是什么制度在鼓励政府“年终突击花钱”

    每年岁末，各级政府是否“突击花了钱”，都是社会各界关心的问题。“岁末政府多花钱，几成惯例。这对熟悉财政工作的人来说，早已不是新闻。”中国社会科学院财政与贸易经济研究所的杨志勇研究员接受本报采访时表示，温家宝总理与谢旭人部长的上述要求，可谓对该“顽症”的一个警示。

    中国青年报就此采访了杨志勇研究员、中国社会科学院法学研究所经济法室席月民副主任、中国政法大学民商经济法学院翟继光副教授和杨萍副教授4位专家，联合为“年终突击花钱症”把脉开方。

    “年终突击花钱”今年仍可能重演

    社会公众对政府部门“年终突击花钱”的质疑，是在2009年末急速升温的。当时财政部的数据显示，全国财政支出在前11个月只完成了73.8%，将有近两万亿的巨款，需要在最后1个月花掉。

    “两万亿作为绝对数，的确创了纪录。”杨志勇分析指出，“但是从纵向看，近几年的全国预算支出都是‘前低后高’，不独去年专有。”他认为，尽管两万亿这一天文数字的背后，有受去年金融危机下财政收入“前低后高”影响的特殊原因，并且在严格的财政支出制度下，“突击花钱”演变成“突击乱花钱”的可能性不大，但是，“预算支出‘前低后高’”现象的持续存在，暴露了我国预算制度的结构性问题。在此背景下，今年“年终突击花钱”仍可能重演。

    财政部财政科学研究所贾康所长在笔者致电咨询时表示，在岁末一段较集中的时间内，把预算内的钱集中花出去，本身并不违规。但受访专家普遍认为，“年终突击花钱”在客观上，为各级政府部门“突击挥霍”留下了缺口。“办事要花钱，花钱的多少往往对应的是办事的多少。12月份花掉两万亿，是否意味着政府一年当中1/4的事是在一个月内完成的？”杨志勇质疑道，“无论如何，一个月也难以办完一季度的事。政府的钱毕竟主要是纳税人的钱，公众对政府可能在岁末‘突击挥霍’的怀疑，不是没有道理的。”

    今年，各级政府部门会再次面临年终“花钱压力”吗？财政部新闻处相关负责人向笔者表示，今年全国财政预算的执行情况，已在财政部主页上公示了。而公示的数据显示，今年前三季度全国财政实际支出为54504.96亿元，占到全年预算支出的64.5%，相比去年同期的59.3%，今年岁末，财政支出的压力要小得多。

    “从两个数字的对比来看，‘年终突击花钱’问题在今年年底应该有所改善。”杨志勇认为，由于各级财政部门重视支出预算的执行力度，今年12月的财政支出，想必不会重演去年的惊人数字。

    但他同时强调，“年终突击花钱”现象的背后，有着复杂的体制性原因。“而只要这些体制性问题尚未解决，‘年终突击花钱’就不可能根治。”他说。

    政府部门有“多报预算”的动机

    究竟是什么制度在鼓励“年终突击花钱”？

    杨志勇和翟继光两位专家认为，各级政府部门“年终突击花钱”屡防不止，从根源上看，是我国当前的预算制度不尽合理造成的。“当前的预算制度在编制、批准、执行和决算阶段，都存在一些突出问题。这在根本上鼓励了‘年终突击花钱’。”翟继光说。

    在预算编制阶段，翟继光指出，预算编制项目不够细致，是“年终突击花钱”的第一个助推力。“由于预算编制不够细致，加上人大审议预算的时间往往较短，很难严格地审议每笔财政支出的合理性。所以，各级政府部门在这个阶段就有‘多报预算’的动机。”兼任中国财税法学研究会理事的杨萍也认为，每年各个政府部门编制的预算数字本身就存在问题，“一般是过多”，这难免促使他们在年终余下大量的“预算内”经费。

    按照“公历年”计算的预算年度制，同样在客观上鼓励了“年终突击花钱”。“由于公历年制预算年度，与实践中的人民代表大会召开的时间存在矛盾，因此，往往预算刚批下来，时间就已经过了预算年度的一小半。”杨萍坦言，“这必然会影响预算的执行进度。”杨志勇也提出，预算批准的时间较晚，加上资金支出“到位”也需要一个过程，因此很容易让各级政府部门，把花钱压力积累到年末。

    “年终突击花钱症”不止有上面两个诱发剂。杨志勇、翟继光一致认为，在预算执行阶段，一些过时的或者与现实生活严重不符的财政管理制度，也可能束缚政府部门执行预算时的“手脚”。

    “我国现行的《预算法》和《预算实施条例》，对执行预算有着严格的要求。”翟继光介绍说，比如财政部门在拨款时，必须严格按照本年度批准的用款计划、级次和程序拨款，加上非常严格的财务会计管理制度，很多支出不能报销，很多开支项目也有数额限制。“这让很多政府部门有钱没法花，或者有钱不敢花。”他说。

    “并且，预算执行还会受到具体组织管理因素的影响。项目从启动规划设计、可行性研究、招投标到具体实施，往往需要做好不同部门的协调工作。”杨志勇指出，现有体制下，不同部门的协调机制不够顺滑、效率偏低，也会绊住财政支出的脚步。

    多数受访专家还提示，各级政府部门屡屡“年终突击花钱”，还与当前的决算制度有关。

    据翟继光介绍，按照《预算法实施条例》的规定，每个预算年结束之后，各级政府部门要编制决算案，但是“本年度的收支”和“下一年度的收支”无法相互转移。“这意味着，预算经费‘跨年作废’，本年度结余的经费要被无偿收回。”他解释道，“这样一来，各级政府部门在年初辛辛苦苦争取来的经费就要‘泡汤’了。在‘不花白不花’心理的带动下，‘年终突击花钱’也就在所难免。”

    防治“年终突击花钱”须引入公众监督

    当前预算制度的诸多漏洞，似乎令“年终突击花钱症”积重难返。因此受访专家在“开药方”时几乎一致表示，防治此“顽症”要从完善预算制度入手，需财政与立法共同发力。

    杨志勇认为，从财政角度看，一个根本性的治疗举措是恢复“预算”的本义，即在不改变全国人大开会时间的情况下，将预算年度调整为从每年的4月1日到第二年的3月31日，与我国的农历年度基本一致。“这样，预算批准不会再大大落后于预算年度，预算年度一开始，很多项目就可以启动。”他说，但他同时提示，此改革“牵一发动全身”，如何与相关部门的工作配合，如何与我国目前以公历年制为基础的国民经济发展规划和年度经济指标相衔接，都是需要慎重考虑的问题。

    “如果预算年度暂时无法调整，可以先考虑调整预算支出的进度。”杨志勇说，“转变预算支出的管理方式，加强政府各部门执行预算的协调性，都是减轻年终‘花钱压力’的良方。”

    他举例说，提高财政收入预测的准确性，并以发行短期公债的方式调节“前低后高”的收入态势，有助于提前对“以收定支”等项目作出安排。对一些“据实结算”的项目，也不妨尽可能地根据实际情况分期拨付支出，将聚积在年终的“花钱压力”，均衡分散到全年。

    席月民和翟继光两位财政法专家则认为，“年终突击花钱症”的病源，仍在于我国财政法制建设的落后，“考察西方各国，政府部门很少有‘年终突击花钱’现象。究其根源，是其完善的《预算法》之功。”因此，他们提出，加快《预算法》的修改步伐，从立法入手，发挥财政法的调节作用，应是防治此“顽疾”的重中之重。

    但杨萍和席月民都提示，要根治此“顽症”，决非一日之功，需要更多的精力与时间来完成。杨萍认为，“年终突击花钱”问题固然反映了当前的预算体制存在弊病，但从思想根源上看，却是整个社会对预算和《预算法》的认识尚未转变造成的。

    “预算问题不仅仅是个无关紧要的数字问题，而是关系到民主制度是否名副其实的大问题。”她说，“预算制度不完善的政府，是‘看不见的政府’，民众对‘看不见的政府’的花钱行为难以实现监督，民主就没有落到实处。”

    “政府预算在执行的过程中，虽然有财政监督、审计监督、人大监督等各种监督，广大公众的监督也是非常重要的。”杨志勇表示，“当下，政府应该对社会各界对‘年终突击花钱’问题的关注，加以解释和引导，将它转化为一种社会监督力量。这样，我们各级政府部门的‘花钱’行为，才有希望一步步规范起来。”