政治改革的内容与方式

目前世界上大致有英、美、法、德、日以及西北欧各国等六种类型的成熟的民主政治体制。尽管运作方式各异，所有这些成熟的民主体制都有一个共同的根本点，即公共政治事务运作程序的制度化（institutionalization of the political process）。具体来说，是在三个关键领域的“制度化”，以此奠定民主政治体制的基础。

　　1、权力制度化。其根本在于权力的非人格化，权力授予、更替和运作的程序化。因职设权，而绝不因人授权。最高权力属于宪法。权力的授予及其合法性，权力的更替、运作、分配以及各种权力之间的关联，都是由制度来界定和规范的，不得随意更改。

　　2、政策制定制度化。任何政策的制定，从政策建议到具体政策的形成，都要经过一个固定的、不可擅自更改的程序。政策的合法性，不在于其是否“合理”，而在于其产生是否符合既定的程序。程序不但保证了政策的透明性，而且固定的“游戏规则”也必然导致 “制衡机制”的产生。

　　3、政治参与制度化。这是实现民主政治体制最重要、也是最基本的一步。所谓多党制、选举、听证、游说、游行示威等等，都必须在政治参与制度化的基础上进行。成熟的公民社会，是政治参与制度化的社会基础；发达的非政府组织，是协调和规范政治参与的必要方式。

　　这三个“制度化”，应该是中国通过制度创新而完成政治民主化的主要内容。事实上，改革开放以来，由执政党主导的政治程序制度化已经在中国进行，并取得了相当的成就。

　　权力制度化是中国政治改革迄今最具实质性的进步。集体领导制、任职年/期限制、定期的领导交接班制等一系列权力制度化的安排，使得权力开始被固定在“办公室”内，而不是随领导人的进出而转移；领导人一旦届满退休，其权力也随之移交下一任领导；各领导人的权限范围和决策过程中的相互关系，也由集体领导制所界定。这些制度化的安排，是中国政治决策层以及各领导人之间关系得以长期稳定的最根本保证，而且也使改革开放的基本方针政策得以长期延续。从毛泽东、邓小平、江泽民到胡锦涛，尽管国家最高领导人的个人权威不断递减，但从50年代至80年代末期间频繁发生的领导人被迫害罢免、方针政策左右反复的现象，已经在中国绝迹。决策层的稳定及大政方针的延续，使执政党始终保持了其推动改革的主体地位，保证了中国在社会矛盾不断涌现、外部环境千变万化的情况下，仍能保持经济持续快速发展、政治局面基本稳定。坚持政治改革的一个必要内容，就是要自上而下地继续强化和完善权力制度化，尤其是权力运作中召集权和否决权的制度化。

　　政策制定制度化在中国还处在起步阶段。尽管政治局、国务院、人大以及各部委开始在政策制定过程中有了较为明确的分工，一些固定的程序也开始形成，但在决策过程中各部门间的权力界定、互相关联和互动仍有很大的随意性，缺乏制度性安排。这不仅使政策的制定由于“程序模糊”而缺乏透明度，而且导致了政策执行过程中职责不清、政出多门。其结果，是社会各界由于对政策不了解、不信任、不在乎而各行其是，政策的力度和有效性大大降低，甚至流于形式。因此，必须充分认识到政策制定的制度化是政治改革中不可或缺的一环。而其中最为关键的，是要充分理顺各权力部门——尤其是在立法、释法、执法这三大政策核心领域——在政策制定过程中的互相关联，在此基础上设置清晰、固定的政策制定程序，将“游戏规则”制度化。从根本上保证政策透明度和合法性，奠定政策“制衡机制”的制度基础。

　　显然，政治参与制度化是目前中国政治体制中最为薄弱的一环，也是政治改革中最复杂和最具挑战性的领域。必须充分认识到，随着社会经济的进一步现代化，人民对政治参与的要求必定越来越高。发展并加强政治参与的制度化，不仅是向民主政治和平转型的必要条件，也是政治上长治久安的根本保证。事实上，当今世界各地的“不稳定型”的民主体制之所以长期动荡不安，其关键原因，就是政治参与制度化的缺失。因此，一旦出现大的政策分歧或社会矛盾，社会各阶层的利益和要求便出现“井喷”式的无序表达，立即引发政治动荡和危机。

　　值得注意的是，比起上世纪80和90年代，当今中国的各种政治参与活动、包括游行示威甚至是“暴乱”，其主要驱动力，已经不是诸如“民主、自由”之类的理想，而更多的是现实的权益。从政治参与的角度看，这对发展民主政治相当有利。因为当人们为理想而参与政治时，追求的是完美，因而必然产生超强的排他性，容易走极端，导致你死我活的政治斗争。如前文所述，如果人们参与政治是为了争取和维护自身的权益，则具有较大的包容性和妥协性。这使得政治参与制度化不仅可能，而且必要。毕竟，民主作为一个政治制度，其发展和确立，是要在制度上为社会各阶层的不同利益在公共政治事务中，提供一个制度化的妥协机制。

　　根据目前中国的政治现状，政治参与制度化的努力必须集中两个关键的层面：完善人民代表机制，发展公民社会。长期以来，各级人民代表大会一直是中国政治制度的关键机构。但是，人民代表的政治职责一直有名无实，这不仅是政治资源的极大浪费，而且在客观执政党的政治合法性有害无益。必须立即着手在制度上建立和完善人民代表和所在地区的公民的沟通协调机制，使人民代表职责相符，成为公共事务中“上传下达”的枢纽，为公民政治参与提供制度化渠道。

　　建立公民社会的关键之一，是要促进各类非政府组织的发展。中国目前的非政府组织主要限于各行业协会、学术机构和慈善事业，其社会政治功能十分有限，更谈不上协调和规范公民的政治参与。应该依法积极引导和鼓励发展有关政策研究（智库）、咨询、游说、民意调查、人权保障、文化教育等具有较高社会政治功能的非政府组织，使其一方面为执政党提供政策咨询、协助维持社会稳定；另一方面为社会提供有效的政治参与机制，同时抑制和监督有组织的犯罪活动（黑社会）的泛滥。

　　经过30年来的改革开放，中国以市场经济为主导的现代化进程已经不可逆转。在公民意识不断高涨的同时，分配体制（亦即政治体制）的落后与僵化，是特权利益集团坐大跋扈、各种社会矛盾空前激化的根本原因。以变革政治体制为最终目的的政治改革，是执政党不可回避、也无从回避的生死挑战。执政党应对这一挑战的理性选择，是坚持政治改革的主导地位、通过不断的、全面的制度创新来扼制特权、寻求与公民的积极政治妥协，从而保持社会的公平与正义，确保执政的合法性和有效性，最终引领中国完成向民主社会的和平转型。