从香港廉政公署看内地反贪局的缺陷

一、香港廉政公署基本制度介绍及其特点
(一) 香港廉政公署的基本制度介绍
香港廉政公署的制度设计和机构设置的法治性、适合性和有效性,使其在反腐败犯罪中取得了明显效果;而我国内地反贪局的法律制度及其运行存在着独立性、透明性、制约性和权威性等方面的不足,使其作用的发挥未能达到人们预期的期望。因此,提升我国内地反贪局的独立地位、加强反贪工作运行的法治化、重视民众的参与, 是我国反腐败犯罪的制度基础。
我国内地各级检察院下辖的反贪污贿赂局(以下简称“反贪局”)是我国反腐败犯罪的侦查机构。然而,近年来却出现了在反贪污犯罪一线工作、向贪官腐败分子签发逮捕令和起诉书的一些检察官变成了被反贪者的现象。作为一个在宪法上定位的法律监督机关,兼具反贪职能的国家机构,出现这样的现象,使我们不得不反思我们反贪局制度设计和运行机制的合理性和有效性。与此同时,香港廉政公署在打击贪污、贿赂犯罪等方面的成功典范,也引起我们对其反贪污犯罪法律制度设计的浓厚兴趣。对此,理论界提出了对香港廉政公署与内地检察院反贪局法律制度设计进行比较法学的研究,使其能为我们的反贪污腐败制度的改革提供合适的参考物的观点。此观点在我国政治界一直存在争议: 有学者认为,廉政公署的工作范围与内地的国务院监察部门有相似之处,具有可比性;也有学者认为,在不同法律体系下,不同法律性质的两个机构之间缺乏可比性。对此,我们的理解是: 首先,从职责上二者之间缺乏比较性。
廉政公署简称ICAC ,即香港特派廉政专员公署。在此机构设立之前,侦查贪污的工作是由香港警务处辖下之检举贪污组及反贪污部负责。然而,在当时这些机构并未发挥应有的作用,香港贪污猖獗,愈来愈多的市民就政府漠视此问题的态度公开表达他们的激愤,并不断向政府施压,要求政府采取果断行动,打击贪污。1973 年,一个调查委员会就香港的贪污以及其他相关的问题发表调查报告后,当时的总督决定成立一个独立机构打击贪污犯罪,并随着1974 年2 月15 日《香港特派廉政专员公署条例》的颁布而得以成立。香港回归祖国后,依照《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第57 条规定,特区政府设立“香港特别行政区廉政公署”仍简称“廉政公署”或“廉署”。香港廉政公署的使命是:廉政公署致力维护本港的公平正义、安定繁荣,务必与全体市民齐心协力, 以执法、教育、预防三管齐下,肃贪倡廉。三管齐下的策略对培养公众对抗贪污等犯罪行为的意识至为重要。如今,三管齐下的策略已成为廉政公署的金科玉律。为了实践三管齐下的策略,廉政公署下设了廉政专员办公室和三个专门的职能责任部门,即执行处、经费方面,廉政公署的经费由行政长官在政府的预算防止贪污处和社区关系处。它们的职责分别是:执行中另立单项支拨,其他各级政府官员都干预不了廉政处接受市民举报、研究及调查怀疑贪污的罪行。防止公署的“经济命脉”,廉政公署可以放心大胆地监督他贪污处审视各政府部门及公共机构的工作常规及程序,以防止和减少可能出现贪污的情况。社区关系处教导市民认识贪污的祸害,并争取市民对反贪工作的积极支持。三个部门工作相辅相成,以求达致最高成效。同时,香港政府还颁布了三个条例以授予廉政公署在肃贪倡廉上的权力,它们是《香港特派廉政专员公署条例》、《防止贪污贿赂条例》和《舞弊及非法条例》。此外,香港政府为了保证廉政公署自身的清政廉洁和高效的工作,还委任了社会各界贤达组成四个委员会对廉政公署的工作进行监督,委员会的主席由非官方人士担任。这些委员会是:第一,贪污问题咨询委员会,负责有关香港的贪污问题向廉政专员做出建议,并会检讨廉政公署在执行职务、人手编制及行政事务方面的政策。委员会还会向行政长官提出廉政公署某些特别的工作及所面对的任何问题。第二,审查贪污举报咨询委员会,负责监察廉政公署执外部与内部的监察和制衡机制健全行处的工作,委员会定期检讨廉政公署接获的投诉和香港廉政公署能有效防止职员滥用权利。第三,防止贪污咨询委员会,负责就有关政府部门、公共机构、私营机构的工作常规和程序,向廉政公署防止贪污处听取和要求提交报告,以期在各个级别执行防止贪污的工作。第四,社区关系市民咨询委员会,负责争取公众支持打击贪污的适当措施,并就如何教育市民认识贪污的害处向廉政专员做出建议。
(二) 香港廉政公署制度设计的特点
机构的独立性和透明性强
香港廉政公署是直接对香港最高行政长官负责的完全独立的和唯一的反贪机构。其独立性不仅表现在廉政公署与其他社会团体的独立,最主要表现在与政府部门的独立。这种独立性是通过在制度上的微观设计来保证的。例如在人事管辖和任免上,从廉政专员到各级职员都不属于政府的公务员系统,不受有关公务员条例的约束。廉政专员拥有完全的人事权,各级职员由廉政公署自主招募,以合约的形式雇用,部分人员从警务处等其他政府部门借用。廉政公署保持运作制度透明和与民众信息沟通的透明。这种透明不是指在一个具体案件的整个办案过程中的透明,而是表现在民众对其机构整个运行机制及各个岗位任务职责的知情,廉政公署亦有责任对市民充分的信息公开。如廉政专员每年都需要公开一个年度的工作总结(称为年报) 。其中一些职责主要由廉政公署属下的社区关系处来处理。如就年度的工作计划向各地区的咨询委员会咨询意见。市民如欲取得有关反贪污法例及廉政公署监察与制衡机制的进一步资料,可随时联络任何一间廉政公署分区办事处。同时,廉政公署有责任通过大众传媒宣传一些肃贪倡廉的信息,介绍廉政公署的工作、权力及问责制度。新闻媒体也有权力报道一些廉政公署对反贪案件的处理情况。针对廉政公署的投诉由独立的廉政公署投诉委员会监察及复检。该委员会由行政会议成员担任主席。行政长官委任大约40 名社会贤达,组成的四个咨询委员会,负责监察廉政公署各个方面的工作。廉政专员定期向行政会议汇报。 按照《廉政公署条例》第17 条的规定, 廉政公署每年须向行政长官及立法会提交年报。此外,廉政专员须向出席立法会辖下的财务委员会及保安事务委员会会议就廉署的工作提供资料。 赋予廉政公署的权力全由立法机关决定。廉政公署透过传播媒介向公众负责。在过去的二十余年间,新闻界对廉政公署的工作十分关注,并勇于做出评论。廉政公署内部设有一个监察和调查单位,以确保职员的廉洁及诚信。其中,廉政公署内部的调查和监察小组(L 小组) ,负责专门调查涉及廉署人员的违纪行为、贪污指控和非刑事指控。L 小组直接由执行处处长管辖,而执行处处长则直接向廉政专员汇报有关职员纪律的内部调查结果。同时律政司司长会就每宗廉署人员被指称涉及贪污及相关刑事罪行的个案给予法律意见,而已完成调查的个案须向“审查贪污举报委员会”报告。不涉及贪污的刑事投诉则会转交适当的机构处理,而一般情况下会转交警方进行调查。《廉政公署条例》第12 条对廉政专员的职责进行了具体的列项,例如拥有根据法例授予七项有关调查的权力。对廉政专员这个职位的权力以及责任进行详细的界定。在廉政专员下面,如“三架马车”———执行处、防止贪污处、社区关系处,每一个部门都有其职责和权力,这种职责、但不能拒不接受。如果出现这种情况,廉政公署可以权力又可以细化分到每一个小组或每一个人。如执通过行政长官迫使该政府部门、机构接受其建议。在廉政公署的整个架构中职责和分工非常明确,体现出一定的部门、一定的职位、一定人有一定的任务、功能和责任。
职能的预防性周密
香港廉政公署获赋法定责任审查政府部门和公共机构⑧的工作程序,并向审查对象做出反贪建议。具体承担反贪污工作的是其下辖的三大处之一的防止贪污处。该处又将负责审查工作的职员划分为七个组,其中六个组是以政府机关为服务对象,余下的一个组则处理私人机构方面的事务,即私人机构顾问组。防止贪污处就各政府部门及公共机构的制度和工作程序进行审查研究,涉及的范围包括采购程序、员工管理、执法工作、合约管理、拍照的签发及监管制度等。这种审查研究都比较具体,在政府部门中,例如:防止贪污处对房屋署楼宇管理程序进行审查,防止房屋署包庇承建商不合规格的工程案件;对香港海关开放式保仓制度的审查,防止海关在该制度执行中对经营者在装卸应课税货品时徇私舞弊的风险;还有对警务处案件证物和收拾财务程序的审查,等等。在公共机构中,例如:防止贪污处对香港中华电力有限公司安装电表和抄表程序的审查,减少公司职员在此工作中舞弊的机会;审查医药管理局在采购药品程序中,防止医药局医生接受药物制造商利益以协助推广某种药物。私人机构顾问组,专为私人机构提供保密、免费及配合实际情况的反贪意见。同时,防止贪污处在政府部门及公共机构制定新法规、政策和程序时,及早向他们提供反贪建议,以确保制度不存在贪污漏洞。为了履行好职责,在审查以后,就可能给贪污行为提供机会的各种漏洞提出弥补的建议,并对该建议的执行情况、效用进行监督。审查报告内所做的改善建议均须交由防止贪污委员会审阅。审阅后,该处会继续与委托机构紧密合作,确保改善建议得到有效实施。有关政府部门、公共机构可以对廉政公署的建议提出不同的意见,这时则要双方进行协商、讨论, ICAC 肃贪倡廉的工作,必须得到广大市民的支持。廉署直接联络市民, 推行深入的倡廉教育。例如廉署接获的贪污举报,大部分来自市民;没有市民的支持,廉署便难以有效运作。在市民的全力支持下,廉署积极有效地打击贪污分子,并向市民负责。廉署经常通过“廉署网站”报道廉署活动,就市民关注的课题,如包括执行处的调查行动和检控个案,发放有关的新闻稿。公布廉署周年的民意调查结果,举办市民茶叙,汇集市民对廉政公署的意见,同时安排周年新闻简报会,让廉政公署四个咨询委员会的主席介绍对廉政公署监督的工作及所提出的意见。同时,廉署也非常注重对公务人员和民众反贪教育的工作,特别是对青少年的德育教育。经常举办以公务员、年轻人、特定行业、专业人士以及参加选举的候选人和选举代理人为对象的反贪教育和特别活动。
制度的可操作性和配套性完善
在廉署的制度设计中,非常注重制度的可操作性以及一系列非常细微的具体的配套制度的设计。也正是这个原因,才使廉署整套制度的运行得以顺畅和有效。由于篇幅的关系,我们将不一一介绍。在此, 我们重点介绍廉署举报中心运作的具体程序及其制度设计。举报中心24 小时运作,接受市民的举报。廉署各分区办事处所接获的举报及查询,亦会转交举报中心处理。举报中心收集所有经由不同途经传送到廉署的举报,这些举报途径包括:投函、电话、亲身举报到廉政公署分区办事处及其他政府部门转介。所有举报每日由处长级人员评审。若属“涉及贪污案件”,则再分类成“不可追查”及“可追查”类别,可追查案件由执行处展开调查,一路监察进展,若证据不足, 则提交审查贪污举报咨询委员会审查,若委员会议决定不采取进一步行动,则通知适当有关当局。至于可追查案件若有经证实的证据支持,则向律政司报告, 获取同意书后,提出检控,之后再提交报告于审查贪污举报咨询委员会。“不涉及贪污案件”的处理情况如下:若案件并无指称刑事罪行,则在投诉人同意下转介有关部门;若案件指称有人犯刑事罪行,则转介警务处及其他执法机关(见右上方举报调查途径图式) 。接获的举报都会有详细的记录并且用一系列配套制度使其受密切的监察。同时,在对举报者身份的保密方面也规定得非常严格。在廉政公署,只有负责调查这宗案件的调查人员才会获准查看投诉内容。也就是说,所有廉署职员都只会在“有需要知情”的情况下才可翻查任何机密档案。而且,举报人随时可以和调查员联络。在调查结束后,廉政公署一般会把调查结果通知举报人。
二、我国内地反贪局的基本制度及其制度设计的缺陷
(一) 我国内地反贪污贿赂总局的基本制度
本制度在我国内地,中华人民共和国人民检察院是国家法律的监督机关。最早承担反腐倡廉工作角色的是各级检察机关内部的经济检察部门。专门负责调查国家工作人员的贪污、受贿、挪用公款以及抗税、假冒商标等犯罪案件。后来,随着我国反腐败斗争的需要, 检察机关决定把经济检察部门的侦查、预防功能和控告、申诉部门中受理举报功能结合起来,成立了集举报、侦查、预防功能于一身的权威反贪机构———反贪污贿赂局即反贪局。[1 ]P4961989 年8 月18 日,全国第一个反贪局在广东省人民检察院成立。1995 年11 月10 日,最高人民检察院将贪污贿赂检察厅更名为反贪污贿赂总局,以指导全国范围内的各级反贪局的工作。各级反贪局的职责是:受理举报中心移送的经济案件;调查贪污、贿赂重大经济犯罪;分析贪污、贿赂重大经济犯罪的情况、特点、规律及趋势;研究贪污、贿赂重大经济犯罪的调查措施、手段和对策;制订调查工作和预防工作的有关规定。各级反贪局在内部受到各级检察院院长、检察委员会的监督和制约, 在外部受到各级人民代表大会和常务委员会的监督并依法向其报告工作。各级反贪局的工作人员隶属于国家公务员序列,受政府机关对于公务员的规范要求的限制。但是,目前我国内地基本没有法律规定反贪局的组织制度、职责、权力和义务等,就像有学者所说的反贪局还是检察院下一个幼稚的局。
(二) 我国内地反贪局制度设计的缺陷
缺乏独立性
我国内地反贪局并不存在真正的独立性。从宏观制度上,反贪机构多重性领导导致职能交叉,反贪局很难独立主动地从事反腐败工作。根据内地的政治现实,中国共产党纪律检查委员会(以下简称纪委) 监督和配合反贪局，纪委是内地最有力度的一个反贪机构,反贪局往往像其下属的机构,纪委查清了的案件移交给检察院,以法律任务、职责,更是缺乏规定。反贪局处理一个贪污案的名义(更多的是形式) 进行起诉。这样一种制度,作件时,更多强调的是一种“集体作战”,而过分强调集体作用,其后果却忽视了每个岗位每个人应具有的功能、任务和职责。为一个执政党纪律检查部门在反贪中发挥重要作用是完全有必要的,但是这种反贪并不是法律框架内的,所起的作用也是有限的。这种制度设计不仅削弱了反贪局反贪的职能,而且使反贪局缺乏独立性。检察院本身的独立性就存在很多问题,如检察监督权的弱化、检察权力地方化、检察机关的行政化等。因而反贪局的独立性也相应地就比较欠缺。同时,在一些具体制度设计上,也导致反贪局缺乏独立性,例如,反贪局与香港ICAC 相对应的人事任免权和财政经费方面,就具有很大的差别。反贪局的人员编制属于公务员系统,人事任免权基本上是由地方人大和地方的组织人事部门任免决定的;在财政经费方面,都不是从国家财政中单独列项,而是从地方财政中支拨。内地的反贪局及其工作人员对内、对外都受到一定条件的制约,造成其在工作之中受到的干扰和压力也十分巨大,不利于独立开展反贪工作。反贪机构的独立性和免受政府的不当干预是确保反贪机构发挥其效能的关键所在,反贪机构必须与行政机关划清界限。我国内地反贪局的这种制度设计,使它不得不与行政机关及其他一些社会团体形成种种说不清道不明的关系。
忽视预防性
还有一个宏观层面上的预防工作,如在反贪局内部设立预防犯罪的专门工作机构,但是往往过于强调“打击”而忽视“预防”。从其预防工作的主要任务规定来看: 结合本地区实际,研究经济领域中出现的新情况、新问题,及时了解和分析贪污贿赂犯罪的特点、规律及产生原因,提出预防犯罪的基本对策和具体措施,报告党委和政府,当好参谋。结合办案,提出有针对性的检察建议,帮助案发单位总结经验教训,健全制度,堵塞漏洞,健全制度,改善管理,加强防范。 深入案发较多、漏洞较多的重点行业、部门,与具体单位签订廉政单位协议书,设立机构,领导和开展共建廉政的具体工作,同时,反贪局应积极向其提供法律咨询和法律帮助。对监督机制较完备的单位,预防部门要与之建立定期交流的制度,了解掌握贪污的新情况和新动向。从案后预防向案前预防延伸。例如反贪局在一些程序管理等方面参与审查,发现有可能发生问题的部位及环节,及时提出检察建议。充分利用报刊、电台、电视等传播媒介,积极开展法制宣传。但是,反贪局没有加强反贪工作的机构建设,缺乏各类专门化、规范化、细致化的制度设计来配合上述的指导思想和工作任务的规定。因而规定仅仅流于形式,很难达到应有的效果。同时,反贪局的一些预防职能规定缺乏法律的支持力,从而导致这些检察建议几乎不具有约束力。
监督和制衡不足
从外部监督来看,内地的廉政监督基本上都是指如何对腐败的监督,并提出一系列监督措施,往往忽视对反腐败机构的监督,特别是缺少反腐败机构系统内的监督和制衡机制。介绍反贪局的外部监督机制只能从对检察机关的监督渠道来阐释。根据宪法,检察机关对人大和上级机关负责,相应的人大和上级机关对其有监督权。在其他监督方面,理论上也存在民众、新闻媒体的监管。我们很难论述在实践中对反贪局到底进行怎样的监督,因为这种监督总是缺位。而反贪局内部的权力监督与制衡,也是基本上没有法律的规定。
民众参与薄弱
在我国内地,公民、国家机关及其工作人员有申诉、检举、控告的权利。而在实践中,公民对贪污腐败现象的举报,缺少有效的途径和一套科学合理的制度保证反腐败犯罪取得效率的重要保证保障。如在反贪局职能设置中的举报之职能,在实践中作用不是很大,除对民众的宣传不够外,主要是其知道反贪机构及其反贪机构的职责、运行程序,公开反贪工作的公众信息,是取得民心和获取百姓支持的途径。