神马文学网中国拆迁征收条例为何难产？
来源：百度文库 编辑：神马文学网 时间：2024/04/25 19:48:57
上海金融与法律研究院傅蔚冈
2009年12月5日，北京大学法学院五位教授以公民名义致信全国人大常委会，建议废止或修改《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《拆迁条例》)相关条款。此举引起了社会公众对《拆迁条例》的深入讨论。作为对此的回应，2010年1月，国务院法制办在其网站上公布《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》，征求社会公众的意见。
国务院法制办以开门立法的方式回应北大五教授的建议，引起了媒体的诸多好评。但是让人意外的是，时至今日，《拆迁条例》的修改还没有下文。这让那些期待新条例早日出台的人大失所望，而这一年来，因野蛮拆迁而导致的惨案还在各地频繁上演。为什么《国有土地上房屋征收与补偿条例》在经历了一年的意见征求之后还没有出台？是因为拆迁事关地方政府和中央政府的利益无法出台，还是其他原因？
一个细节需要引起注意，一年前四川成都的唐福珍案引发五位教授要求全国人大常委会对《拆迁条例》进行审查。不过人们有所忽视的是，引发唐福珍悲剧的是固然当地政府的野蛮拆迁，但这起悲剧并不是由《拆迁条例》而致。因为《拆迁条例》针对的是城市里国有土地上的房屋拆迁，而唐福珍家被拆迁的财产，却是位于成都市金牛区天回镇街道办的金华村，按照相关法律，村里的土地是集体所有，而唐福珍家的住宅是宅基地，并非城市的商品房。换句话说，唐福珍惨案的发生和《拆迁条例》这部恶法并没有多大关系，寄希望于修改《拆迁条例》来保护被拆迁一方的良好愿望，可能就要落空了。
事实上，这一年多来见诸媒体的诸多与拆迁相关的悲剧，绝大多数都是发生在农村或城郊地带，鲜有发生在城市者。而更让人担忧的是，发生在农村的强拆事件，其规模也越来越大，如果说此前成都唐福珍和宜黄钟如九是个别地方政府违法的孤立个案，那么发生在河北、安徽、山东等地的以土地“增减挂钩”和“撤村社区”为名的“新圈地运动”，则是一场地方政府有组织的以合法名义剥夺农民财产的运动。
为什么不是城市，而是农村成为这一轮拆迁悲剧的中心？在笔者看来，这大概可以从中国城市化发展的路径中得到解释。始自1991年的《拆迁条例》，其诞生之初就是为了应对当时的旧城改造工作，这在第三条得到了体现：“城市房屋拆迁必须符合城市规划，有利于城市旧区改造和生态环境改善，保护文物古迹。”将近20年的旧城改造，地方政府已经从中获得了巨额的财政收益，开发商也赚得盆满钵满。
但是，随着房地产市场的升温，旧城区越来越少，城市旧区改造再也无法继续下去。一个最简单的原因就是城市里的房价持续走高，导致房屋拆迁的成本也水涨船高，开放商面对的商业风险也越来越大。同时，城市的房产价值都有一个较为明晰的市场价值作为参照，而且根据《拆迁条例》第24条的规定，“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。”这就意味着拆迁对于开发商来说，再也不是一个一本万利的生意。
当城市的旧区改造无法继续的时候，广袤的城郊结合地带和农村自然就进入地方政府的眼中，这是以卖地为主要财政来源的“土地财政”的逻辑使然。而相对于城市来说，城郊地带的一个优势是，由于集体土地的权属不清，地方政府从中受益的机会更多。地方政府从农民手中获得土地的价格是以亩为计价单位的，但是当他们将这些土地推向市场的时候，则是以平方米为计价单位的。
也正是因为土地权属关系的模糊，引发了对这些土地价值判断的争议。当宅基地被征收为国有之后，此前宅基地的主人应按照何种标准获得补偿？从唐福珍到钟如九，政府无一例外都不愿意按照当地国有土地的市场价格来支付其补偿金额；但这些宅基地的主人却都要以此为标准来对其房产定价。两相争执不下时，以“公共利益”为借口的地方政府就动用了强制拆迁的手段，悲剧就不可避免。当然，众多的以“增减挂钩”和“撤村社区”为名所导致的城市化，更是不需要支付补偿就可获得农户的宅基地，这恐怕是当下地方政府“用足用透”政策的一大制度创新。只不过这个制度创新，对于农民来说，损失未免过于惨烈。
如果以上的分析得以成立，我们不妨认为，《拆迁条例》迟迟未出台，其实未必是政府对学界和公共界的迟钝反应，而是因为征收补偿这一主题可能已经超越了国务院法制办的立法权限，而是需要更高的立法机构——全国人大及其常委会的来把握了。我们认为，只有在法律层面上厘清集体土地的价值，使法律层面的价格和农民预期价值的落差得以减小，才能避免类似唐福珍惨剧的再次发生。
2009年12月5日，北京大学法学院五位教授以公民名义致信全国人大常委会，建议废止或修改《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《拆迁条例》)相关条款。此举引起了社会公众对《拆迁条例》的深入讨论。作为对此的回应，2010年1月，国务院法制办在其网站上公布《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》，征求社会公众的意见。
国务院法制办以开门立法的方式回应北大五教授的建议，引起了媒体的诸多好评。但是让人意外的是，时至今日，《拆迁条例》的修改还没有下文。这让那些期待新条例早日出台的人大失所望，而这一年来，因野蛮拆迁而导致的惨案还在各地频繁上演。为什么《国有土地上房屋征收与补偿条例》在经历了一年的意见征求之后还没有出台？是因为拆迁事关地方政府和中央政府的利益无法出台，还是其他原因？
一个细节需要引起注意，一年前四川成都的唐福珍案引发五位教授要求全国人大常委会对《拆迁条例》进行审查。不过人们有所忽视的是，引发唐福珍悲剧的是固然当地政府的野蛮拆迁，但这起悲剧并不是由《拆迁条例》而致。因为《拆迁条例》针对的是城市里国有土地上的房屋拆迁，而唐福珍家被拆迁的财产，却是位于成都市金牛区天回镇街道办的金华村，按照相关法律，村里的土地是集体所有，而唐福珍家的住宅是宅基地，并非城市的商品房。换句话说，唐福珍惨案的发生和《拆迁条例》这部恶法并没有多大关系，寄希望于修改《拆迁条例》来保护被拆迁一方的良好愿望，可能就要落空了。
事实上，这一年多来见诸媒体的诸多与拆迁相关的悲剧，绝大多数都是发生在农村或城郊地带，鲜有发生在城市者。而更让人担忧的是，发生在农村的强拆事件，其规模也越来越大，如果说此前成都唐福珍和宜黄钟如九是个别地方政府违法的孤立个案，那么发生在河北、安徽、山东等地的以土地“增减挂钩”和“撤村社区”为名的“新圈地运动”，则是一场地方政府有组织的以合法名义剥夺农民财产的运动。
为什么不是城市，而是农村成为这一轮拆迁悲剧的中心？在笔者看来，这大概可以从中国城市化发展的路径中得到解释。始自1991年的《拆迁条例》，其诞生之初就是为了应对当时的旧城改造工作，这在第三条得到了体现：“城市房屋拆迁必须符合城市规划，有利于城市旧区改造和生态环境改善，保护文物古迹。”将近20年的旧城改造，地方政府已经从中获得了巨额的财政收益，开发商也赚得盆满钵满。
但是，随着房地产市场的升温，旧城区越来越少，城市旧区改造再也无法继续下去。一个最简单的原因就是城市里的房价持续走高，导致房屋拆迁的成本也水涨船高，开放商面对的商业风险也越来越大。同时，城市的房产价值都有一个较为明晰的市场价值作为参照，而且根据《拆迁条例》第24条的规定，“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。”这就意味着拆迁对于开发商来说，再也不是一个一本万利的生意。
当城市的旧区改造无法继续的时候，广袤的城郊结合地带和农村自然就进入地方政府的眼中，这是以卖地为主要财政来源的“土地财政”的逻辑使然。而相对于城市来说，城郊地带的一个优势是，由于集体土地的权属不清，地方政府从中受益的机会更多。地方政府从农民手中获得土地的价格是以亩为计价单位的，但是当他们将这些土地推向市场的时候，则是以平方米为计价单位的。
也正是因为土地权属关系的模糊，引发了对这些土地价值判断的争议。当宅基地被征收为国有之后，此前宅基地的主人应按照何种标准获得补偿？从唐福珍到钟如九，政府无一例外都不愿意按照当地国有土地的市场价格来支付其补偿金额；但这些宅基地的主人却都要以此为标准来对其房产定价。两相争执不下时，以“公共利益”为借口的地方政府就动用了强制拆迁的手段，悲剧就不可避免。当然，众多的以“增减挂钩”和“撤村社区”为名所导致的城市化，更是不需要支付补偿就可获得农户的宅基地，这恐怕是当下地方政府“用足用透”政策的一大制度创新。只不过这个制度创新，对于农民来说，损失未免过于惨烈。
如果以上的分析得以成立，我们不妨认为，《拆迁条例》迟迟未出台，其实未必是政府对学界和公共界的迟钝反应，而是因为征收补偿这一主题可能已经超越了国务院法制办的立法权限，而是需要更高的立法机构——全国人大及其常委会的来把握了。我们认为，只有在法律层面上厘清集体土地的价值，使法律层面的价格和农民预期价值的落差得以减小，才能避免类似唐福珍惨剧的再次发生。
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