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公车改革不能光打雷不下雨

时近岁末，各行各业、各个地区、各个部门都在盘点一年来的工作进展和业绩。对于万众期盼的公车改革，一年来媒体鲜有报道，给人“光打雷不下雨”的感觉。究竟情况如何，希望有关部门认真盘点一下，好给国务院及全国人民一个交代。

今年3月5日，温总理在政府工作报告中强调，要坚持勤俭行政，反对铺张浪费，不断降低行政成本。严格控制楼堂馆所建设，禁止高档装修办公楼，加快公务接待、公车使用等制度改革，从严控制公费出国出境。

中央领导人在工作报告中公开强调公务接待、公车使用制度改革只有两次。第一次是2003年2月，中央政治局常委、中央纪委书记吴官正在中纪委二次全会工作报告中提出：“积极探索用改革的办法解决领导干部职务消费中存在的问题”，“鼓励支持有条件的地区和单位积极稳妥地进行公务接待、公务用车和公务员福利制度改革工作”。第二次便是今年温总理的政府工作报告。如果说，吴官正同志是代表中央纪委从廉政建设的角度提出这个问题，那么这次温总理则是代表国务院从政府管理的角度作出工作部署。当时，吴官正同志提出的是“积极探索”、“鼓励支持”、“积极稳妥”地进行公务接待、公务用车和公务员福利制度改革工作。从用辞上看，改革还是处于探索、试点阶段，而且没有提出改革的时间表。这次温总理则把“加快公务接待、公车使用等制度改革”，作为今年要重点抓好的工作任务之一，显示了对改革的紧迫感和进度要求。

读了政府工作报告之后，笔者深受鼓舞，先后写了《温总理发出公务接待、公车改革的进军令》和《关于加快公车改革的几点建议》两文，就如何贯彻落实好这一工作部署和改革任务，提出五点建议供有关部门参考。眼看今年就快过去了，似乎各地公车改革的动静并不大。积重难返，时不我待。为了进一步呼吁加快公车改革步伐，本文再次综合个人关于公车改革的认识和体会，以期引起上级有关部门和社会各界的重视。

        一、公车改革势在必行 
　　
　　 现行公务用车制度是学习前苏联供给制模式建立起来的，属计划经济体制的产物。在多年实践中，凸显五大弊端：一是超编制、超标准配备使用小汽车，公务交通费用不断上升，财政不堪重负。公务用车虽然实行编制管理，但由于社会、经济的快速发展，原有的编制规定却几十年一贯制，严重脱离实际；加上管理不严、人情审批和经费多元化等主、客观因素，在一些地方尤其是基层单位，小汽车超编的现象相当普遍。据有关资料披露，近年来各地购车费用急增，甚至超过ＧＤＰ的增长速度。目前我国每年花在公车上（包括购车、养车、养司机）的费用约为４０００亿元，而且呈不断增长态势，成为财政负担上的无底洞。二是公车使用效率低下，隐性浪费严重。尤其是领导用车，除了接送上下班和出差外，许多时间车辆和司机都闲着没事干。有关资料表明，党政机关公务用车每万公里运行成本为社会运营车辆的５倍，而使用效率只有后者的１／５。三是公车私用、变相专车的现象比较普遍，助长了特殊化等不正之风。媒体关于公车接送小孩上学，造成学校门口大塞车，引起群众强烈不满的报道，已经屡见不鲜。有的地方甚至发生节假日私用公车出游，结果半路上车毁人亡的重大交通事故。四是在公车购买、维修等环节上，容易诱发经济违纪违法问题。有个单位一辆公车年维修费高达１０万元；某地一辆公车一年换了４０多个轮胎，平均每周换一个轮胎。其中猫腻可想而知。五是产生“公车依赖症”，有的人无车不出门，无车不下乡，今天该办的事拖到明天、后天才办，从而影响了工作。
　　
　　显而易见，公车的不合理消费，已经成为各级财政的沉重负担，成为行政管理的黑洞，成为滋生腐败的温床。对此，有关部门曾多次开展专项治理。从实践来看，过去的专项治理有效地遏制了党政机关竞相购买配备进口豪华小汽车的不良风气；但对于小车严重超编和公车私用等问题却纠而复生，难以根治。既然思想教育和行政管理不能达到目的，这就提醒我们应该转变工作思路，变被动查堵为主动疏导，尝试用改革的方法，从源头上解决以权谋车的问题。

      二、公车改革模式之比较及利弊、原因分析

      目前，各地进行“车改”的主要做法，大致有三种模式：一是“货币化”改革模式，即取消公车（执法执勤车除外），向全体或部分工作人员发放公务交通补贴。二是“半货币化”改革模式，即保留部分公车，由政府行政后勤部门统一管理，向各级工作人员发给数额不等的乘车卡，实行公车有偿使用，以年度进行结算，超支自负，节余结转下年使用；也有的地方按节余额的３０％－５０％以现金形式奖励本人。三是“加强管理”改革模式，即各单位继续保留公车，取消事实上的“领导专车”，通过健全并严格执行各种使用、管理公车的规章制度，达到克服公车私用、浪费及舞弊行为的目的。严格来说，加强公车管理并不属于用车制度改革，但相对于原来的管理模式，也算是一种改革或改进。

以上三种“车改”模式各有长短。本来，针对现行公务用车制度及其执行过程中存在的种种弊端，切实加强管理，杜绝公车私用、铺张浪费及贪污舞弊行为，是行政管理和廉政建设的基本要求。但从多年的实践来看，效果并不理想。究其原因，一是没有触动现行的公务用车制度，未能从根本上克服源于供给制模式带来的种种弊端。二是公车私用、铺张浪费已成常态，可以说见怪不怪、积重难返，非有特殊的决心、特殊的手段难以见效。三是我国现阶段法制化水平不高，“禁止公车私用”仅是廉洁自律的一项要求或号召，并未真正成为一条具有阻遏作用的“高压线”。四是领导干部普遍对公车私用的性质和严重性认识不足，未能做到严于律己，以身作则。而公车管理部门对此也采取睁只眼闭只眼的态度，于是上梁不正下梁歪便毫不足怪了。五是传统的管理方法有些已不适应形势的发展，难以长期坚持下去。如有的地方为了防止公车私用，规定下班后公车必须停放在单位停车场。对于小城市来说，做到这一点不会有太大的难度。但在大城市，由于居住分散，路途较远，加上交通拥堵，实事求是地说，这种规定很难长期坚持下去。正由于上述种种原因，希望通过传统的管理方法而不进行体制改革和科技创新，要达到克服公务用车上各种弊病的目的，的确难度很大，而且行政管理成本很高。因此，除个别地方和特殊单位外，成功的案例并不多见。

    就全国而言，尤其是珠三角、长三角等经济比较发达的地区，目前普遍采取货币化的“车改”模式。现实的选择说明这一模式客观上具有一定的合理性和生命力。其一，货币化改革的方向符合从计划经济体制向市场经济体制转化的要求，把原来公务用车上的暗补变成明补，更加公开透明，便于监督。其二，货币化“车改”模式虽然没有先例可循，但是前些年进行的货币化“房改”及通讯工具改革，还是提供了可贵的改革经验。其三，货币化“车革”模式顺应了经济较发达地区小汽车进入家庭的发展潮流，减轻了公车改革的阻力。对于当地生活水平达到每百户小汽车拥有量２０－３０辆，多数公务员具有购车欲望而经济上仍有一定压力的地区来说，“货币化”改革模式无疑是一种双赢的选择。通过“民办公助”解决公务交通工具，即私人买车，公私兼用，公家发给适当的交通补贴，使许多公务员拥有自己一辆车。既方便了工作，又提升了家庭生活质量，受到多数家庭的欢迎。从政府的角度来看，通过“车改”既减轻了财政负担，又解决了公车私用等老大难问题，从而取得良好的经济效益和社会效益。其四，货币化“车改”模式相对其他模式具有较强的可操作性，行政管理成本较低；同时由于“车改”后取消了公车，等于釜底抽薪，比较彻底，不易反复。但是，货币化“车改”模式也存在明显的不足。一是对全国大多数地区来说，目前还缺乏进行货币化“车改”的思想准备和物质支撑，短期内无法广泛推行。二是“车改”后补贴范围和标准的确定，如何做到公平合理、科学准确，实属不易。补贴范围过窄、标准过低不能满足公务需求，范围过宽、标准过高则成了新的福利，二者均对“车改”的成败产生严重影响。三是鉴于全国尚未对公车改革进行统一部署，“车改”试点单位多属自发行为，采取“摸着石头过河”的办法，边试边行。为了减少改革阻力，争取单位员工特别是各级领导干部对“车改”的支持，地方政府和单位领导在制定“车改”方案和补贴标准时，容易出现政策“赎买”的倾向。如果上级监督不力或群众监督失效，货币化改革确实有沦为福利化的危险。

   而“半货币化”改革模式，是在总结了上述两种模式的利弊得失之后，扬长避短提出来的。相比货币化“车改”模式，其特点是保留了部分公车和司机；而且交通补贴只定数额不发现金，避免了“变相加薪”之嫌。因此对社会各界的冲击较小，有利于平稳过渡。而与“加强管理”模式相比，则加强了政府集中监管的力度，克服了原先各单位对公车实行分散、独立管理的局限性，有利于减少监管的阻力和成本，提高公车使用的效率。其缺点是改革不够彻底，同时监管的成本较高，执行中存在走样变味的风险。此外，有的地方为了鼓励节约，对节余额按30-50%的比例以现金形式奖励本人，笔者亦认为不妥。既然“车补”额度是按公务需要的原则确定的，节余部分按理应该上交或结转下一年度使用。而按比例以现金形式奖励本人，显然有违专款专用的原则，并且背离了“半货币化”改革的初衷。 
　　
　 由于各地社会、经济发展水平存在较大差异，具体情况和条件不同，很难笼统说哪种“车改”模式就是最佳选择。关键是要因时因地制宜，根据当地实际情况选择最适合自己的模式进行改革。但考虑到中国的国情，我认为当前普遍采取“半货币化”改革模式比较可行。对于经济欠发达地区，不宜过于超前强推货币化改革模式。就是经济比较发达的地区，货币化改革的环境和条件比较成熟，也要注意做好充分的调查研究和准备工作，精心处理好改革中的各个细节，务必使“车改”做到“有利于工作、有利于节约、有利于廉政、有利于稳定”。为了加强对公车改革的指导和监督，一般而言，应以省或地级市为单位，统一制定“车改”方案，并经同级人大常委会审议通过后组织实施。

 三、公车改革中应注意抓好的几个环节

  （一）处置公车应防止国有资产流失 
　　
　  公车改革后，除保留少数执法执勤等特殊专业用车以及组建公务用车租赁公司外，大量闲置车辆如何妥善处置，是一个重大而敏感的事情。在“车改”试点初期，个别单位曾经发生过由领导班子自己定价、内部转让的现象。结果一辆七八成新的轿车，以很低的价格转让给原来乘坐此车的领导。由此引起群众强烈不满，纷纷向上级纪委举报。

    为了防止国有资产流失和少数人以权谋私，应严格采取两条措施：一是规定公车的评估定价，必须请有资质的社会中介机构来做，不允许由领导班子讨论定价。二是一律进行公开竞价拍卖，不允许搞内部协议转让、暗箱操作。

    公开竞价转让有两种方式，一是向全社会拍卖，二是在党政机关内拍卖，但不允许在本单位内部进行。因为本单位范围太小，竞价不够充分；而且彼此熟悉，抹不开面子。试问如果领导举牌5万元，还有谁敢向领导叫板，继续叫价5.1万元？而在机关内公开拍卖则不同，由于参加的单位和人数众多，彼此不一定认识，加上并非上下级隶属关系，举牌竞价时便少了许多顾忌。

    当然，向社会公开拍卖效果最好，值得提倡。其好处是透明度高，竞争充分，容易获得社会的认可和好评，并使拍卖活动取得更好的经济效益。如广东省佛山市三水区向社会公开拍卖３１７辆公车，成交金额３３３７万元，成交价比起拍价提高了９１％。但公务用车作为机关内部用车，主要功能是保障公务需要，公车改革也要考虑到这一因素。因此，有的地方考虑到公务员收入不高，马上购买新车经济压力比较大，而竞拍旧车时又难于与私营企业主、个体户竞争。为了保证“车改”后不影响工作，尽量使公车拍卖后仍然在机关内运转使用，因而采取向全体机关工作人员竞价拍卖的方式，也是可以的。这种做法既坚持了公开、公平、公正的原则，又兼顾了效率优先的原则。从实践效果来看，经济效益和社会效益也是好的。

    有人担心，拍卖公车会造成国有资产流失。其实，他们不懂得，汽车是一种消耗性物资，非但不能保值增值（极少数古董老爷车除外），而且过了一定年限，只能淘汰报废，成为一堆废铁。而通过“车改”拍卖公车，不仅可以为国家一次性回收一大笔资金，并且今后每年还可以节省一笔养车和购买新车的费用。究竟哪种做法，才真正对保护国有资产有利呢？

   （二）妥善安置好富余司机 

   　　
　   在公车改革中，受冲击最大的是两类人，一是领导干部，二是单位司机。对于坐车的人，“车改”触动的是面子；而对于开车的人，“车改”触动的却是饭碗。这就不难理解，几年前，甘肃省政协委员贾光明在省政协九届三次会议上，提出《关于加快推行公务用车改革的建议》后，接到了20多个责难电话。责问他：“车改了，当官的有了车贴，我们司机怎么办，去喝西北风？”甚至有人扬言要砸他家的玻璃。虽然玻璃最后没有被砸，但他的私家车车胎却果真被人扎破了。由此可见，公车改革后，如何妥善安置好富余司机，是保障社会稳定和“车改”成功的重要环节。

    公车司机属于机关、事业单位的工勤人员，一般占行政编制的１０－１５％。司机队伍中来自部队退伍兵、志愿兵的不少，而且是经过严格考察后选调进来的，一般政治素质和业务素质都比较高。“车改”后大部分司机无车可开，需要转行或另谋出路。根据各地“车改”试点经验，在坚持做好深入细致思想工作的基础上，对司机去向安排了五条出路：一是本人具备条件的鼓励其报考公务员或转任其他岗位；二是成立社会化运作、企业化管理的机关出租车队，安置一批司机；三是已到或接近退休年龄的可按政策办理退休或提前退休；四是愿意退职后自谋职业的按有关政策办理并提供帮助；五是对临时工、合同工按合约规定解除雇用关系。从珠三角地区的实践来看，只要领导思想重视，做好过细的思想工作并确实解决一系列实际问题，公车改革后司机安置工作的压力，并没有原来想象的那么大。

（三）合理制定交通补贴标准

在公车改革中，无论是采取货币化模式还是半货币化模式，都会碰到“车改”后，即取消各单位的公车之后，如何合理发放公务交通补贴的问题。发放范围过宽、标准过高，有变相福利之嫌；范围过窄、标准过低，又不能满足公务的需要。这是公车改革的核心环节和社会各界议论的焦点。

    顾名思义，公务交通补贴就是完成公务所需的费用津贴。但由于存在许多不确定因素，如工作的忙闲不均，外出的比例不同，路途的远近不等，等等，很难精确计算出每个人实际所需的动态的公务交通里程。为了减少行政成本，加快改革步伐，在无法找到绝对合理的计算方法之前，只能选择一个相对合理、便于操作的计算方法。

    目前最受人诟病的，便是按行政级别发放交通补贴的做法。笔者一贯认为，简单化地按照行政级别制定交通补贴标准是不可取的，但完全不考虑职务、级别的因素,搞平均主义一刀切恐怕也不行。毛泽东同志在《关于纠正党内的错误思想》一文中曾经指出：“红军中的绝对平均主义，有一个时期发展得很厉害。例如：发给伤兵用费，反对分伤轻伤重，要求平均发给。官长骑马，不认为是工作需要，而认为是不平等制度。”他还举了个例子：“朱德管八路军，他的马伕管他的马，一个管整个八路军，一个只管一匹马！朱德还有马骑，可是他的马伕，就只管了这匹马，岂不是一点也不民主吗？其实不然，朱德不但要骑马，而且要骑一匹好马才算民主。为什么呢？因为他是指挥官，骑了蹩脚马跑不动，误了大事，岂不糟糕？”

同样道理，公务交通补贴也应该承认差别，以工作岗位所承担的任务、性质和公务活动量为依据来确定补贴标准。一般来说，可分为领导干部、中层干部和一般干部三大类。省直厅局长（厅级）、市直局长（处级）和县直局长（科级）、乡镇长（科级），都是一个地区、部门的一线领导，虽然级别不同，但应该基本同属一个补贴档次。而省直机关的处长和市直机关的科长属于中层干部，虽然级别高于或等于县直局长和乡镇长，但由于岗位性质、任务不同，只能领取较低档次的交通补贴。

再如，同一级别的领导职务与非领导职务，由于所担负的职责不同，补贴标准也应该有所区别。有的地方考虑到机关之间、人员之间由于分工不同，同级干部的公务交通量也有所差异，因此把单位分为一、二、三类，人员岗位也分一、二、三类，对补贴标准进行微调。还有的地方，根据辖区的大小，住地与机关、机关到基层路途的远近进行精细化计算，使补贴标准更趋科学、合理。

可见，虽然补贴标准考虑了职务、级别的因素，但并非完全以行政级别为唯一依据。

  （四）强化纪律监督，防止“补贴照领，公车照坐”
　　 

    有人提出这样的担心：如果政府官员领了交通补贴之后，利用职权及其影响，继续占用单位留用公车或向下属单位、企业借用车辆的话，“车改”不是白搞了吗﹖应该说，联系到“车改”前公车私用现象屡禁不止的状况，这种担心并不是多余的。如果真的出现这种情况，岂止“车改”白搞了，明摆着是“赔了夫人又折兵”。

    但是，此一时也，彼一时也。环境、条件发生了变化，看问题的角度和方法也不能一成不变，否则便是有意无意地重复刻舟求剑的故事。我们知道，“补贴照领，公车照坐”的前提条件，是单位仍然保留有公车。而随着“车改”的深入发展，不但党政机关不再保留公车（执法执勤车除外），就连基层单位和公有企业也都进行“车改”，客观上已使政府官员“无车可占”、“无车可借”。至于有人长期无偿“借用”私人老板的车辆，这种行为已经变成索贿、受贿的性质了，等待他的将是党纪国法的制裁。

其实，即使在公车改革尚未开展的地区，公车私用也并非不治之症。笔者参考国外和港澳地区的经验，结合中国国情，设计了一套治理公车私用的硬招，可供各地参考：

1、所有公务用车，统一喷刷醒目的公车标志或更换统一易认的公车车牌，以便于群众监督。这一招，经过澳门和内地一些地方的实践，效果不错。试想想看，带有明显标识的公车，停在学校附近接送孩子；坐着一家老小开往旅游景区；穿街过巷排成迎亲车队；白天或深夜摆在商场、酒楼、夜总会门口……所有这些公车私用的行为，裸露在众目睽睽之下，当事人还能毫无顾忌吗？

2、建立公务用车工作日记，车管部门和司机对每次出车的人员、任务、时间、地点一一登记，以利于内部监督。这一招，主要是强化行政管理和促进廉洁自律。如果没有其他制度、措施配合，很可能由于弄虚作假和流于形式，导致效果并不理想。但有了配套措施并养成习惯后，还是很有作用的。

3、    节假日公车一律封存在指定的停车场。特殊情况需要用车，必须经过批准并办理用车手续。这一招，许多地方已经实行了。只要领导带头，严格执行，长期坚持，效果还是明显的。

4、    给每台公车安装GPS记录仪。把一天的行车记录，包括开车、停车的时间，行车路线、车速和里程等等，悉数记录在案。车管部门和行政监察部门定期检查行车记录。这一招，可与第二招相配套，不但可治公车私用，还能有效治理违章驾驶行为，确保交通安全。有人说，安装GPS记录仪成本太高。我不明白他的经济账是怎么算的，相对一台车每年上万甚至数万元的浪费与流失，一次性安装GPS记录仪，只需几千元便能使用若干年。就是不谈社会效益，单算经济账也是非常划算的。

5、    制定公车私用的纪律追究办法。首次违规进行诫勉谈话并给予通报批评，罚款1000元；再次违规给予党政纪处分，罚款2000元；第三次违规告上法庭给予法纪处分，罚款3000元。这一招，作为带电“高压线”，可以发挥惩处的威慑作用。只要真正做到有法可依，有法必依，违法必究，执法必严，不搞“特赦”和下不为例，肯定可以取得立竿见影、减少违规的效果。

6、    鼓励群众监督，奖励有效举报。群众举报公车私用行为，经查实后，对首名有效举报者奖以罚款的50%。这一招，作为发挥群众监督作用的措施之一，实践证明非常有效。大家不妨设想一下：无论何时何地，只要有人公车私用，就有人举起相机或手机把他拍摄下来，并向有关部门举报。一旦形成这种过街老鼠，人人喊打的局面，公车私用这个顽症，还会是“不治之症”吗？

       四、关于加快公车改革的几点建议

3月5日，温总理在政府工作报告中，把“加快公务接待、公车使用等制度改革”，作为今年要重点抓好的工作任务之一。如何贯彻落实好这一工作部署和改革任务，笔者根据多年来参与公车改革实践的体会，提出以下几点建议，供有关部门参考。

（一）为切实加强对公车改革工作的领导，建议国务院尽

快成立公车改革领导小组，由一名副总理或国务委员任组长，监察部（国家预防腐败局）和发改委领导任副组长，财政部、审计署、国家机关事务管理局等有关部门领导参加。

（二）以国务院或国务院办公厅的名义，及时出台关于

加快公车改革的指导性文件，对公车改革应把握的方向、原

则、要求等提出明确具体的意见，以便指引、规范各地、各部门的公车改革工作。

（三）   适时召开全国公车改革工作会议，对加快公车改革

工作进行具体部署。同时，通过调查研究挑选一批公车改革搞得比较好的地区和单位，在大会上交流经验，提供各种类型的典型以供参考。

（四） 公车改革应坚持因地制宜，分类指导，积极稳妥的

方针。一方面，要进一步提高认识，统一思想，把公车改革作为深化体制改革，从源头上治理腐败的一件大事抓紧抓好。另一方面，又要考虑到中国的国情和各地条件的差异，因时因地制宜，实施分类指导：经济较发达地区可继续总结和推广公车货币化改革，但要科学制定、严格控制交通补贴标准。经济欠发达地区以加强公车管理或试行半货币化改革模式为主，即继续保留公车，集中管理，有偿使用； 公务人员按岗位性质、任务发给数额不等的乘车卡，不发现金交通补贴。

    (五）为了保证公车改革顺利进行并达到预期目标,  应该明确提出公车改革的时间表和验收标准。全国公车改革建议用3年时间全面完成，今年为启动年，各省和国家机关要做好公车改革的准备工作并抓好试点；明年为推进年，各地、各部门根据实际情况，因地制宜分期分批推进公车改革；后年为验收年，按照“有利于工作、有利于节约、有利于廉政、有利于稳定”四条标准，对各地、各部门的公车改革进行检查验收，发现不足及时整改，总结经验巩固提高。

以上建议均为老生常谈，并无新意，然而又是工作实践中深感不可或缺的重要环节。回顾我国公车改革的曲折历程，正是由于缺少上述必要措施，以致改革走走停停，未能在全国广泛推行。如今温总理发出“加快公务接待、公车使用等制度改革”的进军令，有关业务部门必须闻风而动，切实强化执行力建设和问责制，迅速采取有力措施，确保改革任务的贯彻落实。