪官贪的是金钱，而贪官之所以能贪污金钱，证明整个制度有漏洞。当然，文强案也不纯粹是腐败。

　　时代周报：您觉得需要多长时间？有没有一个量化的标准？

　　廖燃：我觉得十年后会出成效。中国反腐败法律框架建设最重要的里程碑是2004年7月1日生效的《行政许可法》，后来还有《公务员法》等。这些法律的出台说明反腐败当局看准了方向。

　　至于量化标准，应该说没有，但真要看到变化也不难，只要大家都不再买卖文凭，去医院看病、上学、升官都不用送红包，老百姓就会满意了。这些制度性改变其实很容易，只要有政策，真正执行起来并不难。你可能不知道，中国300多个城市99%已经搞起了建筑有形市场，承包建筑工程达到一定金额和规模的必须进场交易，现场有监督，你不能说这一套100%有效，但有法可依了，还是有威慑作用。

　　展望十年以后，我觉得中国的清廉指数分数应该可以进到4.5分，当然比台湾还是低。马来西亚等国是5分。在清廉指数排行榜上得4分左右的有很多国家，但不少国家其调查资料来源只有三个，以中国的标准来衡量的话，他们的现状所依赖的基础并不坚实。未来如果中国能够停止以GDP增长来衡量一个地方的政绩，转移到科学增长上来，最起码卖地高房价、医院收红包、教育乱收费都能制止。至于内线交易，任何一个国家都没办法制止得住，西方国家发生的腐败基本上都属内线交易和高层腐败。

　　警廉冲突2010

　　廉署和警察一向有相互低调的调查原则。除了相互低调的原则，警察和廉署还有4个定期联络的会议，一向是两个部门互信的象征。但是遇到重大事件，这套沟通机制的成效就需要打上一个很大的问号。

　　敖培理

　　廉政公署无疑是香港的标志之一，它的广告词：“香港胜在有ICAC”，也可谓脍炙人口，深入人心。根据国际反贪污组织“透明国际”的评估，2010年香港的清廉指数为8.4分，是全球最清廉的政府之一，廉署功不可没。

　　2010年11月19日，香港发生了一件不寻常的事件，一队警察商业罪案调查科人员，到廉署总部拘捕三名廉署行动组人员。之所以说不寻常，因为向来只有廉署抓警察，从来没有警察抓廉署。此事旋即成为了香港传媒的第二天的头条，媒体多用“警廉冲突”来形容此事，有廉署人员对记者事先收到通知进行采访表示不满，认为警察高调的执法，刻意令廉署“面目无光”。

　　这案子可由2008年的廉署的一次执法说起，当年的里昂证券交易员，有“窝轮大王”之称的吴镇涛，被控联同妻子行贿，和4家窝轮发行商的交易员串通“造市”，在短短三年间获利过亿元港币。负责调查逮捕的“行动组”出动了150人，拘捕了29名嫌犯，最后成功令吴镇涛夫妇分别判处4年和3年，另有两名吴的下属也被判囚，事件曝光后震惊全港。当时出现了一个不为人留意的小插曲，吴镇涛的原下属张青浩一度答应廉署成为污点证人，上法庭时却忽然拒绝作供。廉署随即取消他的污点证人身份，追加他4条诈骗罪，指张青浩也涉嫌使用行贿的方式，制造交投活跃的假象。到了今年6月，张青浩案件开审，辩方律师向法庭提交了长达6小时的录音文件。这些录音文件包括两次张青浩和廉署人员的谈话，涉案的3名廉署人员均涉嫌诱导张青浩作供。

　　这个案子交给了警察的商业罪案调查科处理，在确认录音没有做手脚后，警方认为廉署人员涉嫌诱导证人作供，有妨碍司法公正的嫌疑。于是向法庭申请搜查令，往北角的廉署总部抓人。在当天上午10点，警察由廉署内部调查单位“L组”成员陪同进行拘捕行动。消息传开后，吸引大批媒体采访，于是警察再加派40名军装警员维持秩序，到了下午4点多，也就是将近7小时后，警察才带同涉案3人和大批文件离开。警察的工作依照正常的手续，事先也通知了廉署高层，但依然惹来廉署的不满。这是因为廉署和警察一向有相互低调的调查原则。

　　除了相互低调的原则，警察和廉署还有4个定期联络的会议，一向是两个部门互信的象征。但是遇到重大事件，这套沟通机制的成效就需要打上一个很大的问号。在2002年，香港也发生过另外一次被称为“警廉冲突”的事件，最后需要特首董建华亲自出面才能解决问题。这多少可以反映出，警察和廉署的关系并不十分融洽，当时无论警察还是廉署，都没有通过既定的沟通渠道进行联络，反而各自联络媒体，爆发公开论战，险令特区政府的管制威信遭受打击。

　　警察和廉署都是政府机构，但任何的组织都不是铁板一块，分别只是这种内部矛盾是否公开化。警务处隶属于保安局，而廉署则直接向特首一人负责，其最高长官廉政专员和保安局同级，令廉署在表面上会比警察“高一级”，也因为只向特首负责，廉署权力之大，冠绝香港各政府部门。虽然如此，廉署的形象却一直保持正面，在70年代，警察贪污严重，市民几乎会毫不犹豫站在廉署那边。不过多年以来，警务处的清廉也备受香港市民认可，无论在认受性和声望方面，警察都不会低于廉署，底气很足，眼下要一般市民在警察和廉署之间做出选择，恐怕也会十分艰难。截至目前，相关的资料尚未曝光，评论谁是谁非尚言之过早，唯有等待资料公开以后才能下一评论。

　　这次“出事”的廉署3人，据称是污点证人张青浩使用了MP3机进行录音，因为属于证人的身份，廉署人员不会搜身。现在科技的普及，也令廉署的科技优势不复存在，有廉署人员告诫新手需要更小心执法，以免再遭话柄。如果这三名廉署人员罪名成立，最直接的影响是可能令“窝轮大王”吴镇涛上诉成功，一旦连吴镇涛也可以翻案，则会进一步打击廉署的威信。不过也有律师认为现在还充满变数，因为廉署还可以找到其他有力的证人或者独立证人控告张青浩。

　　至于警察和廉政公署的“冲突”，立法会保安事务委员会主席则保持乐观，他认为警方的反黑组、重案组都有探员曾经被捕，因此廉署就算输了官司，也不会因此被“打沉”。而两个部门的执法，则是一种正面的相互制衡，对于防止任何一方滥用权力都有好处。