宋华琳：药店合理布局的行政法思考--公能讲堂

2008年6月19日，湖南省食品药品监督管理局在全省发布《关于举行湖南省县以上城区药店合理布局听证会的公告》，决定召开行政决策听证会，对全省县以上城区开办零售药店是否需要设置距离限制进行公开听证。在2008年7月11日举行的药店合理布局听证会上，反对设立距离限制的有17位代表,占了代表总数的81%；赞成设立距离限制的有4位代表,占了代表总数的19%。是否对开办药店设置距离限制？未来的走势似已趋于明朗。而笔者更愿意从公法研究者的视角，对相关的制度流脉和法律问题，展开尝试性的整理和探讨。
一、对药店距离限制的形式性判断
在2001年2月28日修订通过的《中华人民共和国药品管理法》第14条第1款中，规定了药品经营企业许可制度，因此药品经营企业的成立，需以药品监督管理部门的批准为前提。《药品管理法》第14条第1款还授予了企业所在地县级以上药品监督管理部门对开办药品零售企业的许可权。而开办药品零售企业，除需符合《药品管理法》第15条规定了开办药品经营企业应具备的人员、营业场所、质量管理机构及规章制度要求之外，还需符合《药品管理法》第14条第3款的要求，即"药品监督管理部门批准开办药品经营企业，除依据本法第十五条规定的条件外，还应当遵循合理布局和方便群众购药的原则。"《药品管理法》第15条规定的"合理布局"和"方便群众购药"原则，据称是根据世界卫生组织(WHO)关于人人享有初级卫生保健，以及我国政府的承诺，消费者在步行15分钟以内的距离，可以获得药品而设定的。在其后颁布的《药品管理法实施条例》第12条对于药品零售企业的许可程序加以规定，指出应"依据国务院药品监督管理部门的规定，结合当地常住人口数量、地域、交通状况和实际需要进行审查，作出是否同意筹建的决定。"
之后某些省市药品监督管理部门陆续以规定、办法、指导意见等形式颁布了药品零售企业许可办法，它们将《药品管理法》第14条第3款和第15条的内容予以具体化，并将《药品管理法》第14条第3款中"合理布局"的概念转化成了对零售药店的间距限制。这些规范性文件为药品监督管理部门行使药品零售企业开办许可的裁量权提供了导引，因此其在形式上是具有正当性的。但现在要关注的是，这种100、150、200、250、300、350米等参差不等的间距数值，本身是否具有正当性，是否能够通过"数目字管理"来实现《药品管理法》中所规定制度设计的初衷？
二、药店距离限制的实质性判断
(一)药店距离限制的适当性
政府所采取的监管措施应至少有助于行政目标或任务的实现。《药品管理法》的立法目的在于加强药品监督管理，保证药品质量，保障人体用药安全，维护人民身体健康和用药的合法权益。《药品管理法》第14条、第15条规定的药品经营企业进入许可，也是从确保药品安全有效角度设定的。换言之，药品监管的目的，在于确保药品安全有效，降低健康风险，而医药产业规模、结构等经济性因素并非其考虑因素。
药店距离限制规定会在一定程度上减少新药店的进入，有助于"合理布局"目标的实现，它其实更重视的是防止药品经营企业的"低水平重复和无序竞争"，却无助于药品安全性和有效性的确保，因此药店距离限制并无助于药品监管核心目的的实现。某种意义上，这是由监管机构代替市场来作出判断，这也减少了消费者对药店的选择可能。
在我国，药店的"合理布局"演化成了各级药品监督管理部门对药店之间"可行进距离"的量化规定。但需要认真思考的是，《药品管理法实施条例》第15条中已经列举了开设药品零售企业许可时，药品监督管理部门在履行裁量权时所需要考虑的要点，这包括当地常住人口数量、地域、交通状况和实际需要等因素，而在不同的情况下，应赋予各因素以不同的权重。而固定的药店距离限制数值，操作起来固然简易可行，但或许会导致削足适履式的适用法律规则，反而也不利实现对药店的真正合理布局。
(二)药店距离限制的必要性
在中国的很多城市，药店开设距离的限制，成为了药品零售企业许可的条件之一。对药店距离加以限制的前提假设是如下的链条：在不存在药店距离限制的区域，药店会变得过于集中，从而导致从业者之间的过度竞争，从而发生经营不稳定、设施不完备的现象，因此无法确保药品供应的质量。
但这种推理更多是一种想象。绝大多数药店的经营者都希望能从中获利，都会将选址视为一个非常重要的事项，去咨询专业人士，分析市场，调研商机。在药店开办后，绝大多数药店也会按照游戏规则展开充分的市场竞争。出于对市场竞争中"低水平重复"、"无序竞争"的担心，而通过药店间距等设置准入限制，或许会阻滞医药市场的活力。
纵然出现市场上不按照游戏规则出牌的情形，依然要注意发挥市场配置资源的基础性作用。可以考虑去放宽对药品经营企业入口的监管，转而将监管重心放在对药品零售企业设立后的后续日常性、动态性监管，对其经营活动进行监督检查，要求企业遵守药品经营质量管理规范，披露信息，并倡导发挥行业协会的自律性监管功能，更好的规范和促进药品零售企业之间的竞争。
(三)药店距离限制的均衡性
均衡性意在衡量在药店距离限制所实现的目的和所带来的成本之间，是否合乎比例。在各种营业许可中，许可条件的设定往往会有利于已在位的经营者。已上车的人倾向于通过对学识、专业知识、专门技术等条件的设定，来提高后上车者的进入壁垒，从而给该领域的新进者增加了不必要的负担。实际上药店的开张和关闭，在中国的医药市场上，每天都在发生。而药店距离的限制，使得某些在供应品种、服务质量、经营效益等方面不能满足当地群众需求的药店仍在营业，具有更先进经营谋略、供货渠道、管理水平的药店，却因距离的原因而无法进入药品市场展开充分竞争。对于京沪等大城市而言，由于已有药店较为均匀的分布在黄金地段，加之黄金地段的租金非常之高，加上300或350米的药店间距限制，从而加大了经营者选址的成本，使其选址变得非常困难。这构成了对竞争的限制，可能导致资源的不合理配置。
综合以上分析，笔者认为药品监管部门在对药品零售企业的开办许可加以审查时，应综合考虑人口数量、地域特征、交通状况、经济水平等因素，而不应继续以缺少弹性的药店间距数值作为审查的基准。药店间距的限制将加剧药品零售领域的新进者的负担，阻滞医药市场的活力。药品监管者应加强依法监管，减少微观干预；应更为关注药品零售企业经营药品的安全有效，而非药品零售企业进入时的间距远近；同时对于在相对偏远地区、城乡结合部地区药品零售企业的开设，更多的去给予政策上的引导和扶持。
本网站由南开大学新闻中心 设计维护 Copyright?2006
新闻热线：022-23508737 投稿信箱：nknews@nankai.edu.cn
津ICP备 05003116 号