美国老年社会保障机制综述

一、美国老年社会保障制度的基本情况
1、创建期。美国老年社会保障制度奠定于20世纪30年代，建立时遵循了罗斯福提出的三项原则：“第一，对年事已高不能建立自己保险的人，养老金由各州和联邦政府支付；第二，对年轻人采用强制性的保险年金，使之建立起一种自给的制度；第三，鼓励个人交纳非强制性的保险金，以便在年老时得到更多的年金收入。”
2、全盛期。自1935年开始实施《社会保障法》(即被称为“一个使公民从摇篮到坟墓都有保障的法案”)，到1967年约翰逊总统任期结束，美国老年社会保障制度迅速发展，经历了30多年的鼎盛时期。美国国会通过了涉及教育、医疗、环境保护、住房、反贫困和民权等领域的一系列立法，不但满足老年人的基本生存需求，而且越来越重视老年人的发展需求。
3、改革期。尼克松、福特、卡特执政期间，保守主义势力重新抬头，他们主张削减社会福利政策开支，变救济性福利为工作性福利，州和地方政府应在社会福利中发挥更大作用等，但出于维护社会稳定和争取老年选民的需要，仍通过了几项社会保障法修正案，使老年人受益。1981年里根总统上台后，通过增加社会保障税(七年增加1690亿美元)、冻结半年社会保障津贴随生活物价指数调整、将退休年龄由65岁延长至66岁(到2027年再提高到67岁)、给私有养老金计划更多税收优惠(1983年美国参加私有养老金计划的人数达到4979万，占工资领取者的60.5%)等措施，结束了社会保障政策的扩张趋势，由膨胀期转向紧缩期，成为美国社会保障制度史上一个转折。克林顿总统执政期间，签署了《社会福利改革法案》，结束了自1935年以来联邦政府对穷人没有限制的福利补助，被认为是“自罗斯福新政以来福利政策最重大变化”。1998年4月，克林顿又提出加强保护投保人权益、普及和公平、稳定可靠、保护弱者和严格财经纪律五项改革原则。小布什总统社会保障制度改革核心是：允许雇员将一部分社保税用于个人账户并投资于股市，以赚取比社会保障金更高的收益；待雇员年老退休时，这一基金款项逐步折成保障金发还本人。在美国能源巨头安然公司宣布破产，导致员工投资于公司股票的退休储蓄金出现数十亿美元的损失后，小布什推出五项有关退休金制度的改革计划：(1)在加入公司退休储蓄金计划3年后，员工有权出售公司的股票并选择其它投资方式；(2)公司在禁止出售股票时，享有期权计划的行政管理人员与普通员工一视同仁，都不得出售股票；(3)在禁止出售股票期间，公司作为受委托管理人对应参员工的投资账户负更大的责任；(4)公司应在禁止出售股票前30天通知员工；(5)公司应每季度向员工报告退休储蓄金账户情况。总之，目前美国老年社会保障制度仍处于变革时期，呈现保障机制多重化、社会保障私营化、年金保险储蓄化、退休年龄后移化四个趋势，且不会在短期内结束。
二、美国社会养老体系和养老金制度
(一)美国社会养老两大体系
1、政府运作的养老保障体系。最主要的是社会保障计划，其保障制度的核心是老年、幸存者、伤残和医疗保险计划(通常称为OASDHI)，资金主要来源于由雇主、雇员平等承担的工资税以及个体自雇者交纳的收入税。
2、民间私营养老保障体系(受政府监管)。分养老金类和投资养老两类，其中前者指各种以现金方式定期支付的养老金；后者实质上是一种自负风险的商业投资行为，严格说不是一种“保障”。美国的社会保障基金来源为，投保人筹措的占57%，国库和其他公费负担占35%，国有企业等提供占8%。社会保障基金管理方式采取混合制，即以现收现付制为主，辅以资本积累增值制。
(二)美国养老金制度三大支柱
第一支柱是政府强制性养老计划。它是基础性的养老制度安排，具有三个特点：一是强制性，专项税收筹资，政府财政为此提供最终担保；二是政府统一组织、雇员雇主共同缴纳、全国统筹；三是有比较严格的受益资格与条件规定、基本实现对就业人员的全覆盖。
第二支柱是雇主养老金计划。有以下两种模式：在20世纪70年代以前都是待遇确定型(Defined Benefit)，简称DB模式。待遇标准由雇主和雇员谈判确定，雇员退休后可以按照与雇主的约定领取固定数量的养老金。20世纪80年代以来，一种以个人账户为基础的缴费确定型(Defined Contribution)，即DC模式迅速发展，它的特点是为雇员建立账户，由雇主和雇员根据双方的约定共同按期注入资金进行积累、投资，政府对此免征个人所得税；雇员退休后，账户中的本金及投资收益归雇员所有，领取养老金时再根据税法征收个人所得税。现两种方式并存，DC模式更受青睐。
第三支柱是个人储蓄养老金计划。这是完全由个人决定是否参加的计划：不论是否参加其他养老金计划，所有70岁以下的有收入者都可以开设个人退休账户。政府对个人开设退休账户提供税收优惠。美国的三大支柱养老金体系分别由政府、雇主和个人作为行为主体实施，共同进行养老责任分担。政府的作用主要体现在两个方面：一是直接组织第一支柱；二是在第一支柱的基本保障之外，进行以税收制度为核心的政策调控，鼓励第二、三支柱的发展。政府将第二、三支柱养老金计划的组织管理完全放开，由雇主、雇员和民间基金经营机构通过市场竞争机制自行组织管理。美国的养老金投资管理体制以竞争为基础，具有充分的市场竞争和完备的外部监督机制。
三、美国老年社会保障的组织管理
美国社会保障管理部门主要有三大机构：社会保障总署、社会保障信托基金理事会、社会保障顾问委员会。社会保障总署原名社会保障委员会，成立于1935年，1946年改称现名，隶属于联邦政府，直接对总统负责，是美国社会保障计划负行政责任的机构。社会保障信托基金理事会负责管理“养老及遗属保险基金”和“残联保险基金”，该理事会每届任期四年，由财政部长、社会保障总署署长、劳工部长、健康人力资源服务部长等组成，主要职责是负责对两个基金实施全面管理，在每年4月1日前向国会呈交一份年度报告，对上一年度基金运营情况进行评估，对下一年度进行预测，对两个基金和联邦政府失业保险计划的行政管理程序予以改进和完善，对两个基金的总体运营与行政管理的规则进行评估并提出改进建议等。社会保障顾问委员会是一个独立的跨党派的委员会，它经国会设立，由总统任命，对国会负责。其成员由能够代表社会各界、并为社会保障政策进行咨询服务的有关人士组成。职责是就社会保障和“附加安全收入”计划向国会、总统和社会保障总署提供咨询服务。现由7名委员组成，任期6年。其中，由总统任命3名，须经参议院批准；众议院议长和参议院议长各任命2名；总统在7名成员中任命一位委员会主席，任期4年。
此外，财政部、劳工部和国内税收局也发挥着重要作用。财政部是社会保障基金信托董事会的具体办事机构，部长兼任社会保障基金信托董事会主席；劳工部负责全国就业人员福利的监管，包括退休和养老福利，但劳工部的主要角色是监督各种私营的养老和退休计划，对联邦社保体系基本不起作用，部长也是社会保障基金信托董事会董事；国内税收局负责征收工资税，并将其中属于社保体系的部分上缴到财政部的特定信托基金账户，还负责记录所有个体经营人员的社会保障号码，与其每年缴税情况一起报送社会保障总署。
由此可见，美国社会保障经费管理极其严格，不仅是收支两条线，而是收、支、管严格分立的制度。此外还有一个独立于行政部门、跨党派的顾问委员会，进行整体上的监督、咨询和评估。
四、美国主要老年组织机构
1、美国联邦老龄局。联邦老龄局是美国政府设立的老龄工作机构，根据1965年《美国老年人法》成立，设在卫生与人类服务部内，是美国在老龄问题方面的最高决策机构。其主要职能有：(1)负责美国老年人法的执行，按年度提出计划，检查法律执行情况；(2)负责审评联邦政府一切有关老龄的政策措施，协调联邦政府各部做好老龄工作；(3)负责制定和执行老龄领域的科学研究计划和各项服务项目；(4)负责管理政府用于老年人的拨款。
2、美国老年学学会。该学会成立于1945年，是一个研究老年科学的学术团体。学会的宗旨是促进老龄问题的学术研究，鼓励与老年人有关学科的专家、学者、研究人员和老龄工作者的联系和交流，促进老龄科学研究成果在制定公共政策中应用。
3、老年公民全国理事会。成立于20世纪60年代初期的“老年公民为肯尼迪竞选”活动中，最初目的是促使颁布医疗照顾方案，后又不断扩大活动范围，开始关注涉及老年人各个方面的问题。现该理事会在全国有3000多个老年公民俱乐部，有会员350万人。
4、美国退休人员协会。又称“全国退休教师协会”，1958年由洛杉矶教育家安德拉斯博士创建，目前拥有个人会员500多万，是全美35个非政府老龄组织中规模最大的。该协会的宗旨是：提高老年人生活质量，增强老年人独立性，维护老年人的尊严，改变社会对老年人的偏见，维护老年人在社会中的作用和地位。由于该协会坚持忠实为广大退休人员服务，深受各阶层老年人的欢迎。该协会的会刊是《全国退休教师协会月刊》。
5、退休联邦雇员全国协会。成立于1921年，致力于为退休联邦雇员争取更多的福利，与美国其他全国性的老年组织相比，该协会近年来发展不大，目前有会员26万人。该协会出版《退休生活》杂志。
五、美国老年社会保障制度对我国的启示
由于同样面对老龄化的挑战，因而美国老年保障制度的不少经验值得我国借鉴。
第一，完善有关社会保障的法律规范。美国的社会保障制度建立在法制基础上，具有制度化、社会化特征。我国社会保障制度的实施往往以即时性政策为基础，缺乏统一的管理部门，随机性、不连贯性较多。因此，我国社会保障逐步由以行政手段为主向以法律手段为主转变，不断完善社会保障体系的法律规范十分必要。
第二，社会保障体系的发展是渐进的过程，要与经济的发展相适应。美国的经验表明，社会保障支出的过分增长势必影响国家积累基金的增长，导致经济增长放慢或通货膨胀。我国正处于社会主义初级阶段，可分配的国民收入有限，如果社会保障规模过大，势必降低积累和储蓄。我国的社会保障政策改革应从“未富先老”的实际出发，量力而行，充分考虑国家、集体和个人三方的经济承受能力。
第三，我国的社会保障政策应积极探索符合国情的农村养老保险制度，注重行业间的协调，将社会保障延伸到三资企业、乡镇企业、私营企业等各种经济成份之中，我国社会保障的改革应做到多层次、有重点。多层次是指：通过国家立法建立起能维持最低生活水平的国家保障制度，以地方和待业保障制度为补充，鼓励民间保险业提供更高质量的保险。有重点是指：根据国情确定优先发展的保障内容，当前社会保障的重点应是失业保障和养老保障。
第四，要尽快引入积累制，实现养老保险基金积累，以应对人口老龄化的压力和挑战。这种制度的理念是：包括养老在内的社会保障不仅仅是政府保障(当然政府应在人口老龄化高潮到来之前的20～30年筹集积累基本养老基金，建立起专业化的养老服务队伍，否则，将会面临沉重的社会压力，甚至造成经济停滞)，不能完全由政府包揽一切，应该是政府、雇主和个人的共同责任。从实际运行结果看，美国基本上实现了这一目标，目前几乎所有的从业人员都参加了第一支柱，并且绝大多数人达到退休年龄后都有能够得到基本生活保障。1935年，美国老年人口的贫困率为70%，到2001年，则仅为11%。通过第二、三支柱，相当多的人可以在退休后获得更加丰厚的收入。这种养老保险制度既可避免政府负担过重，防止因增税或降低待遇对特定群体构成损害而引发社会矛盾；责任分担也能够对个人和企业形成激励机制，有利于经济运行效率的提高。
第五，应建立健全专职养老保险基金管理运营机构，培育高效率的基金运营机构。要实现基金积累，并且保持老年保障制度的顺利运行，基本前提是完善资本市场。从美国的经验看，核心问题就是要培育高效率的投资机构并引入充分竞争。
第六，要根据金融市场的发育水平和监管水平，制定适宜的投资管理政策，为基金经营机构的投资运营提供良好的市场环境和政策环境，建立健全监管体系，依法实施监管。我国金融市场尤其是资本市场的发育水平仍然较低，货币市场发展不均衡，市场主体不健全，市场行为不规范，金融工具创新不足，利率形成非市场化，潜在金融风险较大。美国养老金改革的经验表明，基金交由专门机构经营管理并取得很好成效，离不开严格监管。养老基金的投资运营不能等同于一般的商业行为，它事关国家的发展大计和无数投保人的切身利益。因此，需要尽快建立健全社会保障领域的法律法规体系，必须有依法赋予职责的监管主体，监管机构必须与经营机构分开，保证监管的权威性、公正性、科学性和独立性。