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台湾大学对新政府的建言—外交两岸篇
张亚中（台湾大学政治学系教授）
一、前言
自1949年起两岸分治，「外交」与「两岸」自然成为竞争的场域，迄今从未停止。2008年3月22日开启了新的契机，副总统萧万长在「博鳌论坛」中提出「正视现实、开创未来、搁置争议、追求双赢」，胡锦涛也在4月的「连胡会」中提出「建立互信、搁置争议、求同存异、共创双赢」。马英九总统对于这两项十六字箴言都给予高度肯定，认为这是开启两岸关系新页极为重要的方针。
1992年两岸在「九二共识」的基础下开启协商，1999年李登辉提出「特殊国与国」，两岸关系再度陷入停滞。之后，两岸在外交上互撒金钱、烽火相见，台湾并借民主的选举机制与举办公投来强化台湾主体性与大陆的「异己认同」，两岸除了民间交流持续外，两岸关系几无改善，台湾也因为八年的执政无能而在亚洲四小龙中敬陪末座。
两项十六字箴言可以「搁置争议、经济优先」为代表，从马英九总统竞选白皮书、内阁整体布局与海基会的董事长人选来看，台湾准备以「九二共识」为原则，重建两岸经贸交流秩序，外交上准备「外交休兵」，为两岸塑造一个和平发展的前景。
就短期政策而言，新政府的两岸与大陆政策非常务实，值得高度肯定。然而，站在建言与期许者的角度，希望在大方向上为未来的两岸与外交政策提出若干浅见，以供新政府参考。
二、原则性的问题
（一）两岸可否永远地「搁置争议」与「维持现状」？
历史是不断地前进的，「维持现状」只是一个概念性的名词，在真实的世界里从来不存在。两岸自1949年起分治，从中国历史来看，政权间的「双赢」几乎不存在。从历史的发展来看，「人民」或许可以「双赢」，但是两岸政府的存废最终一定会有一个结果，或是统一，或是台独。不论结果为何，绝对不是目前现状的维持。因此，如果「维持现状」并不一定利台湾，那么在国家的整体战略设计上，我政府应该积极寻求创造有利的条件。
（二）我政府目标是「求赢」还是「求和」？
冷战时期，我政府于两岸竞争仍有「赢」的企图，期望「三民主义统一中国」，但是随着台湾民主化、政党政治的发展，「台湾主体性」已经成为主流认知与朝野政党共同接受的立场，与中国大陆的「离」（分离）与「和」（和平相处），成为两股主流民意，「维持现状」为朝野的最大公约数。反观中国大陆，「和平统一、一国两制」仍是对台政策的主轴，以「和」为手段、「统」为目的。
在两岸未来的进程中，中国大陆有「赢」的企图，而台湾最多只有「和」的目标，而已无「赢」的打算，甚而缺少「赢」的信心。换句话说，台湾目前仅求「偏安」，仅有「经营大台湾」之心，已无「跃马中原」、「建立新中原」之志。
「观念决定目标，目标决定战略，战略决定战术」。两岸「一方求胜、一方求和」、「一方进取、一方防御」，彼此目标不同，自然影响到两岸与外交的战略选择，因此，萧万长与胡锦涛两人十六字之间虽然有些文字上相同之处，但是其内涵、精神与目的是完全不同的。
（三）「双赢」的定义应是什么？
如果接受两岸不可能「维持现状」的逻辑，那么就应该接受两岸最终会分个胜负的论述。首先界定「赢」的定义，在21世纪的今天，应该把「赢」界定为整个中华民族走向自由、民主与均富，而不是狭隘的「主权统一」、「领土统一」或是哪一个政党（共产党、国民党、民进党…）的胜利。前者才是「双赢」，后者只是某个政权的「单赢」。
在这个原则下，台湾当然要追求「双赢」，而且要有「双赢」的策略。不论台湾自我界定为世界的一员，或是中华民族的成员，对于十三亿人口的中国大陆而言，台湾应该有与中国大陆进行「制度」与「价值」之争的情怀与使命，让中国大陆的社会更开放、自由与公义。
但是持平地说，这几年来台湾不仅早就没有「统一中国」（单赢）的雄心，也丧失了「双赢」的格局。「民主制度」与「生活方式」原本是台湾引以为傲的成果，但是从1990年代中期以来，我们将「民主制度」与「生活方式」作为防御性的工具，而不是进取性的诉求，「民主制度」与「生活方式」只是成为政治人物拿来凸显与中国大陆之别、之异的理由，更用以作为「台湾主体性」的立论依据，为「异己认同」的依据。
近年来，「台湾主体性」成为朝野的共同语言。但很遗憾地，这个「台湾主体性」并不是建立在经济繁荣与荣耀的基础上，而是建立在敌视中国大陆这个「他群」之上。在媒体与政客的操弄下，台湾已经失去了对于中国大陆人民的关怀，取而代之的是轻蔑与敌视。
政治人物自陷于选举的迷失，以「台湾优先」或「爱台湾」导引人民的认知，这种几近于民粹式的诉求，更进一步窄化了台湾人民的格局。「格局决定结局」，台湾如果不改变对于中国大陆的心态，不仅没有「双赢」的机会，更无赢过中国大陆的可能。
三、观念上的选择
（一）战场在「国际外交」还是「中国大陆」？
国际政治是强权政治，是主权与国家利益的竞逐场域，依靠的是实力。传统上，外交工作是捍卫与争取国家的主权。
两岸关系特殊，既非国际关系，亦非国内关系。另一方面，中国大陆目前无论在政治与经济实力上均超越台湾，是个崛起中的大国，因此，选择与中共在国际间竞逐并不利于台湾。台湾主流民意的另一个思考是希望能够获得美国的支持，但由于美国也是将自己的国家利益置于首位，因此台湾的前途必须取决于美国国家利益的思考之下。因此，如果台湾将「外交」作为主要的战场，是犯了战略性的错误。这几年，无论是「烽火外交」、「冲撞外交」、「迷航外交」，均让台湾未蒙其利反受其害。碍于中国大陆在国际政经上的影响力，美国协助我突破国际活动空间的功能也将受到局限。
纵观全局，对于台湾最有利的选择就是将中国大陆作为两岸竞逐的战场，如果战略正确，十三亿人口可以成为台湾的支持者。在两岸事务上，「权力」变得更多样化，而非如国际间多以政治、经济或军事作为权力的衡量标准，影响两岸权力最大的就是「人心」。谁能够得到大陆的人心，就得到了真正的「权力」，能够在两岸竞赛中获胜。
因此，如果将「两岸」与「外交」比喻为一辆前轮带动的车辆，那么，前轮应该是「两岸」，后轮是「外交」。李登辉政府后期与陈水扁政府八年，在战略场域选择上所犯的最大错误，就是将「外交」作为主战场，而忽视在中国大陆战场上「人心」争取的重要性。
（二）「追求安全」还是「创造和平」
几乎没有人会否认国家安全的重要性，但是像二战后芬兰的例子所示，基于地缘政治与经济的考虑，其做法是追求「和平」而非「安全」政策，以「谨慎自制」的态度面对苏联，等待苏联的和平演变。
对于两岸而言，如果两岸的互信不能建立，军事安全并不能真正地确保国家安全，依赖美国的军购将永无止尽。因此，严格地说，「军事安全」这个对于一般国家是想当然尔的观点，其实无法作为台湾应有的战略思维。
「和平」对于台湾而言，不仅应该是一个道德的诉求，更应该是一个战略的选择。如果将两岸问题带入国际间的权力政治，台湾问题就必然在国防、美日安保等架构下思考，其结果是台湾安全无法真正地受到维护，因为只要两岸冲突一起，全球化下台湾的资金将快速移走。如果两岸战端开启，武力完全不能确保台湾，因此，以政治手段来解决两岸问题不仅重要，而且对台湾而言可以说是必要的选择。「两岸和平」应该是台湾要用尽一切办法追求的目标，在这个问题上要避免权谋的操作，而求务实真诚地推动。
（三）「搁置争议」还是「寻求共识」
国人近年来多在讨论如何建立两岸「信心建立机制」（CBMs），以求取得互信，但是如果两岸在核心问题上无法建立共识，「信心建立机制」是无法建立与运作的。战后东西欧能够建立「信心建立措施」，最重要的原因就是1975年在芬兰首都赫尔辛基签订的议定书解决了二次大战对于领土主权的争议，在主权与领土问题得到共识后，东西欧的和解才真正开始，西欧也才得以运用交往来和平演变东欧。
两岸最核心的问题是主权问题，「搁置争议」意指两岸回到「九二共识」，对台湾而言，「九二共识」的核心为「一中各表」。所谓「一中各表」，大陆表述「一个中国是中华人民共和国」，台湾则表述「一个中国是中华民国」。
如此的表述有两个因素的发展不利于台湾，第一、中共在全球有160个以上的邦交国，而我政府只有23个，长久下去，「一个中国就是中华民国」愈来愈像是个一厢情愿的说法；第二、参与国际组织是国人共同的愿望，但是我们目前在国际组织中并不能够使用「中华民国」国名，最多使用「中华台北」（Chinese Taipei），因此，每参加一次国际组织，其实就是「去国家化」、「去国名化」的一种「宣示」，长久发展也不利于台湾。
在中共看来，「搁置争议」也非长久之计，时间愈长，「台湾主体性」愈强化，「台湾主体性」与「台独」的界线愈来愈模糊，中共统一的成本愈大。因此，「搁置争议」的主张也是不太容易得到中共的长期信任。
就现阶段而言，「搁置争议」的确有利于打开两岸从1999年以来的政治僵局，有其重要性。但是由于两岸对于「一个中国」的定义仍是各说各话，两岸想要建立真正的「互信」是非常困难的。
因此对两岸而言，如何从「搁置争议」过渡到「寻求共识」，对双方均是有利的。
（四）「追求主权」还是「争取权力」
从国家的角度来看，传统的国际法与国际政治中，「主权原则」是国家存在的重要基础。毫无疑问地，我国际法人格并不被大多数国家所接受，因此，如何获得我国的主权地位自然而然成为外交工作的重要目标。
从1993年以来，我政府将外交主力投入加入联合国，拉拢友邦在国际组织为我声援提案，其结果是将多年累积的友情耗损殆尽，却无实际效果。执政党更利用公投来凸显主权议题，遭致外国友人的质疑与不满。将「追求主权」视为外交目标的结果，看似「应该」，其实是一个错误的战略选择。
在传统国际关系上，主权是一切权力的基础，但是在全球化的今日，不仅跨国公司、国际传媒，连非政府组织都参与了「全球治理」，由主权而得到的国际法权力只不过是众多权力中的一环而已。我政府应回到务实的外交与两岸政策，「外交」工作不在于在海外与中共进行「零和游戏」，而是加强与当地国家的各种经贸交流、文化互动，其目的是厚植台湾的经济实力与国家形象。在对外援助方面，避免再有金钱外交的情形，而做到「外交工作慈济化」，让我国成为世界尊敬的国家。别忘了，国际形象也是一种国家的权力。
「水到渠成」是国家在外交与两岸工作上累积国家实力的必要思维。科威特是联合国的会员国，仍然遭到伊拉克的入侵，苏联是安全理事会的常任理事国，联邦仍然瓦解。主权并不表示国家不会消亡，也不代表权力不会丧失，「外交数目」也不等同于国际活动空间。务实地追求国家各方面的权力，唯有足够的权力，才可以在未来的两岸互动中取得平等的地位。
获得权力的方法，除了在经济上壮大自己，在文化上提升自己，也需要在两岸与国际事务下，提出以下进取性的蓝海策略。
四、进取性的蓝海策略：
（一）不挑战民族主义与「一个中国」
今年3月22日大选结束，中国大陆的网站上出现一篇文章「这一夜，我们都是台湾人」，对于台湾的民主选举推崇倍至、心向往之，并引以为中国人的骄傲。试想，如果3月22日是主张台独的谢长廷当选，大陆网友是否还会认为「这一夜，我们都是台湾人」？他们会如何看待台湾的民主？
「认同」是一个深层的感觉，如果大陆人民认为台湾已经背离了民族主义或「一个中国」，那么两岸就成为「异己关系」或「敌我关系」。在这种关系下，十三亿人民几乎不可能成为台湾与大陆竞赛时的同盟对象。
换言之，如果台湾在民族主义或「一个中国」的立场可以为大陆人民接受，台湾的民主制度、开放社会、公民价值才有机会与空间展现其影响力，大陆人民也才愿意将其作为要求中共政权改革的诉求。简单地说，台湾的民主开放、社会多元、文化与社会公义必须在民族主义或「一个中国」这个框架中，才能够有效地产生力量。
中国大陆目前的政治经济实力在国际间均大于台湾，因此，台湾如果在「主权」、「领土」或「民族主义」上挑战中国大陆并非正确的策略，而应该把两岸之争导向制度与生活方式之争。不挑战「民族主义」与「一个中国」，台湾才能掌握住战略的制高点。
（二）从「一中各表」过渡到「一中同表」
如前所述，「一中各表」对于开启两岸僵局有益，但是长期存在并不符合两岸双方面的利益，从「搁置争议」到「寻求共识」的方法，就是两岸共同地对「一个中国」进行双方均可以接受的表述。
由于「一个中国」四个字本身有其语言上的限制，所谓「一个中国」到底是指两岸哪一个中国，一方如果为真，另一方就为假。因此，首先两岸应将「一个中国」还原其本意为「整个中国」（Whole China）。「整个中国」的主权属于两岸全体人民，领土为两岸现有土地之总合，两岸各在其领域内享有完整的管辖权，任何一方均无权在国际间代表他方，两岸是「整个中国」内部的平等政治实体，两岸是「特殊关系」，但不是「外国关系」。
两岸可以在「两岸和平协议」中确定「整个中国」原则，双方均保证不永久分裂中国，在两岸事务中，两岸彼此的定位为「北京中国」（Peking China）与「台北中国」(Taipei China)。此一名称的使用，更确定两岸均是中国的一部分，为代表治权的名称。
在国际事务上，容许台湾以「台北中国」名义参与国际组织。由于两岸已有「不分裂整个中国、互为平等政治实体」的「和平协议」，台湾参与国际组织，并不会造成「两个中国」或「一中一台」的认知或事实。台湾也可以以「台北中国」的名义参与「东协加一」或「东协加三」。
两岸对核心问题达到共识，互信才有可能真正的建立，台湾也才能有机会展现其民主制度与社会价值优势的影响力，进而以「软权力」主导两岸的未来。
（三）相关事务成立「两岸共同体」
「两岸共同体」的建立，对于两岸而言均为有利。对于台湾而言，由于大陆的经贸实力日益超过台湾，台湾与大陆经贸互动愈深，对于大陆的依赖也愈重。如果没有一个机制保护台湾，而任由现在方式的两岸经贸交流，最后中国大陆可以凭借其经济吸力，达到「和平消化」台湾的目的。
二次大战后的西欧，荷比卢三个小国也面临到台湾现有的困境，如果不与法德等大国经贸交流，经贸不可能有市场，但是如果完全依赖，三小国将完全受制于大国。因此，欧洲的菁英创造出政治上双赢的「欧洲共同体」，透过这个超国家与跨国家的组织，小国的利益得到确保。
以两岸农业交流为例，由于台湾的资金、技术容易流动，大陆的土地与市场相对是固定，因此，两岸农业交流愈深，台湾农业被掏空的可能性就愈大。但是，如果两岸由双方政府平等协商共同成立「两岸农业共同体」，建立可有效运作的制度，那么，两岸的农业就可以在这个制度中双赢地运作。「共同体」就像是个「主权银行」，双方将一些主权存放进去，但是可以从中得到他方主权的利益。目前国际关系学者已多承认，「共同体」对于小国一方的利益是大于大国的。透过欧洲共同体，荷比卢与中东欧等小国取得了与欧洲大国平起平坐的地位。
而这对中国大陆的利益在哪里呢？对中国大陆而言，两岸目前存在的问题是，台湾人民对于中国大陆的认同并没有因为经贸交流增加而扩大，反而「赞成统一」者愈来愈少，其原因就在于没有一个机制帮助两岸人民建立同是「中国人」的认同。「共同体」在法律人格方面的意涵是参与双方「各有主体、共有主体」，透过两岸共同体的运作，台湾人民无论在政治与经济上都能得到安全感，也将会感受到「两岸统合」对于台湾人民的有利性，两岸的共同认同会深化，符合中共追求「和平统一」的原则。
简单地说，两岸共同体的建立可以弥补「经济优先」所可能带来的政治弊端，也可以强化两岸迈向统合的进程，符合两岸和平发展的大原则。
（四）建立全球华人公民社会
面对中国大陆，台湾应有一使命，即帮助中国大陆走向一个重视公义的开放社会，而一个开放、公义与成熟的中国大陆，才是两岸和平发展的最佳保障。
因此，台湾除了要自我提升文化、公义、多元、开放以外，也要大量鼓励大陆年青人来台湾留学，开放台商企业大陆籍干部来台受训深造，加强两岸非政府组织等各项交流，也就是全面开放大陆人士来台，让他们接触一个同文同种但是具有不同价值的社会。
在对外工作上，「外交」、「侨务」在全球各地也应该与中国大陆各方人士全面接触，即使是驻外人员也无妨，举办相关论坛、活动，共同传达公民价值，共同促使中国大陆走向「善治」。
如果不能促使大陆人民对台湾感到友善，再多的国防经费也是徒然，如果能够将国防经费大幅转移到两岸文化社会交流，用以改变大陆的社会与民心，两岸和平才有可能，也才有意义。
五、结论
「搁置争议、经济优先」、「外交休兵」、「积极参与国际组织」，「以军购维护国家安全」，目前看来是政府在两岸、外交与国防政策上的重要方向。
「全球化」与「区域整合」是当前国际关系的两大趋势，台湾不可以在这个趋势上缺席，「两岸」、「外交」与「国防」三者并不是一个正三角形的关系，有其优先主从顺序。同样地，两岸「政治协商」、「经济交流」、「社会互动」虽然也有优先性，但是三者也有其不可或缺性。以「搁置争议」为由，刻意不碰触政治协商，专注经贸事务、轻忽社会价值与文化交流的影响力并不符合两岸人民的需要，也可能迟误台湾的战略选择。
在两岸、外交与国防的战略思维中，如果我们要采取的是一个「进取性的战略」，那么无论在人选与政策上，都有必要跳脱单纯以国内因素为主的考虑，而将中国大陆的可接受性、国际政治的现实性同样纳入思考。格局、方向、策略如果都能面面俱到，新政府应该可以为台湾与两岸共同开创一个新局面。