秦晖:居住权在先,福利改进在后

秦晖：居住权在先,福利改进在后
———“贫民区”争论中的常识、良知与逻辑之四
作者：秦晖 文章来源：南方都市报 点击数： 46 更新时间：2008-6-16 2:13:40
当今发达国家的住房保障制度能够出现，恰恰就是因为城里先有了不受驱赶而可以理直气壮存在的穷人居所，然后一方面是他们自己发起运动要求福利、另一方面是社会批判舆论整天为他们呼吁，由此形成对公权力的问责压力，才推动了民主福利国家的住房保障制度。所以，有自由固然未必有福利，但无自由肯定无福利。世界上有哪个福利国家是建立在强拆穷人的陋居并驱逐他们的基础上的？
警惕“百步笑五十步”
南非在民主化前后的比较，以及南非、世界其他国家和我们自己在类似问题上的做法之比较，应该对我们有所启示。陶短房先生事实上也承认，容忍索韦托比连索韦托贫民也驱逐要好，让贫民在城里“自然形成”贫民区又比把他们限制在城外的索韦托要好。但是，他又说这种差别没有意义，因为“‘百步’和‘五十步’没有质的区别”，以“半平等”来取代“不平等”意义不大。
的确，如果以“五十步”与“百步”比喻“较坏”和“更坏”的话，那么“五十步笑百步”当然不足为训。可是陶先生应该知道：如今严重的问题还不是什么“五十步笑百步”，而是相反：一方面“五十步羡慕百步”，另一方面“百步嘲笑五十步，还要想走两百步”！如今那些允许贫民区“自然形成”的国家并没有在这方面嘲笑我们中国———他们对自己的“贫民窟”是自惭形秽的，但往往根本想不到还会有可以把穷人赶走的地方，因此听说某国没有“贫民窟”，很多人会羡慕地认为那里大概没有“贫民”。而南非那些连索韦托黑人也想赶走但却办不到的白人极端分子就更会羡慕那些可以对贫民无限制使用铁腕的人。同时，我们这里一直有人嘲笑那些允许贫民区“自然形成”的国家，为的是证明用暴力“梳理”贫民是更高明的办法！
“过剩资源”何以不能惠及民工？
陶先生当然不是那种人，但他与我也有点小分歧。他把我的主张概括为“由国家出资、出政策建立‘贫民区’，让这些在城市被驱赶、被拆迁的‘非法设施’在特定的区域内合法”，这并不准确。但是，除了“完全平等”、“彻底拆除城乡壁垒”这些原则性话语，他具体到底主张什么呢？
他认为，“中国城市现有的教育、医疗和其他社会资源，并非到了不足以延伸并惠及民工的地步，至少比‘民工子弟小学’之类要好得多。”这话很对。这些年来不少大城市由于长期实行独生子女政策导致学童减少，现有小学教育资源已经明显过剩，许多公立学校都在为生源发愁，有的甚至面临倒闭。在这种情况下，过去由于公共部门“卸责争利”，不交巨额赞助费就不接受民工子女入学，是完全说不过去的。
但是，现在一些城区宣布民工子女可以进入指定的公立学校，同时取缔民办的民工子弟学校，却仍然引起了强烈不满。为什么？直接原因在于现有正规学校是按户籍人口分布的，而农民工生存的城乡接合部往往地处偏僻，离指定的、因资源过剩而被当局认为适于接纳民工子女的正规学校很远，仅交通与时间成本就使他们的孩子很难到那里上学，因此适应他们需要的“非正规”学校仍应运而生。更何况他们在城乡接合部的栖身本来就不稳定，随时可能（比索韦托的黑人更可能）被撵走。连栖身都不稳定，何况上学？
所以，免费上正规学校的“福利”固然重要，但“福利”并不能代替“自由”。如果民工不能到正规学校附近搭建棚户，同时非正规学校又被取缔，他们的子女仍然可能失学。而如果他们被赶走，那更是一切都谈不上了。其实从人之常情讲，如果有好的正规学校可上，谁还会去犯贱，偏要上那“不达标”的非正规学校？这样的学校又怎么会存在？从这个角度看，只要这样的学校存在，就说明农民工需要它，那为什么要取缔它呢？
我们离“完全平等”有多远？
如果说大城市已经过剩的小学教育资源“惠及农民工”本应毫无问题，其他资源则并非如此。陶先生要求一步到位实现农民工医疗福利与市民“完全平等”，这很好，我坚决支持。但他是否知道，如今即便在城市户籍居民中医疗福利也远远谈不上平等。就以我国农民医疗福利搞得最好的江苏省来说，2007年该省城市公费医疗制度覆盖人口仅14.4万人，人均筹资却达4200-6000元；而城镇居民医疗保险制度覆盖1088万人，人均筹资仅150-550元：“新型农村合作医疗”覆盖4300万农民，人均筹资只有76元（应该指出这已超过国家规定许多）。连同任何福利医疗都未覆盖的人，全省城乡合计，总的福利性医疗资源分配的基尼系数当在0.7以上，比初始分配的基尼系数还要高得多。仍属于“二次分配后不平等反而扩大”的“负福利”性质。应该说该省的做法还算好的，因为其他省份及过去包括改革前时代，医疗“负福利”的程度还要更大。如今该省通过“新农合”农民多少已经分沾了一点医疗福利，“负福利”程度缩小了，但离“零福利”（二次分配后不平等状况不变，实际上相当于“自由放任”）还差得很远，离“福利国家”（二次分配缩小不平等）就更遥远了。
请看，即便是走在前面的江苏省，连城市户籍人口内部的医疗福利都还远远谈不上平等，陶先生要求农民工“完全平等”，和谁“完全平等”呢？和那14.4万人，还是和那1088万人？要知道，这两者就相差近20倍！老实说，能做到与后者平等，就已经是极大极大的进步了，可是那叫“完全平等”吗？为什么那就不是“五十步”呢？
更重要的是：陶先生在大谈“完全平等”并且反对“半平等”时，不知为什么绝口不提这次争论的核心问题———居住。但能够居住恰恰是其他一切社会保障的前提。如前所述，即便已经过剩到“惠及民工”本来毫无问题的小学教育资源，被赶来赶去的“外来人”还是很难享受的。更何况并未如此过剩的医疗和其他福利了。而买不起商品房的穷人在这方面无非两条路：要么政府提供，要么因陋就简自己解决。如果政府提供了好的福利房，谁还会犯贱偏要住窝棚、住“贫民窟”？
所以只要“贫民窟”存在，就说明在福利不足的状态下贫民需要它。强行禁止、取缔它是没有道理的。取缔的结果也就使得其他福利资源即便已经过剩，也不可能惠及他们。多年前我就说过：瑞典人通过福利国家消灭了贫民窟，他们面对存在贫民窟的印度可以感到自豪，而南非通过驱逐穷人消除了白人城市的贫民窟，但他们对优容穷人的印度应该自惭形秽，而印度面对他们完全可以自豪！
贫民可驱逐，何来“福利房”？
陶先生对福利与自由看来都持一种高标准的要求，对此我是完全支持的，哪怕我没有他那么乐观，但是“取法乎上，仅得其中，取法乎中，风斯下矣”，所以我不会反对这些要求。但是，高标准的要求固然不能“五十步笑百步”，但更不能反对“五十步”甚于反对“百步”。例如在福利方面，陶先生反对“用政府资源另建一套专属于进城农民的、‘贫民区’的社会保障体系”，这可以被理解为要求福利方面的完全平等，但是也可以被理解为连有别于市民的、低一档次的社会保障也不给。陶先生何不明确一下自己反对后一种理解的立场？
就拿福利房政策而言，这次建设部官员在被记者报道为“回应秦晖建议”的答记者问中首次表示：福利房政策“第一步解决的是有户籍人口的住房问题，接下来扩展到常住人口，最后会包括这些新城市居民（按：指农民工），都是既定政策的延伸，没有建所谓贫民区的想法。”“何时推进这些政策，都在研究当中。”这个没有时间表的“最后”是什么时候？“既定政策”如果从取消迁徙自由的20世纪50年代算起，已经“延伸”半个世纪，从改革后农民流动开始松动算起也已“延伸”了近30年，到如今，“延伸”的成果是“收容”“孙志刚”们虽然好像已不合法，捣毁他们的棚户仍是不受制约的。而我们的“贫民窟”居民甚至害怕他们的处境被报道———报道后他们得到的不是福利，而是驱逐———那么，“最后”的“完全平等”要到哪一天呢？在这一天到来前难道不需要任何过渡办法么？而这些过渡是不是陶先生所讲的“五十步”呢？
陶先生应该明白，世界上所有的廉租公屋申请者都必须先是居留权的拥有者。拥有居留权的穷人固然未必都能很快申请到廉租公屋（这时他们多半只能以棚户形式居住），但如果连居留权都尚且没有，又岂能有资格提出什么申请？如果不是你提出申请，而是别人把你抓去的，这就不是廉租房，而是“收容所”了。难道这就是所谓的“解决”？这次建设部官员许诺要“第一步解决”的有户籍市民困难户，在“解决”前通常正是居住在棚户式的地方，并且正是以这样的状况作为资格来提出申请的。如果在“解决”前先就捣毁了他们的棚户，把他们赶出城去，还谈得到什么“解决”？而有关方面如果真想“最后”给进城农民提供福利房，首先不也必须允许他们住在棚户中，并且停止驱逐他们吗？
其实，我们过去之所以一直没有产生福利房制度（改革前旧体制下的住房制度，是一种与“福利房”性质完全相反的“负福利”制度，对此我已有另文讨论），其根本原因恰恰是因为非经特许，穷人（那时的穷人与“农民”基本上可以画等号）在城市根本无权居住，当然就更不能提出住房保障的要求。而当今发达国家的住房保障制度能够出现，恰恰就是因为城里先有了不受驱赶而可以理直气壮存在的穷人居所，然后一方面是他们自己发起运动要求福利、另一方面是社会批判舆论整天为他们呼吁（如我的演讲中提到的“开发商给穷人让路”、“穷人的圈地运动”等等），由此形成对公权力的问责压力，才推动了民主福利国家的住房保障制度。所以，有自由固然未必有福利，但无自由肯定无福利（要有也只能是比“零福利”还糟的“负福利”）。世界上有哪个福利国家是建立在强拆穷人的陋居并驱逐他们的基础上的？
“自然形成的贫民区”可以完全无“规划”吗？
当然，与不要自由却声称要“最高福利”的一些人不同，陶先生对自由的要求也是很高的。他不仅为“自然形成的贫民区”辩护，而且似乎反对任何限制“自然形成”的“政府规划”。他先是抨击南非把穷人安置在索韦托，说我就是主张学南非。在我澄清后他放弃了这种批评，但又说“国家出政策”把“贫民区”限制在任何“特定的区域”都是不对的。这既可以理解为他主张贫民窟在任何地方都可以存在，也可以理解为任何地方都不许存在（也就是连索韦托的黑人也应该赶走）。鉴于他表示同意我关于不应该驱逐穷人的说法，那就只能是前一种理解。但是，我虽然欣赏他如此热衷于自由（这与我的绝大多数批评者完全相反），却不敢这般浪漫。
就以南非而言，民主化以后，种族隔离时代只许黑人在索韦托安家的限制被取消，黑人可以定居约翰内斯堡主城区了。但也绝非该市的任何地方都可以“私搭乱建”。由于民主化初期大量贫苦黑人进入主城区“占领”空地和空房，不仅市中心一些“空楼”被占领，连民主政府拨给黑人廉租房建设用的空地有的也被占据，1995年，非国大政府不得不出动警察加以制止，在一些地方甚至与持枪抵抗的“占领”者发生冲突。1996年，“占领”者成立“全国无家可归者组织”进行抗议，并声明他们不是“非法入侵者”，而不过是些只求有个地方住的人。经过协商、对话与妥协，最终贫民与政府达成了谅解，贫民区也合法地出现在约翰内斯堡的“特定区域”。今天南非黑人无疑拥有了过去无法想象的居住自由，但它当然不是“无限”的。
事实上，我反对随意以“违章建筑”为名驱逐贫民，但并不认为贫民可以把棚户盖到天安门广场上。任何民主国家的贫民区都是民主政府的规划行为与穷人的“私搭乱建”相博弈而形成的一种妥协。关键不在于是否有“政府规划”，而在于是怎样的政府，怎样的规划。城市规划作为公共事务不仅事关“政绩”与“形象”，而且事关民生、民主与人权，它的制定与实施都不是某个首长或专家所能专断，而必须有公共参与，有利益相关各方的对话与协商，其中也必须有贫民和“进城打工”者的参与，必须让他们发出声音，必须允许他们形成组织参与博弈。把种族隔离的“政府规划”与民主南非的“政府规划”说成是“五十步与百步没有质的区别”，犹如说专制与民主没有质的区别、只有有政府和无政府才是质的区别一样，显然是不对的。