积极推进财政审计一体化 主动应对政府收支分类改革

2006-7-3 9:48:0
这次各市审计局局长会议主要讨论研究以全部政府性资金为主线开展审计监督的思路、办法和措施，下面，我就以全部政府性资金为主线,积极推进财政审计一体化和主动应对政府收支分类改革讲几点意见：
一、积极推进财政审计一体化
财政审计一体化是审计机关在现有的财政审计对象、审计人员配备、审计装备手段等条件下，对审计资源进行合理调配和整合，对财政性资金从筹集、分配、管理到使用的全过程进行监控，在合规性审计的基础上对财政资金的支出结构和使用效益予以关注，并最终以“两个报告”为主要载体反映审计成果的过程。积极推进财政审计一体化，主要包括以下几个方面：
（一）审计范围的一体化：审计视野面向全部政府性资金。
近年来，随着我省财政收入的不断增加，政府性资金规模不断扩大，预算内资金除了保证正常运转以外，还可以拿出一部分用于建设和发展。而预算外的各类专项资金、基金，以及通过政府各类投融资渠道得到的资金，无论是数量还是规模都已超过了预算内资金。就政府可支配的全部政府性资金而言，近几年不断得到强化管理、监督，规范分配使用的预算内资金只占到了三分之一甚至是五分之一，且这部分资金的支出大多具有刚性，政府可调控的余地较小；而数量上占主要部分且主要用于政府基础设施等建设的预算外资金，特别是近几年规模不断增大的土地出让金、政府性债务的管理则明显滞后，管理体制、决策机制和监督机制相对缺位，征收使用中不规范、不完善、不透明的问题较多。因此，政府在公共财政建立过程中，仅关注预算内资金已远远不能适应发展的需要，财政审计视野必须涵盖包括预算内外的所有政府性资金。谢力群厅长指出：“在公共财政建立过程中，预算外资金是管理的薄弱环节，如减免巨额土地出让金，上级管理部门根本无法掌握。仅关注预算盘子里的资金是不够的，预算盘子外的资金数字太大，出问题的太多且触目惊心。如果清楚了预算盘子外的资金怎么运作，那审计就会更有成效。所以，以全部政府性资金为主线开展财政审计是很有必要的。”
全部政府性资金又称政府收入，是以政府名义筹集，并由政府来管理和使用的所有收入。按目前的管理模式分，全部政府性资金包括预算管理的资金，主要指一般预算资金和基金预算资金；非预算管理的资金，主要指预算外资金、专项资金（基金）、部门（单位或国有投融资机构）管理的资金（包括政府负债）。按来源种类分，全部政府性资金包括税收收入、公共收费(行政事业性收费、罚没收入、土地出让金)、国有资产收益和公债(即政府负债)。
经国务院批准，政府收支分类改革将于2007年全面实施。对政府收支按收入、支出功能、支出经济三大体系进行分类。这就要求将原一般预算收入、基金预算收入、社会保障基金收入和预算外收入等都统一纳入政府收入分类体系，使政府的各项收入来源都能得到清晰的反映。这就对财政审计改革提出了新的要求，以全部政府性资金为主线开展财政审计与政府收支分类改革的要求是一致的。
以全部政府性资金为主线，推进财政审计一体化在审计范围上，横向向政府的各类基金、土地出让金、政府负债拓展，纵向向专项资金的使用绩效、政府举债的基本建设项目、国有企业资产的保值增值延伸。突出四个层面的审计重点：一是摸清全部政府性资金的分布状况及总量规模；二是审计并分析全部政府性资金的主要支出方向。从资金的投向上看政府的行政理念，从支出重点看公共行政管理体制、公共财政体制的建立是否到位，政府职能的转换程度如何，以及履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等基本职能的状况；三是检查评估全部政府性资金的管理现状；四是分析评价全部政府性资金的变动趋势。通过审计各类政府性资金的结余情况，分析政府收入的盈余或赤字状况。
（二）审计时间的一体化：财政审计年度。
按照财政审计一体化的思路，建立以财政预算执行审计为核心、部门预算执行等审计为主要内容的计划管理系统。年度审计项目计划的安排以本级预算执行情况审计工作为核心，部门预算执行情况审计等其他审计工作围绕这一核心进行安排，与核心项目安排相配套。实施财政审计年度就是将今年上半年审计项目和上一年下半年审计项目均列入财政同级审报告范围。
年末财政安排的专项资金和财政部门年末结转资金，往往要延续到第二年使用，这部分资金容易成为监督的盲区，丽水市审计局针对这一问题，开展财政上下年资金结转专项审计。他们一是对年末安排的单位资金，采取从上年审计资料中查询和从财政部门上年末安排的资料中获取的方法，抽查部分政策性、与群众利益息息相关的专项资金，延伸审计资金使用单位，分析资金使用过程中存在的问题，掌握资金使用的合规性和管理的规范性。二是对财政部门历年结余结转的资金，在上年度结转下一年度资金表中分析，并逐一进行审计，查实是否存在无单位、无项目的虚假结转、虚列财政支出项目等回避监督的问题。
（三）审计内容的一体化。
财政审计一体化主要以财政审计的内容为基础，还包括对政府固定资产投资项目的审计、政府基础设施建设投资公司的审计，其他财政收支审计和专项审计调查。具体包括：预算执行审计、财政决算审计、乡镇财政审计、转移支付审计、政府负债审计、土地资金审计、部门预算审计、专项资金审计、财政投资绩效审计、重点国有企业审计、其他财政收支审计及专项审计调查。
实现财政审计一体化，必须坚持把财政预算执行审计作为政府审计的永恒主题。财政预算执行审计要拓宽审计思路，监督财政及有关预算执行部门正确运用宏观经济调控手段依法有效地调节经济运行，注意预算分配是否体现公平与效率原则，提高部门和单位使用财政资金的绩效。强调总目标和分目标的统一，做到各个调查项目的实施方案与同级审总体方案统一要求，统一实施。
（四）审计方式的一体化：坚持“六个结合”。
1.“同级审”与“上审下”相结合。在组织本级预算执行审计的同时，积极开展对下级政府的财政决算审计，并积极探索“同级审”和“上审下”相结合，促进财政决算审计进一步深化。根据我省省直管县的财政体制，省厅在将县（市、区）级财政收支决算审计主要授权给各市级审计机关按辖区审计的基础上，每年直接审计1到3个市、县（市、区）级财政决算。每年年初，省厅下发本年度财政决算审计工作方案，明确工作重点，同时布置结合决算审计进行的全省同步审计或专项审计调查项目，要求各市级机关统一执行。这几年主要关注财税政策执行和转移支付资金分配、使用情况，对规范各级政府财政管理，完善财政体制，维护政令统一，推动和支持下级审计机关工作等发挥了积极作用。同时，省厅把“上审下”作为对下级审计机关财政同级审质量检查的一种方法，审计中先审阅“同级审”资料，充分利用现有审计成果，节约审计资源，提高审计效率和审计质量。
2.财政审计与专业审计相结合。省厅针对全省财政形势和财政审计工作动态，提出年度财政审计工作思路和总目标，重点关注重点部门、专项资金、政府采购、政府负债、财政投资等内容，各专业审计部门围绕财政审计工作思路和总目标，提出深化本专业审计工作的具体目标和工作计划。如预算执行审计总体方案由省厅有关各处室组成的协调办统一制订，财政决算审计方案和乡镇财政审计方案由省厅财政处统一制订，部门预算执行审计方案由省厅行事处统一制订，而国有企业和省属高校审计方案则分别由省厅经贸处和直属局负责制订。
财政审计与专业审计相结合的一个重要方面就是加强一般部门单位审计与财政预算执行审计的结合。围绕财政预算执行这一主题，抓住预算编制、预算批复、财政资金转拨、资金管理使用和收入征收管理等环节，着重研究解决政府财政层面的情况和问题。绍兴市本级财政“同级审”已将部门预算编制情况的审计列为重点内容之一，主要围绕预算资金安排的公允性、全面性和执行的严肃性这三个方面来开展检查，最后还将审计结果情况专门作为一节内容列入“两个报告”范围。
财政审计与投资审计的结合是一个重点。省厅《关于加强投资审计工作的指导意见》提出，要以财政性投资项目为重点，实现项目审计与资金审计的有机结合，努力完成扩大审计覆盖面和深化投资绩效审计的双重任务。也就是说要密切关注财政资金在建设项目上的使用管理情况，围绕财政投资建设项目的投资决策、投资管理、资金使用和投资效果进行审计，以促进提高财政建设资金的管理水平和使用效益。按照整合审计资源的要求，投资审计为财政审计提供专业支持。厅投资处派出审计人员，直接参与到财政“同级审”和“上审下”项目中，通过审计，掌握政府预算内外财政性资金的投资构成和投资重点，关注财政资金在使用方向和使用效益上存在的问题，为财政审计提供基础性数据和专业性意见。每年的审计工作报告均专门披露有关投资领域审计内容，引起了省人大代表的普遍关注，收到了较好的效果。
3.财政审计与经济责任审计相结合。将市、县、乡财政决算和部门单位预算执行情况审计与各级政府行政首长和部门单位领导经济责任审计结合起来，实现经济责任的人格化。有预算管理分配权的部门单位领导经济责任审计以预算执行情况为主要审计内容，关注财政资金的使用效益，以此为基础评价领导干部的经济责任。近几年我厅积极探索财政收支决算审计与县（市、区）长经济责任审计相结合这一新领域。每年把市县财政决算审计和市县长经济责任审计有机结合起来，由省厅统一编制审计工作方案，确定具体的审计范围、内容和重点，组织市级审计机关实行异地交叉审计。确立了以市县长经济责任为中心，以财政决算审计为基础，以当地全部政府性资金的收支管用为主线，其他各专业审计相互配合的工作格局。同时利用财政审计与市县长经济责任审计相结合的优势，克服财政“上审下”忽视财政绩效审计的倾向和“同级审”忽视上级财政利益的缺陷，使财政决算审计和预算执行审计的优势同时得到发挥，不断深化财政审计，促进经济责任审计质量的提高。
4.财政审计与专项审计调查相结合。这几年我省组织对社会保障资金、涉农资金、基础教育资金、政府负债、政府性投资公司、政府性资金支出结构、土地出让金等热点问题进行了审计调查，通过调查，从完善体制、制度的层面提出审计意见和建议，取得了较好的效果。2005年度全省统一组织了再就业企业税收优惠政策执行情况专项审计调查、公路建设项目和建设资金绩效审计及审计调查、被征地农民基本生活保障基金专项审计调查、国有土地使用权出让金审计调查、2004年住房基金专项审计调查等项目；2006年，省厅又安排了经济适用房、水利建设专项资金、旅游发展资金、万里清水河道和千库保安建设资金、基础教育经费、最低生活保障资金、福利彩票公益金和新型农村合作医疗制度等全省统一的专项审计调查项目。
5.财政财务收支审计与财政绩效审计相结合。财政审计是开展绩效审计的重要领域，开展绩效审计也是财政审计的方向。在财政财务收支审计的基础上，逐步关注政府性资金分配使用中的损失浪费现象，对政府性资金使用方向与目标的符合性、实现程度进行评价，以促进财政资金管理水平和使用效益为目的，逐步探索财政绩效审计的方法和途径，并不断加大绩效审计的份量。把政府性资金投资建设项目和财政专项资金以及领导干部经济责任审计作为绩效审计的重点，探索建立财政绩效评价的基本方法和框架。
6.财政审计与计算机审计相结合。省厅在2005年成功开发了税收计算机辅助审计软件――税审之友，这是一种通用的专业审计软件，目前已在全省财政审计中推广运用。该软件的开发应用不仅填补了我省财政审计业务软件的空白，而且实现了电子财务数据与电子业务数据关联审计的“融合”，为下一步探索有关财政审计软件打下了基础，积累了经验。
（五）审计力量的一体化。
在审计组织方式上，各专业审计、行业审计同财政审计紧密结合，充分发挥审计机关的整体合力。通过同级审组合各专业审计人员参与研究同级审总体方案、预算执行审计实行统一进点会等方式，实现审计机关内部人力、信息等资源的有效整合，提高审计效率。
宁波市审计局在全局范围内公开竞选招聘审计组组长，审计组成员按照审计要求跨科室调配，以求审计目标的实现。温州市审计局对列入财政预算执行审计范围的12个审计项目，实行统一组织、统一方案、统一实施，形成既有分工、又有合作的整体。嘉兴市审计局实行核心审计加多个专项审计项目的模式，审计组织上以财政为核心的审计组与各专业审计组同步开展、资源共享、优势互补，实现了财政部门一次进点，突出重点带出多个项目，以确保审计信息的及时沟通和传递，提高了工作效率。
（六）审计载体的一体化：以“两个报告”为核心。
财政审计一体化对财政资金从收入到拨付、管理、使用的整个运动过程进行审计监督，最终以两个报告为载体反映审计成果。通过推进财政审计一体化工作，各级政府对审计发现的问题相当重视，各地的财政预算执行审计工作取得了良好反响，各级人大对审计工作报告评价普遍较高。谢力群厅长在省十届人大常委会二十次会议上所作的《关于浙江省2004年度本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，围绕全省经济工作中心和省政府的各项改革措施，抓住了广大群众关心的、关系国计民生的预算执行等问题作了披露，并从完善政策法规，提高管理水平等层面提出了建议，报告立意较高。工作报告披露了预算执行、企业财务收支、财政专项资金管理、财政投资项目绩效、再就业政策执行和政府负债等多个方面存在的主要问题。人大常委会的委员们对审计工作报告非常满意，对审计厅的工作给予了充分肯定，认为预算执行审计已经成为预算管理监督的重要环节，成为人大监督财政预算的重要手段。审计工作报告出台以后，省委、省政府非常重视，多次专门听取了审计情况汇报，对审计工作给予充分肯定。同时要求省有关部门以此为契机，加强对财政资金使用的监督管理，着重对存在的问题作进一步梳理，研究制定整改措施和规范性指导意见，并分别报请各分管副省长督促落实。
湖州市审计局在实践中提出，部门审计、专项资金审计、投资绩效审计、重点国有企业审计等，都或多或少与财政部门、税务部门存在联系。在两个报告最后的形成过程中，应综合各方面审计成果，紧紧围绕财政这个中心，突出财政资金使用成果审计，反映项目中查出的突出问题，使两个报告体现一体化内容。
从审计署2006年审计工作报告的内容来看，体现了三个新趋势：一是更加关注部门预算执行情况，二是更加关注资金使用效益，三是更加关注制度建设。这为今后各级审计机关撰写“两个报告”指明了新的方向，提出了新的要求。
二、主动应对政府收支分类改革
2007年，我国将全面启动政府收支分类改革，这是我国财政体制改革进程中的一件大事。政府收支分类是按照一定的原则和方法，对政府收入和支出项目进行类别和层次的划分，以全面、准确、清晰地反映政府收支活动的一项基础性财政工作，直接关系到财政预算管理的透明度，关系到财政预算管理的科学化和规范化，是公共财政体制建设的一个重要环节。
这次政府收支分类改革涵盖预算编制、预算执行、收入征缴、资金拨付、决算编制等多个环节，涉及财政、税务、国库、非税收入征管等多个部门和预算单位，对于完善政府预算管理制度，建立和完善公共财政体制，从源头上治理腐败和加强社会主义民主政治建设具有重要意义。
政府收支分类改革也对审计提出了新的要求和任务，改革对审计工作将产生什么样的影响？审计工作如何应对？这是各级审计机关必须认真研究的重大问题。审计机关和广大审计人员只有深刻掌握改革的内容，主动应对改革的要求，才能在今后的审计工作中客观评价政府收支状况，促进政府职能的正确履行，进一步提高财政管理水平和财政资金的使用效益，在推动财政体制改革进程不断向前发展中发挥重要作用。
当前及今后一个时期，各级审计机关要注意把握以下几个方面的问题：
（一）对审计工作的主要环节作适应性改革和调整。
这次收支分类改革旨在建立一套包括收入分类、支出功能分类和支出经济分类在内的完整规范的政府收支分类体系。相对于旧的收支分类体系，新体系形式更加规范、涵盖范围更加广泛，并对类款层次进行了调整，增加了一些汇总统计科目。如新的收入分类从涵盖范围看，不仅包括预算内收入，还包括预算外收入、社会保险基金收入等应属于政府收入范畴的各项收入，全面反映了政府收入的来源和性质；从分类方法看，新的收入分类按照科学标准和国际通行做法将政府收入划分为税收、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入以及转移性收入等，这为进一步加强收入管理和数据分析创造了有利条件；从分类结构看，改革后的收入分类设类、款、项、目四级，共计6类49款354项750目，多了一个层次，四级科目逐级细化，满足了不同层次的管理需要。
根据改革的需要，现行的总预算会计制度、行政单位会计制度、事业单位会计制度、基本建设会计制度以及预算外资金财政专户会计核算制度等一系列会计核算制度中的会计科目也将随之做出重大调整，而这些调整势必对审计工作产生直接影响。因此，审计机关要根据这些调整变化，及时、主动地对审计工作的各个主要环节进行适应性的改革和调整。特别是在预算执行情况审计中，审计要在把握新的政府收支分类体系的基础上，围绕预算内外的全部政府性资金开展专项审计调查和绩效审计，并提出合理化建议，积极推动将科学、合理的政府收支分类贯穿于预算编制、预算执行、决算编报等环节，促使已经推行但尚不彻底的部门预算、综合预算、国库集中收付、政府采购等改革真正落实到位，使预算管理适应社会主义市场经济和公共财政体制的要求，规范政府收支行为，统一调配预算内外资金，完整、清晰反映政府职能，加强部门支出责任，提高政府收支信息化披露的透明度。
（二）关注政府收支分类改革与审计工作的衔接。
1.关注预算表式与审计汇总表式的衔接问题。改革以后，财政预算表式将会随着会计核算科目的调整而调整，各级审计机关也要根据这一变化及时调整审计数据汇总表式。
2.关注科目口径变化和数据转换中的技术问题。新的支出功能分类为评价财政支出的有效性和政府职能履行的合理性提供了直接的数据资料，审计人员在进行趋势分析对比时，要注意数据口径的转变，从现有的主要按经济性质分类的支出科目中，按功能归集教育、农业、社会保障等支出，使对政府职能履行变化情况进行分析的数据更具有可比性、科学性。
3.关注财务会计软件的更新问题。新的政府收支分类体系更加科学，为开展计算机审计创造了良好的条件。为适应预算、决算和会计核算信息化的要求，财政部正结合“金财”工程大系统建设，进行包括政府收支分类编码在内的统一的信息编码体系建设。审计机关应适应政府收支分类改革和进一步细化预算编制的要求，积极开发应用相应的审计软件和模块，在开展计算机审计的同时，应力促财政部门以收支分类改革为契机，建立涵盖预算编制、预算执行、财政决算全过程，支撑部门预算、政府采购、集中支付、宏观预测、决策支持等方面的财税信息管理平台。
4.关注政府收支分类改革的实施时间问题（过渡期）。财政部于今年2月发布了《政府收支分类改革方案》，新的政府收支分类科目将于2007年1月1日起正式执行，过渡期近一年时间。审计机关要抓住这个宝贵的过渡期，及时调整各项相关工作，做好迎接政府收支分类改革的准备。
5.关注新科目体系与现行预算管理方式的衔接问题。这次政府收支分类改革虽然牵涉面广，但它只改变资金的反映渠道和统计口径，并不触及单位的资金分配、管理权限和工作流程，不涉及利益格局的调整，主要是一项技术性和基础性的改革。为尽快确立新的政府收支分类框架，当前不改变预算管理的基本流程和管理模式，不改变预算平衡口径及政府基金、预算外资金、社会保险基金等管理方式。改革后，既可以用新科目继续编制政府一般预算、政府性基金预算和预算外收支预算，各级政府可以继续向人大报送一般预算、基金预算；也可以根据实际需要用新科目进行全部政府收支的统计汇总。
6.关注法定支出的考核口径问题。《农业法》第38条、《教育法》第54条和《科技进步法》第45条都规定国家财政用于这几方面的投入要高于财政经常性收入的增长幅度。政府收支分类改革以后，教育、科学、农业支出科目不仅包括了原有的事业费，还包括了原科目的基本建设支出、行政管理费、外事费等，口径变化较大。改革后，在安排教育等法定支出预算时，将仍使用原口径进行考核。即在安排2007年预算时，以2006年教育、科学、农业等事业费支出为基数核定其增长比例。
（三）提高对社会经济活动开展专项审计调查的频率。
这次政府收支分类改革将根据政府管理和部门预算的要求，统一按支出功能设置类、款、项三级科目，分别为17类、172款、1152项。类级科目综合反映政府职能活动，款级科目反映为完成某项政府职能所进行的某一方面的工作，项级科目反映为完成某一方面的工作所发生的具体支出事项。
与原有的按经费性质设置的支出科目相比，新的政府支出功能分类科目有以下几个特点：一是分类范围完整，即涵盖预算内外所有政府支出；二是分类标准统一，即统一按支出功能分类，确保集中、直观地反映政府职能活动；三是科目设置明细，充分体现了预算细化、透明的要求。新的政府支出功能分类能够更加清晰地反映政府各项职能活动支出的总量、结构与方向，便于根据建立公共财政体制的要求和宏观调控的需要，有效进行总量控制和结构调整，同时，支出功能分类与支出经济分类相配合，可以形成一个相对稳定的、既反映政府职能活动又反映支出性质、既有总括反映又有明细反映的支出分类框架，从而为审计部门开展全方位的政府支出分析和专项审计调查项目创造了有利条件。今后，审计机关要在现有工作的基础上，进一步提高对社会经济活动开展专项审计调查的频率。
（四）根据支出功能分类，客观评价政府职能。
支出功能分类是此次政府收支改革的核心内容，支出设置的标准是要完整反映政府的职能活动，说明政府究竟做了什么事，是评价社会主义市场经济和公共财政下政府职能的重要依据。政府职能决定财政支出，财政支出是政府职能的反映，也影响着政府职能的实现，因此，审计机关要紧密结合新的政府支出功能分类，积极开展财政支出效益审计，重点关注政府和有关部门的支出范围是否符合公共财政对支出的要求，是否在有效配置资源、提供公共产品、公平收入分配、稳定经济增长等方面发挥了应有的作用。
（五）积极开展政府收支活动的审计分析和评价。
改革以后，新的收入分类科目共计6类49款354项750目，支出功能分类科目包括17类172款1152项，支出经济分类科目分为12类98款，把这些科目与部门编码相结合，就可以对政府收支行为进行总体分析，看收入是怎么来的？做了什么事？怎么做？还有多少？效果如何？即分析政府收支的总量、规模、结构和效益，评价政府支出的合理性、经济性和有效性；可以对某项支出活动进行专题分析，如分析教育支出，包括教育事业费、教育基建支出、行政费支出和其他用于教育的支出；可以将相关的收支科目进行对比分析，分析相同和不同经济规模下的收支活动，评价收支的平衡状态和自结程度；也可以“多维定位”，对支出功能分类与支出经济分类进行交叉汇总分析。
（六）促进和规范预算管理。
目前，财政预算仍然不够细化，使得各级人大常委会的预算监督存在一些困难，造成预算细化不够的主要原因是缺乏科学、标准的预算定额；财政预算的透明度和刚性也不够，调整预算的弹性较大；财政支出的结构调整仍然有很多工作要做。同时，目前财政转移支付也有待于进一步改革和规范，具体表现为缺乏规范的程序和合理的标准，均等化的问题没有得到很好的解决；部分财政资金使用效益不高，资金被挤占、侵占、浪费的问题时有发生；对财政资金的使用效益缺乏科学的评价体系，对财政的监督仍然比较薄弱。因此，今后审计部门要围绕“十一五”规划战略目标，通过制定科学的发展规划和年度计划，建立和完善滚动项目库，切实细化部门预算；尽快建立科学合理的支出标准和预算定额，提高预算执行的严肃性，增强预算分配和执行的透明度；要加大部门预算执行责任，实行必要的问责制和项目预算绩效评价制度，规范资金分配权，强化预算约束，提高预算执行效果。